黑龍江省市縣林地保護利用現(xiàn)狀、存在問題及對策

李芳

(黑龍江省林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院,黑龍江 哈爾濱150080)

1 林地保護利用現(xiàn)狀

黑龍江省林地主要包括地方林業(yè)、龍江森工集團及大興安嶺集團公司三大家,經營總面積2 453.37萬hm2,占全省土地總面積的53.97% 。其中,市縣林地總面積956萬hm2,占全省林地總面積的39.1% ?，F(xiàn)轄13個市(地)林業(yè)局、76個縣(市、區(qū))林業(yè)局、386處國有林場(站)、84處國有苗圃、949個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站以及915個林藥、科研、教育等獨立核算的企事業(yè)單位。全系統(tǒng)固定職工10.3萬人。全省封山育林面積達300萬hm2,人工撫育天然次生林200多萬hm2,使森林質量得到有效提高。同時為國家經濟建設提供了4 000多萬m3木材。累計更新造林600多萬hm2,造林保存面積286萬hm2,現(xiàn)已形成每年20多萬hm2造林能力。三北、退耕等生態(tài)工程建設成效顯著。截至2014年,三北工程累計完成造林240萬hm2,退耕還林造林面積114萬hm2以上。其中退耕地造林28.3萬hm2,封山育林20.2萬hm2,兩荒造林61.9萬hm2。

目前的良好生態(tài)和產業(yè)的格局形成得力于以下幾方面措施的有效實施:一是建立了完善的法規(guī)體系。黑龍江省制定了地方法規(guī)40余項,有效規(guī)范了森林、林地、林木的管理,強化了省林廳的行政管理和審批職能,保證森林資源經營和利用有法可依、有章可循,林地保護利用的法律法規(guī)體系基本構成。二是全面加強了林權管理。率先開展了以“明晰產權、放活經營、減輕稅費、規(guī)范流轉”為主要內容的集體林權制度改革,下發(fā)了《黑龍江省頒發(fā)林權證實施辦法》、《黑龍江省林業(yè)廳關于迅速開展林權證頒發(fā)工作的通知》等文件,通過各地政府的強力推進,林權證發(fā)放工作取得突破性進展。三是實行林地用途管制和定額管理制度。在林地管理中,嚴格控制林地轉為建設用地和其他非林地。嚴格保護公益林地,對于國家級公益林嚴禁擅自改變用途,隨意調整面積、范圍或降低保護等級。根據《黑龍江省林業(yè)廳占用征用林地管理辦法》,占用征用林地的必須編制可行性研究報告,對征占用的生態(tài)公益林地必須用生態(tài)區(qū)位基本相同的林地置換。確立了林地使用“總量控制、定額管理、節(jié)約用地、占補平衡”的新機制,形成了占用征收林地總量控制、占補平衡的新態(tài)勢。建立了全省國家級公益林監(jiān)測體系。

2 林地保護利用管理成效

黑龍江省各級政府及其林業(yè)主管部門,認真執(zhí)行森林法及其實施條例等法律法規(guī),堅持嚴格保護、積極培育、合理利用的方針,使森林資源得到有效的保護和發(fā)展,實現(xiàn)了林地面積、蓄積的“雙增長”,森林資源質量在提高,森林生態(tài)功能在增強,林地保護利用取得成效。

2.1 促進了森林資源穩(wěn)步增長

經過多年的建設,黑龍江省市縣森林覆蓋率已從建國初期的17.0% 提高到22.76% 。森林面積達到704.49.0萬hm2,比改革開放初期增長4.1% ;森林蓄積量達到5.22億m3,比改革開放初期增長3.8% 。尤其國家林業(yè)生態(tài)工程實施后,累計造林保存面積達300多萬hm2,改善了生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的資源結構,促進了少林地區(qū)森林資源穩(wěn)步增長。

2.2 實現(xiàn)了局部生態(tài)明顯改善

改革開放以來,國家先后實施了三北防護林、退耕還林等重點生態(tài)工程。黑龍江省三北防護林工程累計造林240萬hm2,工程區(qū)森林覆蓋率提高了2.5倍。退耕還林工程累計造林96.7萬hm2,其中退耕地造林28.3萬hm2,工程區(qū)森林覆蓋率提高1.97個百分點。通過多年建設,構建了全省農田防護林生態(tài)防護體系。黑龍江省生態(tài)區(qū)位重要、水土流失嚴重的坡耕地得到有效治理,交通沿線、城市、鄉(xiāng)村及江河湖庫渠得到有效綠化,沙化土地面積逐年縮小,鹽堿土地得到改良和合理利用,特別是大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)的建設成為重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略,總體上實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境明顯好轉。

2.3 保護了重要地區(qū)的林地資源

截至2013年底,全省共區(qū)劃界定國家級公益林地337.46萬hm2,有效保護了大面積森林,年減少森林資源消耗400萬m3,全省建立了自然保護區(qū)224個,保護總面積678萬hm2,其中,國家級33個,省級83個。擁有國際重要濕地7處,國家濕地公園24處,國家森林公園58處,國家級風景名勝區(qū)3處。保護區(qū)及森林公園的建立,有效地保護了生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的森林資源及生物多樣性。

2.4 提高了木材及林產品供給能力

每年為國家提供木材180萬m3。林業(yè)產業(yè)年產值近300億元。林產品深度開發(fā),經濟林以及林副、林特產資源利用均達到了一定的生產規(guī)模,地板、家具加工,以藍莓、沙棘、沙果為主的經濟林,食用菌栽植、北藥種植、林蛙養(yǎng)殖等特色產業(yè)以及森林生態(tài)旅游等產業(yè)均有較大的發(fā)展。與此同時,加大森林資源的管理保護、滿足全社會的木材需求、鼓勵林產品精細加工等也是林業(yè)產業(yè)發(fā)展的重要目標。

3 現(xiàn)行林地保護利用管理存在的主要問題

我們在充分肯定林地保護利用方面取得了一定成效的同時,要清醒地認識到,社會對土地的需求與林地保護的矛盾依然突出。工程建設加快、林地管理難度大,生態(tài)公益林地空間分布面積管控不嚴,林地流轉評價與評估不完善,林地資源分布不均、利用不合理、質量不高、生產力低等一系列問題依然存在。

3.1 工程建設加快,林地管理難度大

隨著基礎條件的改善及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快,各項工程建設對土地的需求劇增。在耕地保有量不變的情況下,大量的工程用地將轉向林地,加之毀林開墾、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此,社會經濟發(fā)展對土地的需求與林地保護依然是主要矛盾。

3.2 林地資源分布不均,地類面積比例失調

黑龍江省地方森林資源在空間區(qū)位上分布不均,森林資源主要分布在小興安嶺林區(qū),占地方林地總面積的45.40% ,長白山及東部林區(qū)占地方林地總面積的33.40% ,松嫩平原占地方林地總面積的11.50% 。三江平原松嫩平原占地方林地總面積的6.50% 。大興安嶺林區(qū)僅占地方林地總面積的3.2% 。在林地中,有林地面積占林地面積的73.46% ,疏林地面積占林地面積的0.43% ,灌木林地面積占林地面積的1.65% ,未成林地面積占林地面積的1.04% ,無立木林地面積占林地面積的2.35% ,林業(yè)輔助用地面積占林地面積的21.01% 。林業(yè)輔助用地比重大,各地類面積比例不盡合理。

3.3 林地質量不高,生產力低下

黑龍江省市縣林地面積50.94% 分布在生態(tài)環(huán)境較惡劣的山區(qū)、半山區(qū)及沙化地區(qū),生態(tài)區(qū)位決定了林地質量不高,生產力低下,林分殘破的現(xiàn)狀。喬木林單位蓄積量不足75 m3hm-2,比全省平均水平低4.0 m3;喬木林年均生長量只有3.5 m3hm-2;林分平均郁閉度不足0.60。森林受人為活動干擾大,人工純林多、天然混交林少,全省森林自然度指數(shù)等級僅為Ⅲ級,林層結構單一,幾乎全部為單層林,中幼林資源比重過大、成過熟林資源面積少,可利用資源匱乏,森林生態(tài)功能較差,生產力低下,林地利用效率不高的現(xiàn)狀依然存在。

3.4 林地退化明顯,治理難度大

全省地方有林地郁閉度為疏的面積比例為23.70% ,森林連片面積在1.0 hm2以下的約為8.0萬hm2,占1.29% ,郁閉度低、林相殘破,尤其是西部沙化土地、鹽堿土地以及部分集體林區(qū)的林地退化十分嚴重,生產力低,恢復植被難度大。林地在增加換位的同時,立地區(qū)位及質量差異性大,即征占用及非法侵占等流失的多是優(yōu)質林地,而通過各類工程治理補充的林地多是質量不高的土地。因此,生態(tài)治理難度大。

3.5 林業(yè)投入資金不足,林地保護利用效果有待提高

林業(yè)生態(tài)工程建設屬公益性事業(yè),需要全社會的支持,更需要各級財政資金的投入。但長期以來,公共財政對林業(yè)投入不足,導致林業(yè)生產工程建設與林地保護難度大。自林權制度改革以來,黑龍江省各級政府、社會、個人對林業(yè)的投入有較大增加,但投入的大部分資金僅局限于三北、退耕等生態(tài)公益林建設,商品林建設水平不高,資金投入嚴重不足,商品林建設投入和產出體系尚未形成。

4 解決問題的對策

4.1 創(chuàng)新林地管理機制

確定《林地保護利用規(guī)劃》的法律地位。現(xiàn)行的林業(yè)法律法規(guī)存在立法滯后的問題,沒有對規(guī)劃編制、修改、實施林地保護利用規(guī)劃的不當行為設定相應的法律責任,在客觀上使違反林地規(guī)劃利用林地的行為成為可能。因此,與林地管理相關的法律法規(guī)中應設定林地保護利用規(guī)劃編制、修改、實施的詳細條款及違法行為的法律責任,使林地使用者在規(guī)劃編制、修改、實施中的違法行為,能夠依法追究。

4.2 加強林地用途管制制度建設

一是制定征占用林地項目禁限目錄。根據國家產業(yè)發(fā)展政策、土地供應政策等,在國家發(fā)布限制和禁止用地項目的基礎上,制定省級禁止和限制使用林地項目目錄。完善國有林區(qū)基建項目使用林地標準。制定限制經營性項目使用林地相應的約束性措施。通過經濟補償、市場調節(jié)、行政干預等手段引導建設項目節(jié)約使用林地,杜絕多占、浪費林地等行為。二是實施林地定額年度調劑。國家林業(yè)局按年度分解的占用征收林地年度定額,實行“十年總控,年度調劑”制度。年度定額節(jié)余的經國家林業(yè)局核實后,可轉下年度使用;當年年度定額指標不足的,在一定額度范圍內允許提前使用下年年度定額。三是實施林地分級保護。根據林地所處的生態(tài)區(qū)位以及林地條件及環(huán)境等因子指標將林地進行科學分級,對林地進行系統(tǒng)評價,實施林地分級保護。四是實施林地差別化管理。將不同保護等級的林地,實行差別化管理,制定相應的保護、利用和管理措施。嚴格控制林地非法轉用和逆轉,限制采石取土等用地。五是實行差別化補償。充分利用經濟手段實現(xiàn)林地的節(jié)約集約使用,客觀考慮全國各地經濟社會發(fā)展水平的不平衡性,差別化森林植被恢復費標準,國家確定標準的基礎上制定本省具體標準。

4.3 建立林地保護規(guī)劃公眾參與制度

林地保護利用規(guī)劃要體現(xiàn)人民群眾的根本利益,從規(guī)劃的編制到實施整個過程都要開展公眾參與。公眾參與不僅是提供信息,更重要的是協(xié)調林地行政主管部門與林地使用者之間的利益。因此,在這方面要相應建立如下幾項制度。一是建立規(guī)劃編制公眾參與的公示制度。規(guī)劃公示制度是推動規(guī)劃工作的公開化和民主化,保障公眾的合法權益的重要舉措。而現(xiàn)實情況是許多規(guī)劃公示一般是批后展示,也就是規(guī)劃在被正式批準后公示,這時已經成了既定的規(guī)劃,不利于群眾參與。因此,林地保護利用規(guī)劃的公示應逐步轉變到以審批前公示為重點,讓規(guī)劃在正式“定稿”前就進行公示,盡量吸取民眾意見。二是建立規(guī)劃實施過程中的公眾參與,即公眾監(jiān)督制度。公眾有權了解林地保護利用規(guī)劃的實施進展狀況,在實施過程中,林地利用保護的具體指標如何落實,執(zhí)行的情況如何等,林地行政主管部門應向公眾做出詳盡的說明。三是建立公眾參與的機構和制度。林地行政主管部門以行政力量來主導并整合公眾參與林地保護利用規(guī)劃事務,設立公眾參與的非常設機構,即公眾參的“政府組織”,如林地保護利用規(guī)劃委員會,并出臺相應的章程和辦法,明確公眾參與的程序和具體內容。

4.4 建立保護利用評估體系

建立林地保護利用評估體系,對于規(guī)劃實施情況進行年度檢查評價,根據檢查評價結果對規(guī)劃方案進行修訂,以利于規(guī)劃實施的有效性。評估結果要形成報告,作為修訂規(guī)劃的重要依據。相關部門應密切跟蹤分析規(guī)劃實施情況,及時向林地行政主管部門反饋意見。主要從兩個方面招手解決。一是搞好林地保護利用規(guī)劃方案編制評估。實行規(guī)劃編制專家論證制度,充分發(fā)揮專家的作用,提高規(guī)劃的科學性,由不同領域專家組成的規(guī)劃專家委員會,在規(guī)劃編制過程中認真聽取專家委員會的意見。規(guī)劃草案形成后,組織專家進行深入論證。規(guī)劃經專家論證后,應當由專家出具論證報告。二是林地保護利用規(guī)劃實施評估。建立規(guī)劃實施評估制度是保障規(guī)劃有效實施的必要措施,使規(guī)劃在實施中不斷檢查總結經驗,調整林地保護利用年度計劃和步驟,保證規(guī)劃方案實施沿著預定的軌道進行。

4.5 建立林地管理考核制度

各級政府主要負責人要對本行政區(qū)域內的林地保護管理負總責,建立規(guī)劃實施的領導責任制,把規(guī)劃確定的森林保有量等指標作為各級政府森林資源保護和發(fā)展目標責任制考核的重要內容,把全面保護林地、節(jié)約集約用地作為區(qū)域經濟社會發(fā)展評價的重要因素,建立并落實考核體系和考核辦法。

4.6 建立健全林地規(guī)劃協(xié)調制度

要高度重視規(guī)劃的部門協(xié)調工作,林業(yè)、發(fā)改、國土、建設、農業(yè)等部門依據《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī),建立協(xié)作機制。部門協(xié)調工作按照有利于加強和改進宏觀調控、有利于嚴格林地用途管制的要求,加強溝通,密切配合,解決分歧,共享基礎信息和技術設備資源,提高林地保護利用規(guī)劃的針對性和可操作性。