一條“還權(quán)賦能”的土改脈絡(luò)

曾樂明

從安徽、四川等地冒險試行“包產(chǎn)到戶”，到“聯(lián)產(chǎn)承包”在全國風(fēng)起云涌；從農(nóng)村自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，到成都、重慶獲準(zhǔn)“國家試驗”；從十七屆三中全會《決定》允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以多種形式自由流轉(zhuǎn)，再到十八屆三中全會《決定》賦予農(nóng)民在土地上的更多財產(chǎn)權(quán)利——

理順農(nóng)民與土地的關(guān)系，貫穿新中國改革歷程；數(shù)次行至關(guān)鍵的突破，成為燙熱的歷史刻度，刻畫出一條“還權(quán)賦能”的改革脈絡(luò)，寬廣而深刻地改變著這片土地上的每一片村落、每一位農(nóng)民。

從耕者有其田到土地集體化

新中國剛成立，拉開了當(dāng)時歷史上規(guī)模最大、最徹底的土地改革運動。

新舊交替之時，政權(quán)之于國家的至關(guān)重要，土地之于農(nóng)民的命運攸關(guān)，革命理念與農(nóng)民意識的互化，恢復(fù)經(jīng)濟與實現(xiàn)工業(yè)化的迫切，匯聚成“箭在弦上”的歷史必然，藉由這場土地改革，蕩氣回腸地展開。

1950年頒布的《土地改革法》，承載著實現(xiàn)中國農(nóng)民擁有土地的千年夢想，舉起了“耕者有其田”的大旗，規(guī)定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制”。

這場改革持續(xù)至1953年，徹底摧毀了封建土地制度，讓3億多幾無寸土的農(nóng)民，無償分得了約7億畝土地和大批農(nóng)具、牲畜，并且對擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得極大的解放。國家認(rèn)同的建構(gòu)，以這次土改契機，全面“嵌入”鄉(xiāng)土社會；農(nóng)民階層中一系列的價值觀念、思維習(xí)慣、行為模式等，得以鼎新。

這個以小塊地、小農(nóng)戶為特征的“小農(nóng)經(jīng)濟時代”很快過去。

1955年夏，以避免小農(nóng)經(jīng)濟局限和生產(chǎn)技術(shù)落后為由，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會主義改造揭開帷幕。自此，農(nóng)村土地制度先后從土地為農(nóng)民所有，變?yōu)檗r(nóng)民所有、集體經(jīng)營，再變?yōu)榧w所有、集體經(jīng)營，社員除保留自留地的使用權(quán)外，土地及其它生產(chǎn)資料都實現(xiàn)了集體化，各項資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)均歸人民公社。絕大多數(shù)社員依賴計劃經(jīng)濟生活，集中耕作、記工分、分口糧，俗稱吃“大鍋飯”?！稗r(nóng)民活動管得過緊，經(jīng)濟決策過分集中，利益分配苦了農(nóng)民”，導(dǎo)致農(nóng)民出工不出力，生產(chǎn)無效率，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲緩。

“包產(chǎn)到戶”開啟改革攻堅

到上世紀(jì)70年代末，一些地方的“大鍋飯”實在吃不下去了。

1978年安徽大旱，欠收。11月24日晚，鳳陽縣鳳梨公社小崗村，18位農(nóng)民在嚴(yán)立華家低矮殘破的茅屋里秘密開會，誕生了一份不到百字的包干保證書。內(nèi)容主要有三條：一是分田到戶，二是不再伸手向國家要錢要糧，三是如果干部坐牢，社員保證把他們的小孩養(yǎng)活到18歲。

當(dāng)時此舉冒有多大風(fēng)險，從第三條即可“讀”出。而前兩條的內(nèi)涵，濃縮成四個字，就是“包產(chǎn)到戶”。

就在小崗村召開秘密會議3年前，在四川省廣漢縣，西高公社金光大隊的農(nóng)民，暗中把田地分到作業(yè)組。這一做法當(dāng)時被總結(jié)為“定產(chǎn)到組”，回避了“包”字。廣漢另一個公社金魚公社也作起了“田坎上的文章”——11大隊第9生產(chǎn)隊把田埂“分”了，第二年又麻起膽子每人包了4分口糧田，余下的仍為集體耕種。1977年，金魚公社試點“包產(chǎn)到組”，第二年，全社糧食總產(chǎn)量猛增到1300多萬公斤，比全縣當(dāng)年增產(chǎn)比例高出一倍。1978年10月，金魚公社“包產(chǎn)到組”的經(jīng)驗在四川農(nóng)村推行。

彼時，中央和地方對于“包產(chǎn)到戶”的認(rèn)識還很不一致，批評的聲音給“包產(chǎn)到戶”的帶頭人造成很大壓力。針對批評，時任安徽省委第一書記萬里，表示支持農(nóng)民的試驗。

鄧小平早在1962年中共中央書記處一次討論“包產(chǎn)到戶”的會議上，就曾引用“不管黃貓黑貓，只要捉住老鼠就是好貓”來闡釋觀點。他認(rèn)為，哪種生產(chǎn)形式能夠比較容易、比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式。上世紀(jì)70年代末，當(dāng)“包產(chǎn)到戶”遇到重重阻力時，鄧小平以極大的勇氣和魄力給予了堅決支持，對于聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制的推行起到極為重要的作用。

1982年1月，中共中央第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件出臺，明確指出“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制。1983年底，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已推行到全國農(nóng)戶總數(shù)的90%以上。同時，政府鼓勵農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營，使廣大農(nóng)村地區(qū)脫窮摘帽，逐步走上奔富裕的道路。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使農(nóng)村土地制度實現(xiàn)了從單純集體所有，向集體所有、家庭經(jīng)營的兩權(quán)分離模式轉(zhuǎn)變，中國因此創(chuàng)造了用世界上7%的土地養(yǎng)活世界上22%人口的矚目成就。

新土改彰顯“還權(quán)賦能”

“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”行至上世紀(jì)末，襯映它“底色”的是中國經(jīng)濟的全面起飛、城市化的狂飆突進。

相形之下，家庭制承包到戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已顯落后，農(nóng)民雖有小塊土地使用權(quán)，但不能自由變賣、出租、抵押，不能構(gòu)成農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源；農(nóng)村集體建設(shè)用地利用缺乏有效制度規(guī)范，不能以合法途徑進入工業(yè)化和城市化進程；農(nóng)民無法以自己的土地權(quán)利主動參與并分享工業(yè)化和城市化的利益。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展遠遠滯后于工商業(yè)，農(nóng)村的發(fā)展落后于城市，農(nóng)民的收入增幅落后于城鎮(zhèn)居民。城鄉(xiāng)二元差距拉大，日益繁華的城市，只留給農(nóng)村一個遙遠的身影。

“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險?！?002年，時任湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平，用13個字概括出中國“三農(nóng)”問題。

改革，依然是從“試驗”開始。

1987年，國務(wù)院批復(fù)某些沿海發(fā)達省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營進行試驗，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營的限制，中國土地流轉(zhuǎn)制度進入新的試驗期。

緊隨其后，1999年的《土地管理法》、2003年的《農(nóng)村土地承包法》、2005年的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》三部土地大法的頒布實施，意味新時期土改進入“流轉(zhuǎn)大時代”。

“新土改”的焦點落在兩座城市：成都、重慶。

2007年，國務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，兩地不同程度試驗土地流轉(zhuǎn)。

成都市從2008年開始啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，成立國內(nèi)第一家產(chǎn)權(quán)交易所，并形成了多種相對成熟的土地流轉(zhuǎn)模式，比如紅砂村的土地租賃模式，龍華村的集中經(jīng)營開發(fā)模式，湯營村的土地入股“股權(quán)+紅利+工資”模式等。

重慶大膽探索土地流轉(zhuǎn)方式多樣化，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、自愿交回等，并創(chuàng)造了土地?fù)Q社保的九龍坡模式。

各地對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索，產(chǎn)生了很多新鮮事物。比如，小崗村從“分田到戶”到新型合作化，甘肅成立首個土地股份合作社，福建三明農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押貸款，天津則推行宅基地?fù)Q房……

2008年10月，十七屆三中全會《決定》提出，“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”

更重大的改革突破是在2013年11月，十八屆三中全會《決定》提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”、“建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場”，其中賦予農(nóng)民對承包地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)金融功能得以實現(xiàn)，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)可以據(jù)此融資擴大生產(chǎn)規(guī)模。

不難看出，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了由“禁止流轉(zhuǎn)-允許流轉(zhuǎn)-放開流轉(zhuǎn)”，以及從模糊不清到逐步明確鼓勵的過程。但是，正如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文所說，農(nóng)村土地制度無論怎么改，三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。