我國財政監(jiān)督職能理論與制度演進分析

●張 明

我國財政監(jiān)督職能理論與制度演進分析

●張 明

財政監(jiān)督職能是財政監(jiān)督的固有功能，是我國財政職能的重要組成部分，也是財政監(jiān)督必要性的理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國的財政監(jiān)督職能是自戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生、形成，在建設(shè)時期借鑒、發(fā)展而來的，在我國財政職能理論體系中大致經(jīng)歷了 “二職能→三職能→國外三職能”的演變過程。在參照國際慣例并結(jié)合國情的大趨勢下，探索認識我國財政監(jiān)督職能理論、制度結(jié)構(gòu)及演變過程，對我國市場經(jīng)濟下財政監(jiān)督頂層設(shè)計和機制建設(shè)具有重要意義。

一、我國財政“二職能”理論下的財政監(jiān)督職能及制度

（一）我國財政“二職能”理論形成及意義

我國財政“二職能”理論，即財政分配職能和財政監(jiān)督職能理論，大致是1970年代末期或之后學界明確提出的。之前，我國財政理論同整個經(jīng)濟理論一樣，基本引用蘇聯(lián)的研究及成果。當時，在蘇聯(lián)，“財政職能”一詞在很大程度上是作為“財政作用”使用的。1964年中國人民大學財政系編《財政學》認為，財政作用包括“在社會產(chǎn)品分配中的作用”和“監(jiān)督作用”，中國理論界將其譯為“分配職能”和“監(jiān)督職能”(張馨等，2006)。

如果撇開學界的表征、描述淵源，從理論源于實踐的原創(chuàng)角度看，我國財政監(jiān)督職能理論的形成，既是我國學界對財政分配、監(jiān)督實踐固有功能的高度概括和客觀反映，也是我國學界對當時社會主義國家計劃經(jīng)濟財政分配、監(jiān)督實踐固有功能的高度概括和客觀表述。因為，在財政業(yè)務(wù)工作中，一是收支分配，二是利用收支分配信息，對財政收支過程具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和責任人實行監(jiān)督性管理，簡稱監(jiān)督或監(jiān)管。這種監(jiān)督與管理融為一體并難以明確區(qū)分的財政業(yè)務(wù)現(xiàn)實，正是財政監(jiān)督理論及制度的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也是熱議中的 “財政大監(jiān)督”觀念的現(xiàn)實基礎(chǔ)，更是我國革命戰(zhàn)爭時期和國家建設(shè)時期的基本財政實踐。

財政監(jiān)督與財政分配相伴生，新中國財政監(jiān)督源于革命戰(zhàn)爭時的財政經(jīng)濟管理工作。自井岡山根據(jù)地建立起，就有“打土豪籌款子”和各種軍隊支出的財政收支日常分配及監(jiān)管業(yè)務(wù)，不過那時財政監(jiān)督內(nèi)在于財政收支業(yè)務(wù)中，并未獨立。1931年11月 《地方蘇維埃政府暫行組織條例》規(guī)定建立財政審計制度，中央執(zhí)行委員會下設(shè)審計委員會負責財政監(jiān)督，地方各級政府和紅軍中也設(shè)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的審計委員會和稽查員，專門負責審核各機關(guān)單位預(yù)決算和簽發(fā)撥款通知書，檢查各機關(guān)單位賬目及收支等。1932年8月《財政部暫行組織綱要》規(guī)定，財政人民委員部下暫設(shè)審計處，各省財政設(shè)審計科，財政監(jiān)督從制度和機構(gòu)上明確獨立。1933年9月實行獨立審計制，撤銷財政審計處，成立中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨立于財政的審計委員會。從現(xiàn)在角度看，就是財政監(jiān)督轉(zhuǎn)為審計監(jiān)督。

抗戰(zhàn)至解放戰(zhàn)爭時期，從邊區(qū)政府到各根據(jù)地(或縣)都先后設(shè)立健全審計及財政監(jiān)督制度，出現(xiàn)了政府審計監(jiān)督轉(zhuǎn)為財政監(jiān)督的現(xiàn)象。如1937年9月陜甘寧邊區(qū)政府設(shè)直屬審計處。1939年12月邊區(qū)成立財政部，下設(shè)審計處，撤銷邊區(qū)政府直屬審計處。1942年以后，邊區(qū)政府審計由邊區(qū)財政廳主管，政府審計監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為財政監(jiān)督。1946年邊區(qū)政府頒布《建立縣財政自治大綱》，規(guī)定實施統(tǒng)一審計制度，縣財政最高監(jiān)督機關(guān)是政府委員會，日常財政監(jiān)督則由縣財政科負責。

現(xiàn)在看來，革命戰(zhàn)爭時期的財政監(jiān)督制度建設(shè)發(fā)展至少揭示以下特征：

1、財政監(jiān)督存在具有客觀性。財政監(jiān)督存在的客觀性源于財政監(jiān)督在財政分配中的內(nèi)生性，即財政監(jiān)督內(nèi)生于財政分配及簿記活動。如自井岡山根據(jù)地起就有嚴格的財政紀律，對打土豪籌集款和繳獲物要交上報備案并實行專人管理、登記造冊，以滿足政權(quán)建設(shè)和軍事行動的支出需求。正是這種與收支相一致的簿記業(yè)務(wù)，保障了根據(jù)地建設(shè)時期的政府收支監(jiān)管。其實，監(jiān)督內(nèi)生并根植于分配及簿記活動，是隨人類分配活動一并產(chǎn)生的，其歷史可追溯到人類采用“結(jié)繩記事”方式，分配狩獵、捕魚、采集等簡單分工及勞動果實的數(shù)字和文字發(fā)明時期。人類發(fā)明數(shù)字、文字、簿記以及后來的會計等，除滿足當時的生產(chǎn)管理需求外，就是滿足分配監(jiān)督需求。監(jiān)督內(nèi)生于分配業(yè)務(wù)，是分配及監(jiān)督的物質(zhì)規(guī)定而非意識范疇。只要有財政收支業(yè)務(wù)管理，就有內(nèi)生于財政收支業(yè)務(wù)流程并與財政管理難以明確區(qū)分的財政監(jiān)督，這正是現(xiàn)代國家監(jiān)督中財政監(jiān)督區(qū)別于議會、審計等外生性監(jiān)督的主要特質(zhì)，也是當今世界各國財政監(jiān)督機制體系健全、層次完備、結(jié)構(gòu)多樣的基本原因。

2、財政監(jiān)督具有相對獨立性。即組織上財政監(jiān)督要相對獨立于財政收支業(yè)務(wù)，不能由一個財政機構(gòu)既執(zhí)行又監(jiān)督。如1933年，我黨就實行政府直管的獨立審計制，以避免財政監(jiān)督“自己監(jiān)督自己”。這也是當今世界各國財政監(jiān)督除專門設(shè)置財政機構(gòu)外，還實行議會、審計監(jiān)督的基本原因。

3、財政監(jiān)督的內(nèi)生性和相對獨立性具有融于一體的矛盾性?！皟?nèi)生于財政業(yè)務(wù)流程的財政監(jiān)督”是財政監(jiān)督業(yè)務(wù)執(zhí)行的客觀要求，“組織上相對獨立的財政監(jiān)督”是財政監(jiān)督目標、監(jiān)督效果的客觀要求，兩者是財政監(jiān)督難以有效兼顧的兩個方面。這就是從蘇區(qū)到邊區(qū)十多年間，財政監(jiān)督組織在財政審計和政府審計之間不斷變化的緣由。而1946年邊區(qū)縣財政自治實行財政負責日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、政府負責財政監(jiān)督，則是對該矛盾的兼顧處理。受時代、業(yè)務(wù)與理論水平和戰(zhàn)爭原因等限制，當時對此問題既認識不足也無暇深入探究。

在當今書壇畫苑，一方面“書法熱”持續(xù)熱度不減，一方面在漢字書寫能力日漸式微與弱化的尷尬境況下，過去“書畫不分家”的優(yōu)秀書畫傳統(tǒng)遭到了一定程度的肢解與斷裂，許多畫家題不好款或者不能題長款者幾乎成為常態(tài)。古人云：“題與畫，互為注腳?！保鞔驗懂媺m》中語）很多年輕的國畫家由于缺少基本的國學功底，所題款不僅缺少風骨，起不到畫龍點睛的作用，而且還奪了畫面的氣，以字害畫，顯得畫蛇添足，甚至如“佛頭著糞”！與同齡人相比，宏波是一個善于學習的人，注重古典文學修養(yǎng)，從其錯落有致、落落大方的題款來看，宏波對書法藝術(shù)是下了一番功夫的，這在同齡人中可以說是一個值得一提的亮點。

（三）國家建設(shè)時期的財政分配與財政監(jiān)督并行制度

1950年11月政務(wù)院頒布 《中央人民政府財政部設(shè)置財政檢查機構(gòu)辦法》，規(guī)定財政部設(shè)財政檢查司，大行政區(qū)設(shè)檢查處，省市財政廳、局設(shè)檢查處(科)，專署及省直轄市財政局設(shè)檢查科或股，縣財政局設(shè)檢查員。應(yīng)當說，這一做法既是保持自井岡山根據(jù)地起就建立并在以后各時期一直延續(xù)的制度傳統(tǒng)，也與當時學界引入蘇聯(lián)的國家財政分配作用和監(jiān)督作用理論相一致。

不僅如此，當時蘇聯(lián)財政專家?guī)靾D佐夫在《蘇聯(lián)財政體系和監(jiān)察制度》中指出，“既然我們一方面要在收入方面多想辦法增加收入，另一方面要在支出方面多多節(jié)約避免浪費，因而便需要財政上的監(jiān)察。這個財政監(jiān)察工作，是由國家來執(zhí)行的?！斦O(jiān)察就是對再生產(chǎn)與產(chǎn)品分配執(zhí)行監(jiān)察。……蘇聯(lián)最主要的財政監(jiān)察機構(gòu)就是國家監(jiān)察部”(姜厚義等譯，1955)。1955年底，我國財政部設(shè)立國家監(jiān)察室，負責檢查財政部和中國人民銀行直屬單位及國家物資儲備局的重大問題。

上述事實表明，當時理論緊密結(jié)合社會主義計劃經(jīng)濟國家財政直接管理全部國家資金的實際，客觀反映、抽象、概括了我黨幾十年斗爭中的財政監(jiān)督實踐，以及當時蘇聯(lián)經(jīng)濟建設(shè)的財政管理實踐。引入并確立財政監(jiān)督不僅是兩大基本財政職能之一，還是國家最主要經(jīng)濟監(jiān)督的制度體系。不過值得注意的是，這種財政監(jiān)督只是財政部門對使用財政資金的其他部門的監(jiān)督，并未涉及對財政部門自身的監(jiān)督。但隨著國家經(jīng)濟建設(shè)的展開，我國財政監(jiān)督制度設(shè)計建設(shè)主要經(jīng)歷“大躍進”、“文革”和改革開放后三次曲折發(fā)展。

1、“大躍進”時財政監(jiān)察被認為阻礙經(jīng)濟發(fā)展。1958年11月財政部結(jié)合精簡機構(gòu)，報請中央同意后撤銷財政監(jiān)察司，各地財政監(jiān)察機構(gòu)隨之陸續(xù)撤銷。1962年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴格控制財政管理的決定》，要求各級財政切實擔負起經(jīng)濟監(jiān)督職責，加強查處違反財經(jīng)紀律等，據(jù)此一些地區(qū)開始陸續(xù)恢復(fù)財政監(jiān)察機構(gòu)。1964年1月財政部制發(fā) 《關(guān)于大力開展1964年財政監(jiān)察工作的通知》，3月發(fā)布《中央國營企業(yè)財政駐廠員工作施行辦法(草案)》，實施央企財政駐廠員制度，財政監(jiān)督制度建設(shè)有一定恢復(fù)和創(chuàng)新。

2、“文革”時財政監(jiān)督制度建設(shè)趨于停滯且影響時間較長。1978年財政部報經(jīng)國務(wù)院批準后，再次恢復(fù)建立財政監(jiān)察司，各地也陸續(xù)開始恢復(fù)建立財政監(jiān)察機構(gòu)。

3、改革開放后審計監(jiān)督建設(shè)對財政監(jiān)督影響。1981年國務(wù)院授權(quán)財政部籌建審計機構(gòu)，因部內(nèi)機構(gòu)職責重疊，1982年財政部撤銷監(jiān)察司，監(jiān)督職能交審計機構(gòu)籌備組。1983年成立國家審計署，財政監(jiān)察機構(gòu)及業(yè)務(wù)全移交各級審計。1984年冀、閩等地逐漸恢復(fù)建立財政監(jiān)察機構(gòu)，1986年財政部再次恢復(fù)設(shè)立監(jiān)察司，1988年國務(wù)院批準財政部設(shè)置財政監(jiān)察司。

4、我國建設(shè)時期財政監(jiān)督制度建設(shè)發(fā)展。第一，當時的國家經(jīng)濟管理主要由意識形態(tài)決定，缺少相應(yīng)的經(jīng)濟認知和經(jīng)濟遵從，忽略具體類別的經(jīng)濟管理如核算、反映、監(jiān)督等技術(shù)運用，這可能是財政監(jiān)督制度建設(shè)曲折發(fā)展的政治原因。第二，行政手段、計劃指令替代經(jīng)濟管理，經(jīng)濟管理知識未普及，缺乏經(jīng)濟管理專業(yè)人才及相應(yīng)的核算、反映、監(jiān)督業(yè)務(wù)實踐，以及相應(yīng)的業(yè)務(wù)實踐總結(jié)、分析、研討環(huán)境和條件，這可能是財政監(jiān)督制度建設(shè)曲折發(fā)展的經(jīng)濟原因。第三，財政專業(yè)人才以及財政實踐與理論知識相對欠缺，是財政監(jiān)督制度建設(shè)曲折發(fā)展的財政原因。特別是財政界業(yè)內(nèi)對財政監(jiān)督實踐與理論認知水平的有限，是直接導(dǎo)致1981年財政監(jiān)督被審計監(jiān)督取代的主要原因。第四，曲折發(fā)展是建國后30多年財政監(jiān)督制度建設(shè)的主流。盡管人們對財政監(jiān)督的認識與客觀實際差距很大，但財政監(jiān)督存在總是決定財政監(jiān)督意識及制度建設(shè)。財政監(jiān)督制度建設(shè)總因業(yè)務(wù)客觀需要，不僅在每次曲折后很快恢復(fù)，而且在每次恢復(fù)中都隨著經(jīng)濟社會發(fā)展有所創(chuàng)新和突破。如“大躍進”后產(chǎn)生中央派駐監(jiān)督(央企駐廠員)制度創(chuàng)新突破，“文革”后產(chǎn)生與審計監(jiān)督并列的財政監(jiān)督制度創(chuàng)新突破等。

二、我國財政“三職能”理論下的財政監(jiān)督職能及制度

財政“三職能”理論，是改革開放初期我國財政理論研究繁榮發(fā)展的產(chǎn)物。隨著改革開放，我國學界開始從財政職能的理論高度認識財政監(jiān)督。1970年代末天津財經(jīng)學院財政金融系在所編教材《社會主義財政學》中提出，社會主義財政具有分配資金、支持生產(chǎn)建設(shè)和管理監(jiān)督三職能，并指出后兩者是社會主義國家財政的獨有職能。葉振鵬在《社會主義財政在社會再生產(chǎn)中的地位和職能作用》(1980)中提出，社會主義財政具有分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三大職能，并認為社會主義財政監(jiān)督是國家對社會產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費實行的全面計算和監(jiān)督的一個重要方面，社會主義財政監(jiān)督職能主要表現(xiàn)為計算監(jiān)督社會生產(chǎn)、固定資產(chǎn)再生產(chǎn)、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模速度和各種比例關(guān)系，分配是財政基本職能，調(diào)節(jié)和監(jiān)督寓于分配之中。張馨等(2006)認為財政分配、調(diào)節(jié)、管理監(jiān)督三職能觀的提出，對原“二職能”觀是一種重大突破，調(diào)節(jié)職能的提出具有重要的理論意義。同時，還提出了社會主義財政具有籌集資金、供應(yīng)資金、調(diào)節(jié)平衡與反映監(jiān)督(鄧子基)，以及分配、調(diào)節(jié)、價值管理、監(jiān)督等四大職能。但無論“三職能”或“四職能”理論，都認同監(jiān)督是社會主義財政的基本職能?？梢?，當時學界對財政監(jiān)督這一基本職能是無歧義的。

1990年以后，我國有計劃商品經(jīng)濟逐漸向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，特別是1993年十四屆三中全會作出《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》后，市場經(jīng)濟國家財政職能理論逐漸“舶入”，形成社會主義市場經(jīng)濟財政職能理論，即市場經(jīng)濟下財政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟三職能理論。1994年版國家教委高等學校財經(jīng)類專業(yè)核心課程教材《財政學》(陳共主編)，在1990年版基礎(chǔ)上匯集當時相關(guān)綜合大學、財科所、社科院、各財經(jīng)大學和財經(jīng)學院的相關(guān)專家、教授參與修訂，就是按上述理論表征財政職能的，由此可見國外“舶來”理論在我國學界的影響。

從財政業(yè)務(wù)現(xiàn)實及其社會經(jīng)濟地位作用上講，財政的配置、分配和穩(wěn)定三職能理論，客觀反映和概括了成熟市場經(jīng)濟國家的財政實踐及財政職能。主流經(jīng)濟假說認為，財政配置職能首先是指財政能配置市場不能有效配置的公共物品，即財政實現(xiàn)與市場配置并列且可對市場配置進行拾遺補缺性配置。其次，財政還能為實現(xiàn)充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、國際收支平衡和經(jīng)濟增長，運用擴張、緊縮和補償性財政政策，對市場配置進行調(diào)節(jié)或修正性配置。第三，成熟市場經(jīng)濟國家市場調(diào)節(jié)，主要靠財政貨幣政策實施，財政部門明顯具有并列于市場的配置、分配和穩(wěn)定職能。

應(yīng)當指出的是，市場經(jīng)濟下的“配置職能”與我國“分配職能”所指的生產(chǎn)資料和消費資料分配，具體內(nèi)容上并無差別；“收入分配職能”與我國“分配職能”所指的再分配具體內(nèi)容也并無差別；而“穩(wěn)定職能”與我國的“調(diào)節(jié)職能”則完全相同。可見，我國原有財政職能理論與“舶來”理論的主要不同在于財政監(jiān)督職能存廢。個人認為，這并不是我國市場經(jīng)濟下財政監(jiān)督職能的消失，而是國家監(jiān)督體制的不同。成熟市場經(jīng)濟國家通常實行“分權(quán)制衡”體制，政府及行政主要是被立法或議會監(jiān)督的對象，更強調(diào)議會對政府及財政的外部監(jiān)督。財政監(jiān)督主要在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，財政監(jiān)督職能的社會經(jīng)濟地位相對不及配置、分配、穩(wěn)定等職能。因此，市場經(jīng)濟國家未將財政監(jiān)督職能提到財政職能理論高度，主要原因在于國家政體是“分權(quán)制衡”的外部監(jiān)督。

三、我國財政職能理論中監(jiān)督職能理論演變的認識論辨析

建國后，我國財政職能理論從計劃經(jīng)濟的“二職能”理論，轉(zhuǎn)向計劃商品經(jīng)濟的“三職能”理論，再轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的“三職能”理論演變過程如下：

上述演變表明，對我國財政監(jiān)督職能的認識，是對我國從戰(zhàn)爭時期到建設(shè)時期的財政監(jiān)督職能客觀性、自然性和固有性的高度抽象和一般概括。從辯證唯物認識論和原創(chuàng)性研究角度來講，是一個“從具體到抽象”再“從抽象到具體”的循環(huán)遞進，融事實判斷(“是”)和價值判斷(“應(yīng)該是”)一體的，規(guī)范研究與實證研究并行的，客觀決定主觀、主觀反映客觀并接受客觀檢驗的漸進性認識過程。

首先，對不同時期財政監(jiān)督職能的認識，是通過該時期的財政及財政監(jiān)督事實判斷和價值判斷，將客觀財政及財政監(jiān)督活動抽象、概括為意識或主觀的財政監(jiān)督對象邏輯體系與構(gòu)架的 “從具體到抽象”的認識過程，是在一定事實判斷基礎(chǔ)上，再運用一定的價值判斷，從紛繁復(fù)雜的財政及財政監(jiān)督現(xiàn)象中，分析抽象出基本財政監(jiān)督要素和本質(zhì)的財政監(jiān)督規(guī)定性來的，主觀反映客觀或客觀決定主觀的認識過程。這一過程服從于“物質(zhì)(客觀存在)→意識”的認識規(guī)律，思維方式和研究方法上具有一定的規(guī)范研究(“應(yīng)該是”)屬性。

其次，對不同時期財政及財政監(jiān)督職能的主觀認識，要回到財政及財政監(jiān)督客觀現(xiàn)實中接受實際檢驗。即第一認識過程抽象、概括的財政監(jiān)督內(nèi)在邏輯聯(lián)系，必須能準確、真實地再現(xiàn)財政及財政監(jiān)督客觀現(xiàn)實，實現(xiàn)“從抽象上升到具體”轉(zhuǎn)換的，主觀接受客觀檢驗或客觀證偽主觀的認識過程。這一過程仍然服從于“物質(zhì)(客觀存在)→意識”的認識規(guī)律，思維方式和研究方法上具有一定的實證研究(“是”)屬性。

圖1 我國財政職能理論演變過程

回顧、概括我國財政監(jiān)督制度及理論發(fā)展歷程，大致可分為以下四個階段：

1、戰(zhàn)爭時期實際業(yè)務(wù)決定財政監(jiān)督實踐的認識方式。戰(zhàn)爭時期，無暇進行理論研究，財政監(jiān)督存在完全由財政業(yè)務(wù)實際需要決定。因此，當時的財政監(jiān)督制度建設(shè)，是最接近財政監(jiān)督原生態(tài)和本真的。認識上，主要是“從具體到具體”，即完全根據(jù)財政業(yè)務(wù)實際需要設(shè)立財政監(jiān)督機構(gòu)予以執(zhí)行。環(huán)境條件不允許 “從具體到抽象”的認識加工，無理論產(chǎn)生，也無“從抽象到具體”的理論反映實踐的一致性檢驗。

2、計劃經(jīng)濟下意識形態(tài)決定財政監(jiān)督實踐的認識方式。計劃經(jīng)濟初期，在借鑒蘇聯(lián)財政制度實踐基礎(chǔ)上，借鑒蘇聯(lián)財政“二職能”理論，這一認識過程基本上在蘇聯(lián)的建設(shè)實踐中完成，我國的借鑒更多的是在蘇聯(lián)基礎(chǔ)上豐富發(fā)展。后來，開始有了理論研究，理論也開始指導(dǎo)實踐。但由于主要是“階級斗爭”為主的意識形態(tài)理論(政治掛帥和階級斗爭為綱)，經(jīng)濟理論相對薄弱，意識形態(tài)理論便成為經(jīng)濟管理實踐的主要指導(dǎo)理論。財政監(jiān)督實踐受其影響兩經(jīng)曲折，但都歷時短暫且很快恢復(fù)，并在原有基礎(chǔ)上有拓展。這充分表明“物質(zhì)→意識”的認識原則及規(guī)律在“實踐→認識”中的根本作用，以及實踐決定認識的秩序結(jié)構(gòu)。

3、改革開放時期財政監(jiān)督理論產(chǎn)生的認識方式。改革開放后，財政理論研究空前繁榮，以公有制和計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的我國社會主義財政理論體系確立并完善，財政分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督職能理論也趨于完善。檢索相關(guān)文獻表明，當時的理論研究在我國社會主義建設(shè)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以唯物辯證法為指導(dǎo)，運用規(guī)范研究和實證研究。從理論研究到理論形成，基本經(jīng)歷了“從具體到抽象”再 “從抽象到具體”的完整認識過程。這些理論不僅具有明顯的原創(chuàng)性研究特征，而且經(jīng)我國社會主義實踐檢驗，客觀正確地反映了社會主義計劃經(jīng)濟建設(shè)實踐。

4、市場經(jīng)濟建設(shè)時期財政監(jiān)督職能存廢的認識方式。市場經(jīng)濟建設(shè)時期，我國學界選擇“舶來”的配置、分配、穩(wěn)定職能，或許是想貨真價實地以成熟市場經(jīng)濟國家為藍本，構(gòu)造我國市場經(jīng)濟下的政府及財政運行機制。不過，分配職能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源配置和收入分配職能，調(diào)節(jié)職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定經(jīng)濟職能等，實際上是為適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、政府轉(zhuǎn)型和財政重新定位，而選擇的一種更尊重經(jīng)濟或市場的、更符合國際通用描述的表征方式。但這種照搬國外市場經(jīng)濟財政理論，由于缺乏相應(yīng)的政體制度條件，無論從“實踐決定認識”、“認識來源于實踐”的認識論第一定律來講，還是從“認識反映實踐并接受實踐檢驗”的認識論第二定律來講，都存在著有待進一步研究的問題。因為，財政分配及管理最終產(chǎn)生經(jīng)濟和社會效果，而財政監(jiān)督最終主要產(chǎn)生超經(jīng)濟的政治和社會效果。財政監(jiān)督職能更多的是一個國家的政治和社會范疇，更多地與一國的政體構(gòu)架相關(guān)聯(lián)。因此，一國財政監(jiān)督作為該國財政基本職能的問題，不應(yīng)只取決于該國經(jīng)濟體制，還必須兼顧該國政體，甚或主要取決于該國的政體。

第一，我國財政實踐主要體現(xiàn)“分配”而非“配置”職能。 我國政府及部門較多掌控各類資源(土地、能源、礦藏等)、投資、壟斷性大型企業(yè)等，基本直接控制著市場運行，直接具有配置、分配和穩(wěn)定經(jīng)濟職能。財政分配至多只是其中的具體收支業(yè)務(wù)，有的甚至具體收支政策都不歸財政。如近年支撐經(jīng)濟發(fā)展和主導(dǎo)資源配置的房地產(chǎn)經(jīng)濟、高鐵和高速公路項目、2008年應(yīng)對金融危機的調(diào)節(jié)政策等，其中的財政份量都不多。我國60多年政府主導(dǎo)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行 (無論計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟)的實踐表明，照搬國外市場經(jīng)濟財政的配置、穩(wěn)定職能，對我國財政或許并不是一種理性客觀描述和概括，而只是一種指導(dǎo)性理論假說。

第二，我國財政監(jiān)督是 “黨政合一”國家監(jiān)督體制下的重要行政監(jiān)督，財政監(jiān)督職能既是財政基本職能，也是國家監(jiān)督職能的核心部分。我國國家監(jiān)督是由社會監(jiān)督如公眾、媒體和其他社會組織等監(jiān)督，行政監(jiān)督如國家監(jiān)察、審計、財政、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢等部門監(jiān)督，司法監(jiān)督如法院、檢察院監(jiān)督，立法監(jiān)督如人大監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督如各級黨紀檢委監(jiān)督等體系構(gòu)成的，以各級黨政紀檢監(jiān)察機關(guān)查處各類違法違紀案件為結(jié)果的法制規(guī)范化監(jiān)督。在這種直接打擊違法事件、直接實現(xiàn)法制規(guī)范根本目標的統(tǒng)一監(jiān)督體制下，財政通過政府資金分配和再分配，反映、制約、監(jiān)督著所有政府行政活動，從資金及分配管理內(nèi)容和環(huán)節(jié)，直接督促政府及行政的法制規(guī)范目標實現(xiàn)。財政監(jiān)督在政府行政的法制規(guī)范過程及目標實現(xiàn)中，既具有極其重要的地位與作用，又是關(guān)鍵、核心的國家經(jīng)濟行政監(jiān)督。這或許也是成熟市場經(jīng)濟國家，財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、議會監(jiān)督并列為國家重要經(jīng)濟監(jiān)督的基本原因。我國市場經(jīng)濟下的財政監(jiān)督職能仍是重要和基本的財政職能，正是我國直接以法制規(guī)范為目標的監(jiān)督與成熟市場經(jīng)濟國家“分權(quán)制衡”監(jiān)督差異決定的，是我國市場經(jīng)濟財政職能的特色所在?！?/p>

(作者單位：西南財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院)