縣級(jí)預(yù)算編制改革的重點(diǎn)是公開
———以山東省沂水縣年度預(yù)算編制公開工作為例

●郭京裕 黃秀娟

縣級(jí)預(yù)算編制改革的重點(diǎn)是公開
———以山東省沂水縣年度預(yù)算編制公開工作為例

●郭京裕 黃秀娟

政府（財(cái)政）的錢，就是公民的錢，政府代表公民理財(cái)，也可以說(shuō)是公民委托政府理財(cái)。編制財(cái)政預(yù)算（本文以支出為例），等于政府計(jì)劃拿公民的錢為公民辦事，就像個(gè)人委托別人到市場(chǎng)買東西，公民自然應(yīng)知道政府花錢干什么、干什么花錢，也有權(quán)監(jiān)督政府是否正確花錢。

李克強(qiáng)總理說(shuō)：“政府預(yù)算收入取之于民，社會(huì)公眾有權(quán)監(jiān)督這些錢怎么花、花到哪、效果如何。”公民要知曉、監(jiān)督政府花錢，就必須公開預(yù)算，可見，公開是預(yù)算最基本、最重要的原則。也就是，“公開是原則，不公開是特例?！惫_意味著對(duì)權(quán)力的約束、限制，意味著縮減隱私和尋租地帶，而且要對(duì)地方重要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行公開，這顯然就成為當(dāng)前預(yù)算改革的難點(diǎn)、重點(diǎn)。下面，以山東省沂水縣為例，談?wù)効h級(jí)年度預(yù)算公開情況。

一、縣級(jí)預(yù)算的特點(diǎn)

與中央、省級(jí)相比，縣級(jí)預(yù)算有四個(gè)特點(diǎn)：

（一）規(guī)模小，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單

縣級(jí)財(cái)力一般在幾億元、十幾億元、幾十億元，規(guī)模不大，很多縣的支出還不如一所大學(xué)、一座大醫(yī)院、一個(gè)大企業(yè)的支出多。而支出用途主要是保人員經(jīng)費(fèi)、保國(guó)家出臺(tái)的民生支出，建設(shè)性、公益性資金規(guī)模小，占比較低。

（二）單位少，層次少

縣級(jí)人數(shù)少的行政事業(yè)單位都作為報(bào)賬單位，獨(dú)立會(huì)計(jì)核算的預(yù)算單位少，而且，除了教育、衛(wèi)生、城建等幾個(gè)部門外，絕大多數(shù)部門無(wú)下屬預(yù)算單位，也無(wú)食堂（招待所）、研究所等實(shí)體單位，本身是主管部門也是基層單位，單位結(jié)構(gòu)很簡(jiǎn)單，支出很單一。

（三）秘密少，知情度高

縣級(jí)單位的工作任務(wù)、性質(zhì)都很單純，不像中央、省級(jí)有的部門涉及外事、軍事、安全等秘密?？h級(jí)預(yù)算單位少、人數(shù)少（多數(shù)單位不過(guò)百人），辦公地域小，單位相鄰、人員集中，單位之間情況都比較了解，單位之間的人多互相知情，如果單位發(fā)點(diǎn)福利、獎(jiǎng)金，其他單位很快就知曉，支出知情度較高。

（四）程序簡(jiǎn)單，決策快捷

縣財(cái)政局公布預(yù)算編制方案，單位上報(bào)，由財(cái)政審核后，提交縣長(zhǎng)、縣府常務(wù)會(huì)研究，再征求書記、常委擴(kuò)大會(huì)的意見，最后在縣人代會(huì)上作預(yù)算報(bào)告，反復(fù)的事項(xiàng)少。關(guān)鍵是財(cái)政局的審核以及縣長(zhǎng)和書記的意見，其他環(huán)節(jié)對(duì)預(yù)算的改動(dòng)不大。這些特點(diǎn)決定了縣級(jí)預(yù)算一方面無(wú)密可保，基層一般機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體無(wú)秘密工作、秘密經(jīng)費(fèi)可言。另一方面也保不住密，單位之間相互了解、容易對(duì)比，還常了解兄弟縣的情況，里面的貓膩大家都清楚，有秘密也保不住，財(cái)政弄得再神秘，也是掩耳盜鈴沒意義。相反，在現(xiàn)實(shí)中人們常常有一種逆反心理，有些東西捂得越嚴(yán)，就越想探聽，果真擺在眼前了，反而沒人過(guò)問(wèn)了。縣級(jí)預(yù)算比較透明，對(duì)財(cái)政局來(lái)說(shuō)，公開不公開，主要是一種理念、態(tài)度；對(duì)單位來(lái)說(shuō)，擺在明處，資金給與不給說(shuō)清楚，大家就覺得沒什么好奇和私隱了。

二、公開的主要環(huán)節(jié)

山東省沂水縣預(yù)算公開以2003年為標(biāo)志，這一年：從形式上，年度預(yù)算第一次編印成“書”，公開發(fā)放，從此形成定制；從內(nèi)容上，項(xiàng)目更加詳細(xì)，說(shuō)明更加清楚，任何單位、個(gè)人都可以將本年預(yù)算與往年比、與其他單位比，監(jiān)督存在的問(wèn)題，提出意見和建議。預(yù)算需要公開的事項(xiàng)、環(huán)節(jié)有很多，但是主要有三個(gè)方面。

（一）編制方案

1、充分準(zhǔn)備。蓋樓房需要有詳細(xì)的圖紙，預(yù)算也一樣。編成的預(yù)算相當(dāng)于建成的房子，預(yù)算方案相當(dāng)于圖紙，方案不完善、考慮不周全，缺陷就難免，因此，充分準(zhǔn)備很重要?？h級(jí)一般于10月初召開預(yù)算編制會(huì)議，方案則要提前研究、精心修改，總結(jié)以往編制、執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)和不足，深思熟慮，做到成竹在胸。有的地方不重視方案的準(zhǔn)備，不提前設(shè)計(jì)，等到要快布置預(yù)算了，才草草準(zhǔn)備、急急應(yīng)付，這就無(wú)法有針對(duì)性地解決問(wèn)題，難以提高預(yù)算質(zhì)量。

2、突出重點(diǎn)。方案必須有可操作性、實(shí)效性，不能言之無(wú)物、含糊其辭。一方面，明確支出分哪幾類，每類的計(jì)算依據(jù)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是什么，怎樣計(jì)算出預(yù)算結(jié)果，執(zhí)行要求是什么。盡量做到不論哪個(gè)單位、什么人員編制，其結(jié)果是一致的，壓縮彈性，減少人為因素和尋租行為。另一方面，單位一開始就要按照財(cái)政局最后批復(fù)時(shí)的格式、項(xiàng)目、順序編報(bào)預(yù)算，便于審核和提高編審效率，減少無(wú)效勞動(dòng)。這樣，既簡(jiǎn)單又明確，公開也有意義。相反，有些地方的方案是“博士買驢，書券三紙，未有驢字”，意義、思想、原則寫了一大篇，實(shí)際內(nèi)容卻很少，老生常談，照抄照搬，無(wú)針對(duì)性；本來(lái)只需一行字就足夠了，卻讓單位報(bào)送一大沓材料，多是無(wú)用的內(nèi)容。單位煩、自己亂，要求得早、完成得遲，事倍功半。

以沂水縣為例，單位支出預(yù)算分為兩部分：一是財(cái)政撥款預(yù)算，說(shuō)明資金來(lái)源和構(gòu)成；二是單位支出用途，說(shuō)明單位支出項(xiàng)目和具體用途。它包括人員經(jīng)費(fèi)、維持經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)，分別規(guī)定不同核定辦法。首先是人員經(jīng)費(fèi)，采取年初按財(cái)政統(tǒng)一要求概算，年終按財(cái)政統(tǒng)發(fā)數(shù)調(diào)整的辦法。年終據(jù)實(shí)調(diào)整年初預(yù)算數(shù)大小，對(duì)單位實(shí)際執(zhí)行并無(wú)影響，單位不會(huì)關(guān)注人員經(jīng)費(fèi)的核定。二是維持經(jīng)費(fèi)，即日常公用經(jīng)費(fèi)，按照費(fèi)用的具體用途分為三種核定辦法：第一種是定額項(xiàng)目，按標(biāo)準(zhǔn)、按定額，采用公式法計(jì)算，例如車輛運(yùn)行費(fèi)、電話費(fèi)；第二種是基數(shù)項(xiàng)目，歷年都有的項(xiàng)目，采取基數(shù)核定辦法，一般維持上年預(yù)算水平，如要增減，需有明確依據(jù)，例如水電費(fèi)、一般業(yè)務(wù)費(fèi)；第三種是新的項(xiàng)目，采取零基預(yù)算，例如設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、維修費(fèi)、維持經(jīng)費(fèi)，由單位統(tǒng)籌安排，包干使用。再是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，按照政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，或者業(yè)務(wù)量和定額核定。

（二）編制程序

整個(gè)預(yù)算編制的程序、環(huán)節(jié)很多，這里只強(qiáng)調(diào)一個(gè)環(huán)節(jié)，即財(cái)政局?jǐn)M定完成以后、提交政府研究以前這一環(huán)節(jié)。在很多地方，這一環(huán)節(jié)被認(rèn)為是關(guān)鍵期、敏感期、保密期。因?yàn)檫@時(shí)的預(yù)算實(shí)際已經(jīng)定型了，以后基本上是程序上的問(wèn)題了。單位擔(dān)心如果有的申請(qǐng)項(xiàng)目沒列上，或者預(yù)算少了，一旦領(lǐng)導(dǎo)研究通過(guò)了，再找就難辦了；財(cái)政局擔(dān)心這時(shí)“透了風(fēng)”單位會(huì)找麻煩。往往這時(shí)預(yù)算編制人員都如履薄冰，生怕說(shuō)多了惹來(lái)要錢的，挨領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)。實(shí)際上，這個(gè)環(huán)節(jié)也是應(yīng)該公開的，在提交縣政府研究前，財(cái)政應(yīng)通知單位，征求單位的意見，核對(duì)有無(wú)遺漏的事項(xiàng)，核查有無(wú)差錯(cuò)，對(duì)單位說(shuō)如果沒有意見就要提交縣級(jí)政府研究通過(guò)。一是如果真的有遺漏、有差錯(cuò)，屬于財(cái)政局的原因，或者財(cái)政局能夠增列的，就要調(diào)整過(guò)來(lái)；二是如果財(cái)政局認(rèn)為不合理或者財(cái)力不夠而審減的預(yù)算，單位強(qiáng)調(diào)有政策有任務(wù)，認(rèn)為必須增加的，財(cái)政局要進(jìn)一步論證審核，統(tǒng)一意見；三是如果有的項(xiàng)目需要領(lǐng)導(dǎo)批示而無(wú)批示，財(cái)政局應(yīng)告知單位，或者與單位一同向領(lǐng)導(dǎo)解釋清楚。必須明確，錢是辦事用的，預(yù)算是為事業(yè)服務(wù)的，編制預(yù)算是為了更好地做事，該花的錢不能吝嗇，要一分不少，不該花的錢要一分不多，這樣的預(yù)算才是合理的、正常的。如果撇開單位、事業(yè)空談?lì)A(yù)算，就資金論資金，單位將會(huì)喪失積極性，花錢應(yīng)付，干不成、干不好事業(yè)，導(dǎo)致舍本逐末，得不償失。從這種意義上說(shuō)，預(yù)算審批前的溝通不僅是必要的，而且是必須的。

對(duì)于以上做法，沂水縣已做過(guò)嘗試。在提交縣政府研究以前，由財(cái)政分管局長(zhǎng)帶領(lǐng)科室到歸口單位征求意見，單位都因?yàn)槭艿阶鹬囟芗?dòng)，盡管提出了一些看法，例如，車輛費(fèi)用預(yù)算不足，有的項(xiàng)目沒有考慮等，但他們心里也明白，像車輛費(fèi)用等一些按定額核定的支出，不可能一個(gè)單位一個(gè)定額。通過(guò)座談，歸口單位對(duì)總的預(yù)算安排還是滿意、理解的。將預(yù)算提前透了風(fēng)、溝通了，還解釋了預(yù)算辦法，了解了彼此想法，收到了很好的效果，并沒有想象的那樣可怕，單位也不是非得要錢、不講理，財(cái)政也沒再拿多少錢。在工作中，財(cái)政常常強(qiáng)調(diào)千頭萬(wàn)緒、入不敷出，要求單位理解、支持財(cái)政，實(shí)際上財(cái)政應(yīng)該首先要理解、支持單位，要學(xué)會(huì)換位思考。財(cái)政工作要?jiǎng)?chuàng)一流，其他單位工作要上水平，需要財(cái)政和單位之間相互理解、相互支持。

（三）編制結(jié)果

公開編成的預(yù)算，說(shuō)起來(lái)很簡(jiǎn)單，但由于各地情況不同、想法不同，其做法、公開程度大相徑庭。從各地情況看，主要有三種公開形式：第一種，按預(yù)算科目公開。按照國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)算科目，向上級(jí)報(bào)送的數(shù)據(jù)，對(duì)各單位和公眾公開，預(yù)算科目下不具體列到單位；每個(gè)單位的詳細(xì)預(yù)算只發(fā)給本單位。第二種，按單位總額公開。向各單位公開的預(yù)算，只列到各單位的預(yù)算總額，不列到具體項(xiàng)目和用途；列到具體項(xiàng)目和用途的支出只發(fā)給本單位。第三種，詳細(xì)公開單位預(yù)算。預(yù)算總體情況、專項(xiàng)情況，以及具體的單位支出項(xiàng)目、用途，以及計(jì)算辦法、執(zhí)行要求等，全部公布于眾。人們可以分析預(yù)算的總額和結(jié)構(gòu)，可以比較單位之間、項(xiàng)目之間、年度之間的預(yù)算。大家都知道，第三種公開才算真正意義的公開。然而，有的地方有顧慮，擔(dān)心完全公開后，預(yù)算透明了就沒有隱私，會(huì)助長(zhǎng)單位的攀比行為，惹來(lái)閑話，導(dǎo)致不穩(wěn)定。這是不正確的想法，或者是不愿公開的托辭。果真如此，說(shuō)明預(yù)算還有問(wèn)題、不完善，存在改進(jìn)的空間。對(duì)此，沂水縣的做法是縣人代會(huì)閉幕后，本年預(yù)算即印制成書，發(fā)放給所有預(yù)算單位、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從十多年的預(yù)算公開情況看，沂水縣預(yù)算編制公開成效顯著。目前，縣財(cái)政局、預(yù)算單位和公眾對(duì)此已經(jīng)習(xí)以為常，不把公開當(dāng)成什么事了。沒人怕公開，也沒有人拿預(yù)算來(lái)說(shuō)事、鬧事。■

山東省沂水縣財(cái)政局、山東省沂水縣龍家圈鎮(zhèn)政府）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）