舊城更新的中觀層面規(guī)劃管控思路與方法
——以廣州市舊城保護(hù)與更新規(guī)劃為例

◎ 馮 萱 吳 軍

舊城更新的中觀層面規(guī)劃管控思路與方法
——以廣州市舊城保護(hù)與更新規(guī)劃為例

◎ 馮 萱 吳 軍

在日益復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境以及多元博弈的利益格局下，舊城更新具有多目標(biāo)、多主體、系統(tǒng)性強(qiáng)等特點(diǎn)。然而傳統(tǒng)規(guī)劃管理體系中，上至市域?qū)用娴某鞘锌傮w規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃，下至指導(dǎo)地塊開發(fā)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，均因其編制側(cè)重點(diǎn)不同，缺乏立足舊城整體、具有綜合系統(tǒng)視角的規(guī)劃建設(shè)指引。本文借鑒廣州舊城保護(hù)與更新的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前舊城規(guī)劃管理方面的要求，總結(jié)提出了新城與舊城聯(lián)動(dòng)、整體系統(tǒng)更新、保護(hù)與更新差異化管控、控制與引導(dǎo)相結(jié)合的中觀層面規(guī)劃管控思路和方法，以期科學(xué)有效地引導(dǎo)舊城發(fā)展。

廣州 舊城更新 中觀層面 規(guī)劃管控

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，城市發(fā)展在土地資源有限的現(xiàn)實(shí)約束下，轉(zhuǎn)為更加注重舊城更新。然而，改革開放30年，中國城市經(jīng)歷著急劇的城市化過程，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、思想、制度、文化都出現(xiàn)前所未有的變動(dòng)，并形成了今天復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境和多元博弈的利益格局，舊城規(guī)劃管理的對(duì)象日益復(fù)雜；同時(shí)，舊城更新較之以往更為艱巨，不僅面臨物質(zhì)性老化問題，還交織著結(jié)構(gòu)性和功能性衰退以及與之相伴而生的傳統(tǒng)人文和歷史文化環(huán)境的繼承和保護(hù)問題[1]，舊城更新逐步朝多目標(biāo)方向發(fā)展。目前，涉及舊城空間管控的規(guī)劃很多，但由于規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)、核心思想、實(shí)現(xiàn)途徑以及規(guī)劃方法論的差異，使得規(guī)劃難以同時(shí)滿足舊城保護(hù)和更新兩方面的需要，也難以有效指導(dǎo)規(guī)劃管理和實(shí)施。

一、廣州舊城現(xiàn)狀問題

廣州舊城涉及3個(gè)行政區(qū)。由于各區(qū)的發(fā)展基本延續(xù)了歷史功能和空間格局，因此面臨的問題與挑戰(zhàn)存在較大差異，但總的來說，存在兩個(gè)共性問題（表1）：

一是歷史文化保護(hù)問題，主要表現(xiàn)為道路建設(shè)嚴(yán)重破壞舊城肌理（圖1），廣州“山、城、田、?！钡臍v史格局受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（圖2）；街區(qū)風(fēng)貌失控，新增建設(shè)屢屢突破傳統(tǒng)風(fēng)貌尺度（表2，圖3）；危破舊房建筑量增加，建筑持續(xù)頹?。ū?）；非物質(zhì)文化遺產(chǎn)難以為繼，本土文化日漸式微。

二是資源配置問題。舊城所在的三個(gè)行政區(qū)均呈現(xiàn)高強(qiáng)度、高密度的空間發(fā)展態(tài)勢(shì)，但空間結(jié)構(gòu)失衡，產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施互不匹配，并導(dǎo)致城市土地效益有限、運(yùn)行效率較低（表1）。

表1 舊城各行政區(qū)發(fā)展?fàn)顩r

二、舊城發(fā)展困境的癥結(jié)

（一）缺乏舊城發(fā)展的整體性研究，難以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展

在經(jīng)歷十多年的新區(qū)拓張建設(shè)后，中國新一輪的城市化試圖探索一種“非擴(kuò)張型”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控方式，以求實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。90年代以來，出于拉開城市骨架、提升基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、重塑中心城市的理想，廣州城市發(fā)展具有外延擴(kuò)張和以投資推動(dòng)為主的明顯特征。在外延擴(kuò)張構(gòu)建城市框架的過程中，政策導(dǎo)向和發(fā)展重心的偏離使得對(duì)舊城問題缺乏認(rèn)真的調(diào)查研究，缺乏對(duì)城市空間關(guān)系、對(duì)沖機(jī)制的把握，導(dǎo)致新舊區(qū)之間的開發(fā)缺乏聯(lián)動(dòng)，新城區(qū)的外延發(fā)展與老城區(qū)的內(nèi)涵提升相脫節(jié)，具體表現(xiàn)為：功能調(diào)整及優(yōu)化配置相脫節(jié)，導(dǎo)致新區(qū)城市功能難以集聚，舊城空間持續(xù)被低端功能占據(jù)；公共服務(wù)資源配置脫節(jié)，新區(qū)設(shè)施配置滯后開發(fā)，舊區(qū)部分設(shè)施過量但服務(wù)質(zhì)量不高；人口分布失衡，新區(qū)人口導(dǎo)入困難，舊區(qū)人口疏解無力。由于缺乏對(duì)舊城發(fā)展的統(tǒng)籌謀劃，舊城更新往往局限于局部地塊的改造或整飾，舊城問題沒有得到根本解決。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的升溫，更新的成本日益增加，舊城錯(cuò)過了城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的良機(jī)，無從助力廣州實(shí)現(xiàn)建設(shè)世界文化名城、國際化都市的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

圖1 上世紀(jì)90年代與40年代廣州城市風(fēng)貌對(duì)比圖

圖2 廣州歷史城區(qū)景觀視線遮擋分析圖

（二）缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌的思路，難以解決舊城“經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-物質(zhì)-文化”四位一體結(jié)構(gòu)性下沉的發(fā)展困境

舊城是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史文化、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等一系列物質(zhì)及非物質(zhì)要素。近年來，廣州舊城面臨“經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-物質(zhì)-文化”四位一體結(jié)構(gòu)性下沉的困境，其很大程度上是由于對(duì)舊城缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的把控造成的。以往涉及舊城發(fā)展管控的規(guī)劃并不少，但各類規(guī)劃因其編制側(cè)重點(diǎn)不同，關(guān)于舊城發(fā)展的思路也不統(tǒng)一。比如：歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃提出保護(hù)對(duì)象與原則，而不涉及舊城更新提升；控規(guī)著重地塊建設(shè)控制，而缺乏舊城人口與建設(shè)規(guī)模的調(diào)控要求；各類地塊改造規(guī)劃大多以經(jīng)濟(jì)平衡為導(dǎo)向，缺乏歷史保護(hù)的公益性視角。由于對(duì)舊城缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和科學(xué)有效的規(guī)劃管理，導(dǎo)致以往的舊城改造呈現(xiàn)單一更新目標(biāo)、單一操作主體和資金來源、單一安置補(bǔ)償機(jī)制、單一地塊平衡、單向被動(dòng)式的設(shè)施配置思維、單一政策配備等局限的更新模式（表4），加劇了舊城問題以及發(fā)展和保護(hù)的矛盾，破壞了城市的整體協(xié)調(diào)和綜合開發(fā)，導(dǎo)致舊城價(jià)值無法發(fā)揮、運(yùn)行效率低下。

表2 廣州舊城歷史審批案件容積率指標(biāo)情況（2007）

圖3 廣州舊城歷史審批案件容積率分布情況(2007)

表3 舊城現(xiàn)狀建筑質(zhì)量情況（2007）

（三）保護(hù)與更新對(duì)立的“一刀切”管理方式，難以滿足多目標(biāo)的舊城發(fā)展需要

90年代房地產(chǎn)開發(fā)熱對(duì)舊城問題的加劇以及對(duì)歷史文化的沖擊為管理者敲響了警鐘，開發(fā)商主導(dǎo)的舊城重建模式受到社會(huì)各界批評(píng)。1999年，廣州市政府明令禁止開發(fā)商參與舊城改造，并因此開始獨(dú)自承擔(dān)舊城更新的重任。相應(yīng)地，城市規(guī)劃管理加大了對(duì)舊城更新的管控力度，非政府主導(dǎo)的一切拆建、改造、功能置換都被嚴(yán)格控制①。在經(jīng)歷20年的建設(shè)性破壞后，政府及社會(huì)都出現(xiàn)了價(jià)值觀的過度反彈，舊城“保護(hù)”與“更新”對(duì)立的思維主導(dǎo)了這一時(shí)期的公共政策。所謂“過猶不及”，以“嚴(yán)控”為特征的規(guī)劃管理是在消極地保留舊城形態(tài)，而非將舊城看做是經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間載體。事實(shí)上，2000年以后風(fēng)靡全國的城市美化、立面整飾運(yùn)動(dòng)是在間接地剝奪舊城的發(fā)展權(quán)，并導(dǎo)致舊城頹敗衰退。光鮮的建筑表皮掩蓋了舊城發(fā)展的真實(shí)訴求，舊城產(chǎn)業(yè)低端化、交通擁堵、居住條件惡化、設(shè)施陳舊、消防隱患、服務(wù)設(shè)施不合理等都是迫切需要面對(duì)的問題。從開發(fā)商主導(dǎo)的舊城開發(fā)到政府主導(dǎo)的城市美化，都是基于“保護(hù)”與

“更新”對(duì)立的思路，“一刀切”非拆即保的規(guī)劃管理方式難以妥善解決舊城問題。

表4 廣州舊城更新歷程及模式特征

（四）重控制輕引導(dǎo)的管控要求，難以滿足舊城更新多主體的特點(diǎn)

目前對(duì)舊城更新相關(guān)活動(dòng)的管控沿用的是以容積率為核心控制指標(biāo)的控規(guī)體系。該體系最重要的特征就是“政府主導(dǎo)的、強(qiáng)制性的、簡化的、適應(yīng)快速拓展的”（王富海，2010），在完全掌控土地資源的前提下，通過城市規(guī)劃管控強(qiáng)制性地自上而下逐層深化和實(shí)施。然而，“在面向舊城更新時(shí)，規(guī)劃管理的最根本前提改變了，更新對(duì)象是建成用地上的建構(gòu)筑物，產(chǎn)權(quán)已基本不在政府手中”[2]。面對(duì)業(yè)主方、投資方和相關(guān)社會(huì)群體之間的復(fù)雜利益關(guān)系，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的至上而下的控制方式，必然導(dǎo)致利益難協(xié)調(diào)、規(guī)劃難實(shí)施。規(guī)劃管理必須求變，強(qiáng)化引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的作用，理順多方利益與城市整體利益的關(guān)系。

三、“中調(diào)”與“亞運(yùn)”背景下廣州舊城更新的目標(biāo)

90年代的新區(qū)拓張拉開了城市空間格局并初步建立了廣州多中心的城市結(jié)構(gòu)。然而，由于2200年以來舊城一直是廣州行政、商業(yè)、文化核心，集聚大量優(yōu)質(zhì)的服務(wù)資源，在市域交通網(wǎng)絡(luò)格局延續(xù)以往中心放射形結(jié)構(gòu)情況下，較為單一的產(chǎn)業(yè)功能外溢使得各新區(qū)組團(tuán)對(duì)舊城的依賴日益加劇。另一方面，中心城區(qū)空間配置分散混亂導(dǎo)致其集聚與輻射的效能低下，舊城問題逐步放大。

2004年，廣州取得了2010年第十六屆亞運(yùn)會(huì)的舉辦權(quán)。這一大事件刺激著政府在做“大”廣州的戰(zhàn)略下，開始思考做“強(qiáng)”廣州、做“好”城市品牌的問題。2006年提出的“中調(diào)”戰(zhàn)略是廣州發(fā)展思維質(zhì)的轉(zhuǎn)變，其中蘊(yùn)含著對(duì)廣州城市核心競(jìng)爭力的基本判斷，即從長遠(yuǎn)來看，土地消耗型的發(fā)展道路是不可持續(xù)的，廣州需轉(zhuǎn)變“增量”拓展為“存量”提升的空間發(fā)展方式，通過調(diào)優(yōu)老城區(qū)功能布局、塑造城市文化品牌來增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭能力。所謂提升城市競(jìng)爭力，包含了提升“實(shí)力”與“魅力”兩個(gè)方面。提升實(shí)力就要正視和解決城市問題，創(chuàng)造宜居宜業(yè)的人居環(huán)境；提升魅力則需要保護(hù)和復(fù)興本土文化，塑造城市個(gè)性，增強(qiáng)吸引力。

在此戰(zhàn)略契機(jī)下，擁有深厚產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及豐富歷史資源的舊城迎來再發(fā)展的機(jī)遇，成為廣州塑造文化個(gè)性以及向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略資源，舊城更新因此成為了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中重要組成部分，其工作重心逐步從過去單一物質(zhì)空間改善轉(zhuǎn)變?yōu)閺目傮w上面向提高城市活力、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、促進(jìn)城市文明這一更長遠(yuǎn)全局的目標(biāo)。

四、基于中觀視角的舊城更新思路與方法

2007年，廣州市規(guī)劃局著手組織編制《廣州市舊城保護(hù)與更新規(guī)劃》（下文簡稱《保護(hù)與更新規(guī)劃》），在全市層面首次確立“保護(hù)”與“更新”緊密關(guān)聯(lián)的思想，改變了過去要么全拆、要么全保的非此即彼的取向。通過深入調(diào)查，該規(guī)劃針對(duì)廣州舊城存在的問題和發(fā)展困境，提出了基于中觀視角的舊城更新思路、策略以及管理方法。

（一）建立“新城”與“舊城”聯(lián)動(dòng)的城市空間發(fā)展思維

《保護(hù)與更新規(guī)劃》第一次明確劃定了廣州舊城的空間范圍，提出了以此為界限的新舊城聯(lián)動(dòng)發(fā)展思想。該范圍不但涵蓋了《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》所劃定的歷史城區(qū)范圍，同時(shí)還包括了30年以上樓齡的舊房集中區(qū)，總面積為54平方公里（圖4）。

新舊城聯(lián)動(dòng)發(fā)展的核心思想不僅僅是將舊城看作一個(gè)整體，而是將整個(gè)廣州看作一體空間進(jìn)行城市空間資源配置的梳理與重構(gòu)。由于以往舊城單一地塊經(jīng)濟(jì)平衡的思路容易導(dǎo)致舊城人口及設(shè)施壓力上升并危害到歷史文化資源保護(hù)，因此僅僅是局部擴(kuò)大改造范圍，或是舊城內(nèi)多地塊聯(lián)合開發(fā)，甚至將整個(gè)舊城作為整體進(jìn)行改造資金內(nèi)部平衡的方式必然也會(huì)加劇舊城問題。要擺脫過去的發(fā)展困境，舊城更新就必須上升到廣州市級(jí)范圍來考慮和行動(dòng)。事實(shí)上，新舊城發(fā)展是相互促進(jìn)、不可分割的。新城需要舊城實(shí)現(xiàn)文化戰(zhàn)略，以彌補(bǔ)自身在城市個(gè)性與吸引力方面的不足；而舊城也需要空間實(shí)現(xiàn)部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)外遷，疏解舊城人口，緩解舊城基礎(chǔ)設(shè)施及交通壓力以改善生活和生產(chǎn)環(huán)境。同時(shí)，通過空間騰挪，吸引高端服務(wù)業(yè)進(jìn)駐，進(jìn)而促進(jìn)舊城產(chǎn)業(yè)升級(jí)。新舊城聯(lián)動(dòng)發(fā)展既能為新區(qū)提供就業(yè)機(jī)會(huì)，又能促進(jìn)舊城產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，整體提升廣州的競(jìng)爭力。然而在土地資源不足、財(cái)政緊缺的情況下，舊城難以獨(dú)自完成大量的公益性投入。舊城內(nèi)、外必須建立產(chǎn)業(yè)功能遷移、稅收補(bǔ)貼、土地收益反哺的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此，54平方公里舊城界限的劃定，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的前提條件。

（二）強(qiáng)化“整體”與“系統(tǒng)”的更新策略

《保護(hù)與更新規(guī)劃》以中觀視角把握舊城更新目標(biāo)與策略，強(qiáng)調(diào)舊城作為一個(gè)整體空間對(duì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施系統(tǒng)性調(diào)優(yōu)以及文化復(fù)興的必要性，并提出以下幾方面的規(guī)劃原則：

一、全市統(tǒng)籌、以區(qū)為主的原則。在思路、組織和政策上強(qiáng)調(diào)市級(jí)層面的統(tǒng)籌主導(dǎo)作用，變單個(gè)項(xiàng)目組織為全市舊城整體運(yùn)作。從全市層面制定舊城更新實(shí)施的配套建議，形成統(tǒng)一的公共政策，有序指導(dǎo)舊城日后的保護(hù)、更新和發(fā)展工作②。同時(shí)，對(duì)舊城更新中的保護(hù)、整治、拆遷、補(bǔ)償、安置、開發(fā)建設(shè)等涉及眾多利益主體的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)。市級(jí)機(jī)構(gòu)決策權(quán)適度下放，成立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)。區(qū)作為責(zé)任主體，根據(jù)自身區(qū)情差異、部門職能分工不同，負(fù)責(zé)本區(qū)范圍內(nèi)的舊城保護(hù)與更新工作。

圖4 廣州舊城范圍

二、總量不變、內(nèi)部調(diào)控原則。經(jīng)過分析論證，明確廣州舊城人口與建設(shè)規(guī)模保持不變。同時(shí)，為了緩解歷史文化保護(hù)壓力，在保持舊城建設(shè)總量不變的前提下，實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌地段與非歷史風(fēng)貌地段的開發(fā)強(qiáng)度轉(zhuǎn)移。歷史風(fēng)貌地段（總面積約29平方公里）內(nèi)的人口與建設(shè)規(guī)模應(yīng)減量；非歷史風(fēng)貌地段（約25平方公里）因其設(shè)施條件較好、風(fēng)貌保護(hù)無特殊要求，可適度增加建設(shè)規(guī)模以滿足舊城部分回遷訴求，以及減緩改造的資金壓力。

三、系統(tǒng)更新，整體提升原則。實(shí)現(xiàn)舊城產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施的系統(tǒng)更新。產(chǎn)業(yè)與人口調(diào)整方面，提出“遷、提、轉(zhuǎn)、引”策略，引導(dǎo)舊城現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)升級(jí)、調(diào)整就業(yè)人口結(jié)構(gòu)。通過新舊城聯(lián)動(dòng)發(fā)展，遷出一批低端商貿(mào)業(yè)；提升一批對(duì)地區(qū)設(shè)施影響較小的商貿(mào)業(yè)；轉(zhuǎn)型一批文化關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)業(yè)；通過舊城居住條件改善、土地功能置換、綜合環(huán)境整治、特色文化挖掘，吸引一批高端服務(wù)業(yè)進(jìn)駐。設(shè)施更新方面，根據(jù)城市功能布局及空間結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，以街區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的整體承載力和開發(fā)強(qiáng)度的雙向匹配為目標(biāo)，利用GIS技術(shù)同步完善中小學(xué)、醫(yī)院、市場(chǎng)、文化中心、綠地等公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)及更新供水、排水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）提出“保護(hù)”與“更新”的差異化規(guī)劃管控思路

舊城要謀求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的可持續(xù)的發(fā)展，就要破除過去將“保護(hù)”和“更新”對(duì)立的思路，既要重視歷史文化保護(hù)與延續(xù)問題，也要正視和解決舊城的癥結(jié)?！氨Ｗo(hù)”是舊城更新的前提與城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?！案隆笔歉淖兣f城落后狀態(tài)，滿足市民對(duì)高品質(zhì)生活、社會(huì)對(duì)高效率生產(chǎn)環(huán)境需求的途徑。同時(shí)，“更新”也是實(shí)現(xiàn)街區(qū)復(fù)興、解決人口老齡化、為歷史文化延續(xù)和興旺創(chuàng)造良性外部環(huán)境的有效方法。

從狹義來看，“保護(hù)”強(qiáng)調(diào)的是保留為主；“更新”強(qiáng)調(diào)的是革新改造為主。兩者在改造實(shí)施過程中孰多孰少往往是爭論的焦點(diǎn)。而“拆、建、留”之間“度”的權(quán)衡把握也是城市規(guī)劃管理中的難點(diǎn)。由于目前各級(jí)不可移動(dòng)文物及歷史文化街區(qū)評(píng)定門檻較高，列入法定保護(hù)的物質(zhì)遺產(chǎn)有限，導(dǎo)致許多具有傳統(tǒng)風(fēng)貌的舊片區(qū)缺乏保護(hù)的法理依據(jù)，從而面臨較重的城市開發(fā)壓力。為彌補(bǔ)舊城保護(hù)方法單一，解決過去非“?！奔础安稹钡膯栴}，規(guī)劃根據(jù)街區(qū)保護(hù)價(jià)值差異③，實(shí)行舊城分級(jí)保護(hù)策略，將舊城劃分為絕對(duì)保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)、更新改造區(qū)（圖5），在改造目標(biāo)、改造原則、規(guī)?？刂品矫鎸?shí)行差異化規(guī)劃管控（表5,表6）。

圖5 廣州舊城分級(jí)保護(hù)圖

表5 廣州舊城保護(hù)分級(jí)及管控要求

表6 規(guī)劃前后分區(qū)建設(shè)容量變化情況

（四）提出“控制”與“引導(dǎo)”結(jié)合的規(guī)劃管理方法

舊城更新發(fā)展過程所涉及多元利益主體的特征決定了，舊城規(guī)劃的實(shí)效性不在于它能否編制精細(xì)化的空間規(guī)劃設(shè)計(jì)，而在于對(duì)市場(chǎng)不確定性及多元化改造目標(biāo)的較強(qiáng)適應(yīng)能力。為了突出這一特征，舊城更新過程應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商的、動(dòng)態(tài)的、彈性的，而規(guī)劃的管理重心勢(shì)必也要從確定城市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向?qū)嫘再Y源的保護(hù)與利用以及如何調(diào)動(dòng)城市各利益主體參與規(guī)劃、建設(shè)城市的積極性。相對(duì)于目前較為完備的以控規(guī)為主體的強(qiáng)制性規(guī)劃管理體系，舊城更新中尤其需要加強(qiáng)的是引導(dǎo)性的規(guī)劃管理內(nèi)容。《保護(hù)與更新規(guī)劃》對(duì)“控制”與“引導(dǎo)”相結(jié)合的規(guī)劃管理體系做了多方面的探索，并提出以下三點(diǎn)規(guī)劃方法：

第一，明確控制與引導(dǎo)的內(nèi)容。城市規(guī)劃須要控制的是舊城環(huán)境容量、歷史文化遺存的有效保護(hù)與利用，以及公益性基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局；需要引導(dǎo)的是符合公共利益的開發(fā)建設(shè)。因此，對(duì)歷史街區(qū)與建筑的尺度、風(fēng)貌、肌理，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施及開敞空間的布局、用地規(guī)模，應(yīng)采取控制為主的規(guī)劃管理方式；對(duì)街區(qū)居住條件改善、功能更新應(yīng)該采取引導(dǎo)為主的規(guī)劃管理方式。

表7 廣州舊城改造模式分類及規(guī)定

第二，改變以“容積率”為核心指標(biāo)的控制體系。對(duì)于歷史文化保護(hù)來說，容積率并不是最為關(guān)鍵的控制指標(biāo)。舊街區(qū)尺度、肌理的延續(xù)主要是和建筑密度與建筑高度相關(guān)；而街區(qū)風(fēng)貌則與建筑風(fēng)格、色彩、材質(zhì)相關(guān)。為體現(xiàn)舊城風(fēng)貌控制的特點(diǎn)，《保護(hù)與更新規(guī)劃》制定了以建筑密度及建筑控高為核心的控制條例，并嚴(yán)格落實(shí)了《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》對(duì)各類保護(hù)范圍的控高要求。此外，為彌補(bǔ)現(xiàn)行規(guī)劃管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的局限性，積極引導(dǎo)建筑自主更新并協(xié)調(diào)新舊建設(shè)風(fēng)貌，規(guī)劃編制研究了《廣州市舊城更新規(guī)劃編制指引》④，針對(duì)舊城范圍提出了涵蓋建筑設(shè)計(jì)、道路建設(shè)、公共服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)、綠地景觀設(shè)計(jì)等方面的技術(shù)指引。

第三，提出四類改造模式適應(yīng)舊城多樣化更新要求。各個(gè)時(shí)期形成的街道特征，各種因生活生產(chǎn)的多元化需要所產(chǎn)生的各種業(yè)態(tài)，已經(jīng)成為廣州歷史舊城的重要組成部分，保護(hù)這種多樣性并加以提升，是對(duì)廣州歷史文化名城整體性、原真性保護(hù)的重要補(bǔ)充，也是舊城活力提升的基礎(chǔ)。原有以容積率為核心控制指標(biāo)的管理體系默認(rèn)的是自上而下的單一主體開發(fā)方式，容易導(dǎo)致“一刀切”大拆大建，并對(duì)舊城多樣性的文化及風(fēng)貌造成破壞。因此，對(duì)于非歷史文化街區(qū)，規(guī)劃管理應(yīng)留有余地，積極引導(dǎo)業(yè)主意愿、主動(dòng)適應(yīng)地區(qū)需求變化和市場(chǎng)走向，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)定必須改善什么、不允許做什么，允許做什么，根據(jù)什么來做。規(guī)劃因此對(duì)舊城街區(qū)提出歷史文化保護(hù)性整治、成片拆除重建、零散拆建三類改造模式，并建議協(xié)同國土與房管部門制定較為寬松的自主更新鼓勵(lì)政策與規(guī)劃指引。

表8 分區(qū)改造模式建議

五、廣州舊城更新實(shí)施成效

《廣州市舊城保護(hù)與更新規(guī)劃》為廣州舊城更新建立了全面、清晰、系統(tǒng)的視角，并為舊城的建設(shè)活動(dòng)提供了中觀層次的規(guī)劃管控技術(shù)依據(jù)。在其統(tǒng)籌指引下，從2008年至今廣州不斷推進(jìn)舊城更新工作，其中，進(jìn)入實(shí)施或已完成的項(xiàng)目十余個(gè)，均取得了較好的效果。

六、總結(jié)

在土地資源有限、社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型的背景下，舊城更新之于城市發(fā)展的意義重大。然而對(duì)于大多數(shù)中國城市來說，今天的舊城更新任務(wù)艱巨，面臨著更為復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境，多元博弈的利益格局，以及不斷上升的城市發(fā)展訴求。城市規(guī)劃應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變思路，加強(qiáng)系統(tǒng)性、多學(xué)科的研究，強(qiáng)化協(xié)調(diào)引導(dǎo)的作用。為此，《廣州市舊城保護(hù)與更新規(guī)劃》基于中觀規(guī)劃的視角提出了舊城更新的方法和規(guī)劃管理措施：1.提出新舊城聯(lián)動(dòng)發(fā)展，從根本上緩解舊城人口及建設(shè)壓力問題，促進(jìn)全市一盤棋地進(jìn)行空間資源重構(gòu)配置。2.提出舊城系統(tǒng)性改造思路，解決“產(chǎn)業(yè)-人口結(jié)構(gòu)-物質(zhì)空間-歷史文化”四位一體結(jié)構(gòu)性下沉的問題，滿足舊城多目標(biāo)更新的要求。3.提出舊城差異化保護(hù)的思路和方法，按照不同歷史文化保護(hù)要求，分級(jí)分類地提出控制要求，協(xié)調(diào)好舊城“保護(hù)”與“更新”的雙向訴求。4.提出“控制”結(jié)合“引導(dǎo)”的舊城規(guī)劃管理方法，改變以容積率為核心指標(biāo)的控制體系，從控制內(nèi)容及規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)兩方面提出適合舊城多元特點(diǎn)的管控指標(biāo)與指引。同時(shí)，舊城更新實(shí)施還應(yīng)加強(qiáng)市一級(jí)層面的組織、政策、資金保障，通過健全舊城改造機(jī)制來為舊城更新提供更為穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

表9 舊城更新實(shí)施項(xiàng)目情況表（2008年至今）

圖6 舊城更新實(shí)施項(xiàng)目分布圖（2008年至今）

注釋：

①以住宅更新為例：舊城居民私宅一律不得進(jìn)行更新功能；除危破房外，建筑不得改變?cè)薪Y(jié)構(gòu)，只允許原狀修復(fù)。

②2010年，廣州市成立了廣州市“三舊”改造工作辦公室，專職負(fù)責(zé)舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房區(qū)改造的審批審核事項(xiàng)。

③2007年9月至2008年3月期間，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院、廣州大學(xué)、中山大學(xué)聯(lián)合開展的舊城基礎(chǔ)調(diào)查及研究工作。街區(qū)保護(hù)價(jià)值差異的甄別主要根據(jù)該項(xiàng)調(diào)研的現(xiàn)狀歷史文化遺存分布、非物質(zhì)遺產(chǎn)及街區(qū)風(fēng)貌評(píng)估內(nèi)容確定。

④該指引尚未公布實(shí)施，作為下一步修編《廣州市城市規(guī)劃管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》的技術(shù)建議。

[1]葉紅.整體·連續(xù)·活力[D].重慶大學(xué),2004： 1.

[2]吳志強(qiáng),王學(xué)峰,王富海,等.城市更新規(guī)劃與城市規(guī)劃更新[J].城市規(guī)劃,2011(2)：45-48.

Meso Ideas and Methods of Inner City Renewal Control： A Case Study of Guangzhou

Feng Xuan,Wu Jun

Under an increasingly complex and volatile market environment of multi-section interests,inner city renewal is characterized with multiple goals,multiple participants,and strong systematicness.However,under the conventional planning management system,city-wide master plan and historic and cultural city preservation plan as the higher level plans,or controlling detailed plan as the lower level guidance plan for development,are short of a plan construction guidance which is based on the inner city as a whole and with comprehensive system perspective.This is due to the different emphasis of these plans.This article illustrates the experience of Guangzhou’s inner city preservation and renewal,combines the requirements of urban planning management,and summarizes some meso managerial ideas and methods of linking the new city to the old one,whole systematic renewal,differentiated control of preservation and renewal,and combination of control and guidance,which will hopefully lead to a scientific and efficient guidance for inner city development.

Guangzhou; inner city renewal; meso level; planning administration and control

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.001

馮萱，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院主創(chuàng)規(guī)劃師，工程師。吳軍，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院副所長，高級(jí)工程師。

（責(zé)任編輯：盧小文）