如何提升財政扶貧資金效率？

如何提升財政扶貧資金效率？

話題嘉賓

朱明熙：西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，稅收經(jīng)濟研究所所長，學(xué)院教授委員會主席，兼任中國國際稅收研究會學(xué)術(shù)委員，中國財政學(xué)會理事，對經(jīng)濟理論、中國財稅與外國財稅，以及對西部貧困地區(qū)的農(nóng)村反貧困和基層財稅有著深入研究

肖 鵬：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長助理，教授，經(jīng)濟學(xué)博士，全國政府預(yù)算研究會秘書長，中國會計學(xué)會政府與非營利組織會計專業(yè)委員會理事，研究領(lǐng)域為公共預(yù)算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學(xué)》課程的主講教師之一

李建軍：西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院副院長，副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究領(lǐng)域為財稅理論與政策

姜愛華：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為財政稅收理論與政策、政府采購理論與實務(wù)，對扶貧資金績效問題有過深入研究并出版著作《政府開發(fā)式扶貧資金績效研究》

宋立根：原河北省財政廳財政監(jiān)督檢查局調(diào)研員、財政監(jiān)察員，北京大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

王光俊：《財政監(jiān)督》雜志實習(xí)編輯

背景材料：

不斷加大扶貧支持力度，提高資金使用效益是中央財政扶貧長期以來的政策方向。據(jù)統(tǒng)計，2012年，中央財政綜合扶貧投入為2996億元。2013年，中央財政的綜合扶貧投入達(dá)3700多億元，比上年增長了24%。同時中央財政還積極創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，通過稅收優(yōu)惠財政貼息，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式，引導(dǎo)金融資本和社會資本增強對貧困地區(qū)的投入。今后將千方百計繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的投入；著力完善財政扶貧資金，精準(zhǔn)化的支持機制，改革財政扶貧資金管理機制；進一步加強財政扶貧資金的監(jiān)管。

然而，隨著我國的扶貧投入力度逐年加大，扶貧資金“花錢不少，見效不多”的效率問題令人堪憂。一方面，我國當(dāng)前仍有14個連片特困地區(qū)，832個貧困縣片區(qū)縣，12.9萬個貧困村，8249萬貧困人口（參照國際標(biāo)準(zhǔn)約有2個億）。另一方面，扶貧區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然存在，貧困地區(qū)的資金需求和相對有限的財力之間的矛盾依然突出。

此外，扶貧資金截留和挪用現(xiàn)象十分嚴(yán)重。比如，在對海南省除三沙市以外的18個市縣2011年至2013年扶貧資金中生產(chǎn)發(fā)展資金和項目管理費的專項審計中，共查出違紀(jì)違規(guī)金額1.9749億元，占已支出扶貧資金7.1021億元的27%。其中，發(fā)放的扶貧物資2998萬元，僅有889萬元發(fā)放給了扶貧對象，約占30%；部分村“兩委”干部私用分配權(quán)，謀取扶貧物資占到30%以上。

本欄目曾在去年深入探討過財政扶貧資金的監(jiān)管問題，近日，隨著國務(wù)院批準(zhǔn)將每年10月17日確定為“扶貧日”，以及中國扶貧基金會聯(lián)合相關(guān)機構(gòu)組織發(fā)起了“體驗饑餓—饑餓24全民公益活動”，在引起全民對扶貧問題關(guān)注的同時，扶貧資金的效率問題也成為討論的焦點。我國政府扶貧投入多，收效有限的根源是什么？如何將扶貧政策落到實處，實現(xiàn)真扶貧、實扶貧，建立精準(zhǔn)化的扶貧支持機制？如何加強財政扶貧資金的監(jiān)管，杜絕扶貧資金挪用現(xiàn)象？本期監(jiān)督沙龍聚焦財政扶貧資金效率問題，就如何更有效地使用扶貧資金進行深入探討。

扶貧效率面面觀

主持人:對于背景材料中提到的財政扶貧資金 “花錢不少，見效不多”等缺失效率的問題，您有何看法？

朱明熙：對“花錢不少，見效不多”等缺失效率的問題,我認(rèn)為要客觀、實事求是且一分為二的分析,一方面它的確反映了我們現(xiàn)在的扶貧資金存在的資金配置和使用不當(dāng),甚至存在的種種腐敗問題,另一方面它也反映了現(xiàn)在扶貧的困難程度問題,現(xiàn)在還沒有脫貧的地區(qū)和貧困戶往往都是自然生態(tài)條件相當(dāng)惡劣,經(jīng)濟和社會發(fā)展程度相當(dāng)落后,脫貧難度很大,貧困原因相當(dāng)復(fù)雜的地區(qū)和貧困戶,這些地區(qū)的扶貧往往很難沿用以前的方法,也很難用與以前相當(dāng)?shù)姆鲐氋Y金就能夠脫貧的。因此,對“花錢不少，見效不多”一定要具體分析,既要看到我們這些年在政府的大力支持下,通過貧困地區(qū)廣大干部和群眾的艱苦奮斗,貧困地區(qū)和貧困戶的貧困狀況有了比較大的改觀,同時也要看到扶貧工作和扶貧資金使用的不如人意的地方,比如扶貧項目和扶貧資金配置不當(dāng)?shù)膯栴},腐敗的問題等等。使我們對扶貧問題有一個客觀的認(rèn)識,這樣更有利于我們揚長避短,克服缺點,把扶貧工作搞得更好一些。

肖鵬：對于財政扶貧資金“花錢不少、見效不多”的問題，需要多方面挖掘扶貧資金使用為什么會存在效率低下的問題？是扶貧資金分配、使用機制方面的原因？還是扶貧資金管理方面存在的原因？還是扶貧資金績效評估方面的原因等。產(chǎn)生這些問題的根源是什么？如何來解決扶貧資金使用的低效率問題？通過剖析問題產(chǎn)生的根源，改進現(xiàn)在扶貧資金的分配、使用、監(jiān)管與績效評估制度框架，來提高財政扶貧資金的使用效率。

李建軍：按2013年3700億中央財政扶貧投入，8249萬貧困人口計算，貧困人口人均扶貧投入約4500元。財政扶貧資金“花錢不少、見效不多”效率低的問題突出，這說明原來主要通過扶貧資金層層下?lián)堋⒅苯友a貼的扶貧方式已經(jīng)不適應(yīng)扶貧工作的實際，財政扶貧機制亟待創(chuàng)新，以提升扶貧的效率和效果。

姜愛華：當(dāng)前我國財政扶貧在整體投入不足的同時,也確實存在扶貧效率不高的問題。究其原因是多方面的,如扶貧資金多頭管理，無法形成合力；扶貧定位不夠準(zhǔn)確，未能實現(xiàn)資金效用最大化；資金支持方式未充分考慮扶貧對象的“可持續(xù)發(fā)展能力”；扶貧資金信息公開不完整、對其監(jiān)管未完全到位，等等。

宋立根：我認(rèn)為，一是扶貧資金多年以來投入不斷增加，產(chǎn)生了一定程度上的“福利依賴性”。二是需要反思扶貧政策的拉動效應(yīng)。三是財政扶貧資金分配是中央以省為單位撥付,資金是以項目為依托層層下達(dá)到縣。縣級財政部門必須先申報項目,經(jīng)審批才能爭取到相應(yīng)的專項扶貧資金。在這個過程中,越是貧困的地區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施就越落后,在項目申報等方面就越處于弱勢地位，由于項目的資金規(guī)模和投向受到上級扶貧規(guī)劃和導(dǎo)向約束,縣財政困難很難達(dá)到上級對項目配套資金的要求,資金缺口大,這就使得縣級財政能申請到的財政扶貧資金供給額度有限,與其實際需求矛盾較大,即不能滿足其扶貧的實際需求,制約了扶貧資金效率最大化，也制約了扶貧開發(fā)的進度。四是開發(fā)式扶 貧對特困人群扶貧效果較差。

主持人:對于背景材料中提及的海南扶貧資金挪用案您又怎么看？

朱明熙：一是氣憤,扶貧資金是救命錢,一些官員連老百姓的救命錢都敢去挪用或者貪污,其罪可以說是罄竹難書,必須嚴(yán)肅處理,絕不姑息遷就。二是說明目前的腐敗之嚴(yán)重,也說明腐敗不除,要想保證扶貧資金的安全性是很難的。三是必須加強對扶貧資金的監(jiān)督管理,尤其是對扶貧資金分配使用的公開透明的民眾參與和監(jiān)督制度以及問責(zé)制度的建立和有效運行。舍此之外,別無他法。

肖鵬：海南扶貧資金挪用案反映了在財政專項轉(zhuǎn)移支付的使用與監(jiān)管上還存在空白。扶貧資金一般來自于中央財政或省級財政的財政專項，強調(diào)資金使用的專款專用原則。而扶貧資金的使用主體是基層的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在資金的監(jiān)督管理上存在一定的難點。對于此類問題的解決，有必要通過技術(shù)完善來解決。建立中央財政扶貧項目專項資金國庫集中支付的資金管理模式，避免資金劃撥過程中的層層截留問題。通過此技術(shù)性改革，依托中央財政國庫資金使用的動態(tài)預(yù)警監(jiān)控，使中央財政能夠?qū)Ψ鲐氋Y金的在途信息、使用去向等有一個動態(tài)實時把握。還要強化問責(zé)。依托財政部駐各地的專員辦，對挪用扶貧資金的行為進行問責(zé)。

李建軍：扶貧資金竟然有大規(guī)模、高比例的挪用，觸目驚心。這一方面要求我們應(yīng)加大財政扶貧的監(jiān)督工作，完善財政資金使用和監(jiān)管制度，并對挪用責(zé)任人依法給予嚴(yán)懲，保證國家扶貧資金真正落到貧困人身上、花到扶貧事業(yè)上。另一方面告訴我們，應(yīng)創(chuàng)新扶貧資金的使用方式和機制，改變政府一手操辦，社會參與和社會監(jiān)督缺乏的狀況，充分發(fā)揮政府、市場、社會多機制在扶貧工作上的作用。

姜愛華：從海南省的這次審計中可以看出，無論是用于發(fā)展方面的扶貧資金，還是需要直接發(fā)放給扶貧對象的扶貧物資，均存在較嚴(yán)重的違紀(jì)現(xiàn)象。因此需要加強扶貧監(jiān)督機制改革：一是完善法制化監(jiān)督，實施出臺《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》；二是有關(guān)扶貧資金的安排、使用和績效評價信息均應(yīng)公開；三是完善多元化的扶貧監(jiān)督主體體系，除人大、財政、審計等部門外，納稅人、貧困農(nóng)戶均應(yīng)成為扶貧監(jiān)督的主體；四是采用多項監(jiān)督方式，實現(xiàn)日常監(jiān)督、專項監(jiān)督相結(jié)合，等等。

宋立根：扶貧資金的使用管理成為社會關(guān)注的熱點，必須強化扶貧資金監(jiān)管機制，加大扶貧資金挪用的懲罰力度，對發(fā)現(xiàn)的問題依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，絕不姑息遷就，必須采取“零容忍”的做法，才能夠有效遏制挪用問題。

主持人:與此同時，我國的扶貧工作還面臨著這類尷尬：有的貧困縣長期接受國家扶貧政策援助，但始終脫不了貧；有的貧困縣雖然已經(jīng)明顯超出重點貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，卻不愿意“摘帽”，形成福利依賴；有的地方戴著“貧困帽”申請小康縣、百強縣。您如何看待這類現(xiàn)象？這對當(dāng)前財政扶貧效率產(chǎn)生怎樣的影響？

朱明熙：這恰恰說明我們現(xiàn)行的扶貧工作存在的問題,即隨意性很大,缺乏客觀性和科學(xué)性,也恰恰說明扶貧工作存在嚴(yán)重的官僚主義及粗枝大葉問題。

肖鵬：對于此類現(xiàn)象，需要建立對扶貧資金接受對象、使用效果的定期評估制度，動態(tài)確定扶貧資金的接受主體與使用效果。財政扶貧資金定位是“幫扶引導(dǎo)貧困縣擺脫貧困縣地位”，而非長期的補助。通過財政扶貧資金的使用，增強扶貧縣市的造血功能，提升本地區(qū)的經(jīng)濟水平和財力水平，避免形成福利依賴。另外，對于扶貧資金接受定期評估，避免戴著“貧困帽”申請小康縣、百強縣的情況出現(xiàn)。將扶貧資金切實用于需要幫助的貧困縣市上，財政資金花在刀刃上，提高財政扶貧資金的使用效果。

李建軍：已經(jīng)可以申請百強縣、小康縣的縣還可以帶著貧困縣的帽子，享受扶貧政策優(yōu)惠，意味著我們財政扶貧資金配置的不當(dāng)；可以帶著貧困縣的帽子申請百強縣、小康縣，還說明了我們扶貧工作和其他經(jīng)濟社會工作的分割、統(tǒng)籌性不足。不愿意“摘貧困帽”，戴著“貧困帽”申請小康縣、百強縣，說明過去通過設(shè)定“貧困縣”、給予其政策扶持“點對面”式的扶貧已不符合扶貧的實際。當(dāng)前貧困的表現(xiàn)主要不是地區(qū)整體性的貧困，主要是特定群體、特定家庭和個體的貧困，扶貧方式也應(yīng)因時而變，主要應(yīng)采取“點對點”精準(zhǔn)式扶貧。

姜愛華：扶貧資金應(yīng)真正投向“貧困地區(qū)”或者“貧困群體”，這些現(xiàn)象的存在，是扶貧資金配置出現(xiàn)錯位，必然會降低扶貧資金的使用效率。故應(yīng)調(diào)整資金投向，將扶貧資金重點投向具有長效作用的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等領(lǐng)域；必須嚴(yán)格執(zhí)行動態(tài)的貧困識別機制，取消對于經(jīng)評價已經(jīng)脫貧地區(qū)的資金支持。

宋立根：貧困縣或者假貧困縣錯位的政績觀產(chǎn)生很多矛盾，既存在不愿意失去“既得利益”福利的好處，又申請小康縣、百強縣，想撈取“功名”或“好名聲”在很大程度上抵消了財政扶貧資金效率，這種“靠國家”發(fā)展縣域經(jīng)濟的現(xiàn)象，到一定程度就會形成影響公平和效率的社會問題,并可能危及國家經(jīng)濟與社會健康發(fā)展。因此，必須從扶貧政策頂層設(shè)計的角度與相關(guān)制度安排中有效防范這種“福利依賴”。

主持人:您認(rèn)為出現(xiàn)這些財政扶貧資金效率問題的原因是什么？

朱明熙：一是扶貧項目和資金配置存在脫離實際的官僚主義和隨意性,缺乏科學(xué)性，難做到因地制宜。二是缺乏有效的扶貧資金監(jiān)督管理制度,尤其是對扶貧資金分配使用的公開透明的民眾參與和監(jiān)督制度以及問責(zé)制度缺失。

肖鵬：問題根源出在扶貧資金的使用分配機制上。財政扶貧資金定位于“扶貧、增強扶貧縣市的造血功能”，是多做些“雪中送炭”的事情，而非做“錦上添花”的事情，因此，在財政扶貧資金的分配上，能確保將扶貧資金分配給最需要的縣市。建立一種公式化、制度化的財政扶貧資金分配標(biāo)準(zhǔn)體系，并且此標(biāo)準(zhǔn)體系根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段動態(tài)調(diào)整。

李建軍：出現(xiàn)這些財政扶貧資金效率問題的主要原因在于扶貧資金的使用機制不適用當(dāng)前貧困的實際、財政扶貧資金監(jiān)督管理制度的不足，還在于我國地方政府治理體系和治理能力的不足。

姜愛華：扶貧資金發(fā)揮效率，必須設(shè)計良好的扶貧體制和機制，是一個系統(tǒng)工程。要從扶貧決策機制、資金傳遞機制、投入使用機制、監(jiān)督機制、績效評價機制和管理機制多方面進行改革。每一個環(huán)節(jié)出了問題，都會使扶貧資金效率大打折扣。

宋立根：一是開發(fā)式扶貧對因基礎(chǔ)設(shè)施條件差、經(jīng)濟開發(fā)嚴(yán)重滯后為主要因素而導(dǎo)致貧困的人口脫貧有效率，而對非經(jīng)濟因素為主要原因而導(dǎo)致的真正特困人群,還難以滲透,難以取得良好的效果。二是項目管理缺乏規(guī)范。三是扶貧資金管理缺乏規(guī)范。財政扶貧資金的使用和管理是影響扶貧效率的重要因素,扶貧資金管理采取“省負(fù)總責(zé)、縣抓落實”的思路,財政扶貧資金經(jīng)由省、市下達(dá)到縣,撥付環(huán)節(jié)較多,扶貧資金撥到縣財政,然后再由縣財政負(fù)責(zé)發(fā)放到項目負(fù)責(zé)單位,導(dǎo)致資金到位晚于項目建設(shè)進度,影響項目的正常開工建設(shè)。在財政扶貧資金使用操作過程中,項目實施部門或單位不能夠按項目進度使用資金、不能夠按規(guī)定使用資金、虛假報賬等一些問題,存在擠占挪用或者貪污現(xiàn)象。扶貧資金審計監(jiān)督存在缺位現(xiàn)象。

精準(zhǔn)扶貧，財政加力

主持人:黨的十八大以來，扶貧開發(fā)進入新的歷史階段，中央和地方接連出臺扶貧新政策，國務(wù)院總理李克強在近日召開的全國社會扶貧工作電視電話會議上也強調(diào)，當(dāng)前扶貧要堅持把集中連片地區(qū)作為主戰(zhàn)場，注重整體推進與精準(zhǔn)到戶。今年以來，各地在片區(qū)扶貧的基礎(chǔ)上加大了精準(zhǔn)扶貧力度，所謂精準(zhǔn)扶貧既包括對象的精準(zhǔn)、措施的精準(zhǔn)，也包括成效的精準(zhǔn)、監(jiān)測的精準(zhǔn)，您認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧這一部署對財政扶貧政策提出了怎樣的要求？

朱明熙：一是克服脫離實際的官僚主義和隨意性,要深入實際,實事求是因地制宜地確定扶貧項目和資金配置。二是要建立和完善扶貧資金分配使用的廣泛的群眾參與制度和民眾監(jiān)督制度以及問責(zé)制度。

肖鵬：精準(zhǔn)扶貧的提出，對財政扶貧政策的資金分配機制和管理提出了很高的要求。如何突出“精準(zhǔn)”，發(fā)現(xiàn)確實需要扶貧的縣市或家庭，對扶貧資金的分配機制提出了較高的要求。并且提出“扶貧堅持集中連片地區(qū)作為主戰(zhàn)場”，也會對財政扶貧資金的管理上提出較高要求。財政部門需要以此新的提法為指導(dǎo)，研究財政扶貧資金的分配使用、管理等方面的新手段，做到精準(zhǔn)扶貧。

李建軍：可以說精準(zhǔn)扶貧抓住了當(dāng)前扶貧工作的核心，關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)確定扶貧對象、采取適合扶貧對象的精準(zhǔn)扶貧措施，實現(xiàn)精準(zhǔn)的扶貧效果。精準(zhǔn)扶貧要求實現(xiàn)財政扶貧政策的精準(zhǔn)，其一，對基本生活難以保障貧困人口的給予直接財政補助，保障其生存權(quán)；其二，財政扶持政策應(yīng)注重培養(yǎng)貧困人口的自身生存和發(fā)展能力，如通過免費技能培訓(xùn)、生產(chǎn)經(jīng)營的貸款貼息、進城務(wù)工的系統(tǒng)支持。

姜愛華：“精準(zhǔn)扶貧”就是要求將扶貧資金配置到最需要的地方上去，即扶貧資金投向定位要準(zhǔn)，它是提高扶貧資金使用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！熬珳?zhǔn)扶貧”至少要求財政扶貧政策要做到這樣三點：一是政策作用目標(biāo)在于 “扶貧”而不是“濟貧”。即扶貧財政政策應(yīng)著力于幫助貧困地區(qū)或者貧困者找到擺脫貧困的路徑，而不是簡單地“解燃眉之急”，后者應(yīng)該是社會保障政策的范疇。二是政策作用對象在于“真貧”而不是“假貧”。要通過嚴(yán)格的事前評估機制篩選真正需要被扶的對象。三是政策作用效果在于長期“脫貧”防止“返貧”。也就是說，評價扶貧資金效果不是簡單地看一年之后是否脫貧，還要關(guān)注其在中長期內(nèi)是否真正脫貧。

宋立根：精準(zhǔn)扶貧，對財政扶貧的要求：一是配合主管部門做好扶貧對象識別工作。二是優(yōu)化扶貧項目選擇機制，減少扶貧資金的錯配和漏出。充分發(fā)揮貧困農(nóng)戶和扶貧龍頭企業(yè)的主體功能，建立“依靠市場機制，遵從市場選擇”的項目選擇機制，政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在監(jiān)督、保障扶貧效率上。三是優(yōu)化扶貧資金管理機制，提升扶貧資金整合使用效益。四是各級財政部門要加大轉(zhuǎn)移支付力度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化目標(biāo)。扶貧效率的最大化，有賴于各項財政政策之間的配套與協(xié)調(diào)，形成規(guī)模合力。

主持人:據(jù)悉，財政方面下一步要持續(xù)加大財政扶貧投入，增強財稅政策的引導(dǎo)作用，充分發(fā)揮財政政策的綜合扶貧效應(yīng)。對此您作何解讀？這將對財政扶貧效率產(chǎn)生怎樣的影響？

朱明熙：這是一個好信息。但要提高財政扶貧效率,不光是要加大投入的問題,更重要的是如何使用好財政扶貧資金的問題。

肖鵬：反映了一方面，財政仍然明確自身的定位，在規(guī)模上進一步持續(xù)加大財政扶貧投入；在財政扶貧的支持方式上可能會有所變化，增強財稅政策的引導(dǎo)作用，而非救濟兜底的作用。在扶貧資金的支持方式上，強化財政資金的“四兩撥千斤”的效果，引導(dǎo)社會資金來增強扶貧縣市的綜合經(jīng)濟實力。第三，開始關(guān)注扶貧資金的綜合使用效果。提出充分發(fā)揮財政政策的綜合扶貧效應(yīng)，而非財政扶貧資金使用的直接產(chǎn)出，需要考慮財政扶貧資金使用的綜合效果，包括短期產(chǎn)出和中長期的潛在直接影響。這些措施的綜合使用，會使得財政扶貧資金分配使用方式、綜合效果均帶來正面的影響。

李建軍：說明政府重視扶貧工作、會進一步加大財政支持，同時會更強調(diào)優(yōu)化扶貧資金使用方式，提高扶貧資金使用效率。完善財政扶貧資金使用和管理機制，精準(zhǔn)化支持、加強財政扶貧資金的監(jiān)管等都有助于財政扶貧效率的提升。值得一提的是，財政扶貧資金的使用及效率提升、扶貧工作的開展，應(yīng)跳出就扶貧論扶貧、就貧困地區(qū)論扶貧、就政府扶貧論扶貧，通過財政支持貧困人口遷移、貧困人口進城務(wù)工、城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧社會組織等多種方式來推進扶貧工作。

姜愛華：發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，特別是通過財政資金引導(dǎo)社會資金投入，通過政府投入引導(dǎo)非政府組織投入。

主持人:自2014年開始，有些地區(qū)（如寧夏回族自治區(qū)）把扶貧開發(fā)工作作為考核貧困縣整體工作的重中之重，弱化對GDP的考核。您如何看待這個現(xiàn)象？財政扶貧資金使用效率的提高離不開良性的效率性評估制度，您對建立有效的財政扶貧資金效率性評估制度有何構(gòu)想？

朱明熙：我贊成寧夏把扶貧開發(fā)工作作為考核貧困縣整體工作的重中之重，弱化對GDP的考核的做法,貧困地區(qū)就應(yīng)當(dāng)把當(dāng)?shù)氐呢毨顩r的改善程度作為當(dāng)?shù)氐淖钪饕目己酥笜?biāo)。具體的考核指標(biāo)可以考慮:貧困縣貧困村貧困戶的脫貧率,或者增收率;當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的改善狀況;當(dāng)?shù)氐牡缆酚盟雀纳茽顩r;當(dāng)?shù)氐牡捅８纳茽顩r;當(dāng)?shù)乩习傩盏臐M意程度,等等。

肖鵬：建立有效的財政扶貧資金評估制度，首先要明確評估的目標(biāo)是什么？依據(jù)此目標(biāo)定位，再設(shè)計具體的評估實施方案和指標(biāo)體系。我理解財政扶貧資金的效率性評估，目標(biāo)在于扶貧資金使用帶來的綜合扶貧效應(yīng)，不過分排斥GDP的指標(biāo)，可以包括貧困人口的減少、地區(qū)人均GDP的增長、地區(qū)人均財力的增長等。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合扶貧項目的針對性，設(shè)計具體的項目的產(chǎn)出指標(biāo)和績效指標(biāo)。還需要考慮扶貧資金使用的帶動效應(yīng)、扶貧資金管理的指標(biāo)因素等，建立財政扶貧資金使用效率的動態(tài)評估和黑名單制度等。

李建軍：對貧困縣以扶貧工作作為地方考核的主要內(nèi)容、弱化GDP考核，會有助于縣級地方政府重視扶貧工作，改善扶貧效果。建立合理的財政扶貧資金效率性評估制度非常重要，該評估制度的構(gòu)建應(yīng)改變單純的政府主導(dǎo)模式，堅持結(jié)果導(dǎo)向，發(fā)揮政府、社會組織、專家、媒體、貧困人口等多方主體在評估中的作用。

姜愛華：對于貧困地區(qū)官員的考核，確實不能唯GDP是從，要將扶貧政策的效果作為重要衡量指標(biāo)，而且對扶貧資金效率的評價應(yīng)建立一個多維的績效評價指標(biāo)體系。這一體系至少包括行政績效、經(jīng)濟績效和社會績效三個方面。行政績效包括行政人員績效、資金利用率、資金到位率以及貧困農(nóng)戶的參與率等；經(jīng)濟績效包括貧困率、資金扶貧彈性 （即每單位扶貧資金對減貧的作用）、資金投向績效、資金貢獻(xiàn)績效、信貸資金回收率等等；社會績效應(yīng)包括基礎(chǔ)設(shè)施改善狀況、教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展及環(huán)境改善指標(biāo)，等等。

主持人:當(dāng)前中央財政著力改革財政扶貧資金管理機制，并力圖構(gòu)建常態(tài)化多元化的監(jiān)督檢查機制，來保障扶貧資金安全有效的使用。如何構(gòu)建有效的財政扶貧資金使用和監(jiān)管機制？如何實現(xiàn)財政扶貧資金的效率最大化？談?wù)勀慕ㄗh。

朱明熙：如前第五個問題所說,最重要的,一是克服嚴(yán)重脫離實際的官僚主義和隨意性,要深入實際,實事求是因地制宜地確定扶貧項目和資金配置。二是要建立和完善扶貧項目和資金的分配使用的廣泛的群眾參與制度和民眾監(jiān)督制度以及問責(zé)制度。

肖鵬：第一，建立有效的財政扶貧資金分配機制，以制度、公式法的形式明確扶貧資金的分配標(biāo)準(zhǔn)，并且此制度、公式需要向全社會公布，接受公眾的監(jiān)督。提高財政扶貧資金使用的透明度，定期發(fā)布年度扶貧資金的分配依據(jù)、分配結(jié)果等信息。第二，強化財政扶貧資金的實時監(jiān)管，防止資金被挪用或截留。建立中央財政或省級財政扶貧資金國庫直接支付制度，在扶貧資金分配上強調(diào)精準(zhǔn)扶貧的背景下，扶貧資金的管理上也需要強化精準(zhǔn)支付。第三，建立財政扶貧資金使用的綜合績效評估制度。對于貧困縣的綜合扶貧和對于家庭、個人的項目扶貧，設(shè)計不同的指標(biāo)體系，建立財政扶貧資金的動態(tài)評估制度，并定期公布評估結(jié)果報告。

李建軍：在財政扶貧資金使用和監(jiān)管機制的構(gòu)建中，應(yīng)堅持效率和效果導(dǎo)向，改變“政府出錢、政府做”的機制，使政府、市場和社會組織都成為財政資金使用主體。政府是財政扶貧資金的主要監(jiān)管者，同時也要充分發(fā)揮社會公眾、媒體等的監(jiān)管作用，政府在監(jiān)管中還可以通過購買社會審計監(jiān)督服務(wù)的方式，通過社會專業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)督，對于監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)有非常完善的糾錯和問責(zé)制度。

宋立根：一是要定期采取“聽”、“查”、“看”、“訪”的方式,財政扶貧資金進行全面的監(jiān)督檢查，務(wù)必堅持全面清理與突出重點相結(jié)合、項目實施單位自查自糾與財政檢查、審計機關(guān)重點審計相結(jié)合，對違反規(guī)定撥付、使用、管理資金的問題進行了全面清理檢查。對發(fā)現(xiàn)的虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用等違規(guī)違紀(jì)使用專項扶貧資金的行為，責(zé)令項目實施單位及時糾正整改，確保扶貧資金規(guī)范、安全、有效使用。

二是要聯(lián)合執(zhí)法，組織財政部門、發(fā)改委、扶貧辦、審計機關(guān)等部門抽調(diào)人員組成專項檢查組，按照“項目跟著計劃走、資金跟著項目走、責(zé)任跟著資金走”的原則，對扶貧資金監(jiān)管和使用情況進行全面檢查，重點放在虛報、冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用扶貧資金等問題上，對閑置滯留、管理不規(guī)范、配套資金未落實等方面存在的問題要采取“零容忍”的態(tài)度嚴(yán)肅處理；積極落實強化部門監(jiān)管責(zé)任，杜絕專項檢查工作中的形式主義、走過場的現(xiàn)象，以此提升和保障扶貧資金安全有效的使用。

實現(xiàn)財政扶貧資金的效率最大化，必須完善扶貧資金管理。建立財政扶貧資金精細(xì)化管理機制,對資金運行實行全過程監(jiān)管。嚴(yán)格按照《財政扶貧資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,對扶貧資金專戶實行封閉運行,提高使用效益。財政部門要實行“撥付-兌現(xiàn)-公示-報賬-檢查-審計”的財政扶貧資金全程動態(tài)管理機制,按項目建設(shè)進度撥付,按資金使用情況報賬。推行“財政扶貧資金監(jiān)管信息系統(tǒng)”,完善財政扶貧資金和項目公告公示制度,強化社會監(jiān)督。建立健全科學(xué)實用的項目監(jiān)督評價制度,根據(jù)農(nóng)村貧困的實際狀況,改進審計制度。

實現(xiàn)財政扶貧資金的效率最大化，必須借鑒國際扶貧經(jīng)驗。發(fā)展中國家政府在扶貧開發(fā)的行為中大都將反貧困的經(jīng)濟增長策略納入國家全面的經(jīng)濟政策之中，確保窮人能夠參與增長過程，并可以分享到經(jīng)濟增長的收益。同時還通過改善激勵機制和從外部輸入資源來刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，調(diào)動各種具有社會福利性質(zhì)的志愿性的社會組織的積極性。如印度政府采取了一系列扶貧的政策措施，如土地制度改革、信貸制度改革及窮人目標(biāo)計劃、農(nóng)村婦女和兒童發(fā)展計劃、農(nóng)村青年自營職業(yè)培訓(xùn)計劃等。■