阜新市集體林權(quán)制度改革成效、問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

劉振花

(阜新市林業(yè)局,遼寧 阜新123000)

1 集體林權(quán)制度改革的背景

2003年全國(guó)林業(yè)工作會(huì)議后,國(guó)家以福建、江西為試點(diǎn)省份,開(kāi)始深化實(shí)施集體林權(quán)制度改革。2005年,遼寧省以本溪市為試點(diǎn)開(kāi)始實(shí)行集體林權(quán)制度改革,改革的重點(diǎn)是從明晰產(chǎn)權(quán)入手,重塑林業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)主體,建立以林農(nóng)為主體的微觀市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體,放活山林經(jīng)營(yíng)權(quán),落實(shí)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木的處置權(quán),確保林地經(jīng)營(yíng)者的收益權(quán)。這與農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包制相類似,具體做法是將集體林地均分到戶(聯(lián)戶),以法律形式頒發(fā)林權(quán)證,將集體林變成真正意義上的私有林。2006年,隨著集體林權(quán)制度改革工作在全省范圍內(nèi)開(kāi)展,阜新市也開(kāi)始了新一輪的集體林權(quán)制度改革,改革依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到戶,明晰山林權(quán)屬,落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體,實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主,多種經(jīng)營(yíng)形式并存的集體林管理模式。

2 集體林權(quán)制度改革的范圍與任務(wù)

阜新市現(xiàn)有林業(yè)用地面積40.7萬(wàn)hm2,有林地面積為33.5萬(wàn)hm2,此次集體林權(quán)制度改革完成改革面積18.1萬(wàn)hm2,其中確認(rèn)面積8.1萬(wàn)hm2,完善面積6.1萬(wàn)hm2,新改面積3.9萬(wàn)hm2。

2.1 集體林權(quán)制度改革的范圍

阜新市集體林權(quán)制度改革對(duì)象的范圍包括統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的商品林,一般和重點(diǎn)公益林以及縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。特殊保護(hù)地區(qū)的公益林和權(quán)屬有爭(zhēng)議且暫時(shí)難以解決的林木、林地暫不列入本次改革范圍。同時(shí),阜新市有油松林地面積5.3萬(wàn)hm2,其中絕大部分是20世紀(jì)六七十年代營(yíng)造的,現(xiàn)已成林,承擔(dān)著涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能,對(duì)保護(hù)阜新市的生態(tài)環(huán)境起到了非常重要的作用。在原有權(quán)屬不變的情況下,政府部門(mén)以及主管林業(yè)部門(mén)可以通過(guò)采取有效措施,對(duì)油松林地進(jìn)行管護(hù)。如果將油松林地全部納入集體林權(quán)制度改革范圍之內(nèi),明晰產(chǎn)權(quán)并放活油松林地經(jīng)營(yíng)權(quán),百姓在自己的收益權(quán)得不到保障的情況下,政府以及林業(yè)部門(mén)很難約束分散的油松林地經(jīng)營(yíng)者去合理地經(jīng)營(yíng)管理油松林地,這樣勢(shì)必對(duì)阜新市的生態(tài)環(huán)境造成極其嚴(yán)重的影響。因此,阜新市油松林地不納入集體林權(quán)制度改革范圍,保持原有的集體權(quán)屬不變。

2.2 集體林權(quán)制度改革的任務(wù)

2.2.1 明晰產(chǎn)權(quán) 在保持林地集體所有制的前提下,進(jìn)一步明晰林木所有權(quán)和林地使用權(quán),落實(shí)和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主體、多種經(jīng)營(yíng)形式并存的集體林經(jīng)營(yíng)體制。將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到戶、聯(lián)戶或其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體,并依法簽訂林地承包流轉(zhuǎn)合同,及時(shí)進(jìn)行林權(quán)登記,核發(fā)林權(quán)證書(shū)。

2.2.2 放活經(jīng)營(yíng)權(quán) 鼓勵(lì)對(duì)商品林資源進(jìn)行綜合利用,但不得造成水土流失;在保證生態(tài)功能前提下,允許合理開(kāi)發(fā)利用一般和重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)的公益林林地資源,發(fā)展林地經(jīng)濟(jì);對(duì)公益林實(shí)行科學(xué)經(jīng)營(yíng),經(jīng)批準(zhǔn)后,允許進(jìn)行撫育和嚴(yán)格控制的更新性質(zhì)的采伐。

2.2.3 規(guī)范流轉(zhuǎn) 在集體林地所有權(quán)性質(zhì)、林地用途不變的前提下,依據(jù)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要,按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則,鼓勵(lì)林木所有權(quán)、林地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn),引導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和森林資源的優(yōu)化配置。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)等林業(yè)要素市場(chǎng),加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)。

妥善處理已流轉(zhuǎn)的集體山林。對(duì)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體山林,凡程序合法、合同規(guī)范的,要維護(hù)其山林權(quán)屬;對(duì)手續(xù)不完備,群眾意見(jiàn)較大的,要予以補(bǔ)充完善。林權(quán)所有者可對(duì)所擁有的森林、林木和林地使用權(quán)依法進(jìn)行繼承、出租、入股、抵押、流轉(zhuǎn)。

3 集體林權(quán)制度改革取得的成效

集體林權(quán)制度改革之后,農(nóng)民造林護(hù)林的積極性空前高漲,通過(guò)明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán),從根本上確立了農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)中的主體地位,使蘊(yùn)藏在農(nóng)民群眾中的潛在生產(chǎn)力得以迸發(fā),取得的成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 林地經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展

林改后廣大農(nóng)民得到林地的使用權(quán),并充分利用林地資源積極發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),林改后,阜新市共成立農(nóng)民林業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織115家,其中農(nóng)民林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)36家,農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作89家。加入合作社的農(nóng)戶數(shù)為1.08萬(wàn)戶,合作社經(jīng)營(yíng)林地面積為0.8萬(wàn)hm2,入社社員人均年收入提高5 000元,合作社的發(fā)展成為農(nóng)村林地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭軍。

3.2 森林資源得到有效保護(hù)

分林到戶后,農(nóng)民十分珍惜分到的山林資源,保護(hù)意識(shí)普遍增強(qiáng),“看好自家山,管好自家林”成為農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)準(zhǔn)則。

3.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大

林改后,通過(guò)收取林木承包費(fèi)、林地使用費(fèi)等,村集體有了穩(wěn)定的收入來(lái)源,構(gòu)筑了辦多種公益事業(yè)的基礎(chǔ),加快了阜新新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

4 集體林權(quán)制度改革存在的問(wèn)題

阜新市集體林權(quán)制度改革主體改革已基本完成,目前正處于配套改革的深化階段。雖然在集體林地所有權(quán)不變的前提下,把林地使用權(quán)和林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)交給農(nóng)民,激發(fā)了農(nóng)民營(yíng)林、護(hù)林的積極性,有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特別是林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但目前的集體林權(quán)制度改革還存在產(chǎn)權(quán)不清、利益分配不明確等一系列問(wèn)題。

4.1 產(chǎn)權(quán)不清

阜新市部分集體林權(quán)產(chǎn)權(quán)主體模糊;所有者與經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)界定不清晰,所有權(quán)不完整;權(quán)利主體缺位,以致產(chǎn)權(quán)主體收益權(quán)、處分權(quán)無(wú)法落實(shí)。林地使用權(quán)和林木所有權(quán)主體不統(tǒng)一,林地所有權(quán)與使用權(quán)邊界不清晰;林地處置權(quán)和收益權(quán)殘缺。以上原因?qū)е孪喈?dāng)一部分林地、森林、林木尚未完成確權(quán)發(fā)證,所有權(quán)尤其是使用權(quán)和收益權(quán)模糊不清,存在無(wú)主山、無(wú)主林現(xiàn)象。

4.2 利益分配不明確

林地產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致林地、林木經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶的切身利益聯(lián)系不緊密,經(jīng)營(yíng)管護(hù)的積極性不高。

4.3 政府對(duì)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革干預(yù)過(guò)多和不作為并存

在集體林權(quán)制度改革的過(guò)程當(dāng)中,需要政府部門(mén)界定林地和林木權(quán)屬。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村集體沒(méi)有很好地實(shí)施這項(xiàng)活動(dòng),而是直接插手集體林產(chǎn)權(quán)制度安排與選擇的具體事務(wù),對(duì)部分集體的林地,沒(méi)有做到按時(shí)進(jìn)行權(quán)屬劃分。

4.4 林地流轉(zhuǎn)不規(guī)范且相對(duì)滯后

阜新市集體林權(quán)制度主體改革結(jié)束以后,分別在阜蒙縣和彰武縣成立了林業(yè)綜合服務(wù)中心,林業(yè)綜合服務(wù)中心主要是服務(wù)于配套改革后的相關(guān)事項(xiàng),簡(jiǎn)化農(nóng)民辦事流程,并為民間的林地流轉(zhuǎn)提供交易場(chǎng)所。但由于缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)支撐,以及森林資源資產(chǎn)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不完善,因此,依然存在林地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象。

5 完善集體林權(quán)制度改革的對(duì)策

5.1 切實(shí)加強(qiáng)林業(yè)政策法規(guī)的宣傳工作

盡管林業(yè)部門(mén)對(duì)林業(yè)政策法規(guī)做了一定的宣傳,但部分林農(nóng)對(duì)于林業(yè)政策的導(dǎo)向了解過(guò)于滯后,目前不少林農(nóng)對(duì)地方或國(guó)家的林業(yè)政策缺乏了解,林分分到個(gè)人后就盲目地被轉(zhuǎn)手賣掉,導(dǎo)致一些林農(nóng)抱定一個(gè)思想“賣掉了才是自己的東西”。建議地方林業(yè)部門(mén)加強(qiáng)政策宣傳工作,做好林農(nóng)的思想問(wèn)題,使勇于經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶,更好地去體現(xiàn)主人翁意識(shí)。

5.2 建立和完善集體林權(quán)制度配套改革的相關(guān)支撐體系

集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)涉及面極廣的工作,并不能以分林到戶作為林改結(jié)束的標(biāo)志。分林到戶之后,政府部門(mén)要積極研究并出臺(tái)各項(xiàng)集體林權(quán)制度配套改革的相關(guān)支撐體系。在林地林木資源流轉(zhuǎn)、林農(nóng)采伐指標(biāo)申請(qǐng)、林權(quán)抵押貸款以及林業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的建立方面出臺(tái)相關(guān)細(xì)則,地方財(cái)政部門(mén)也要出臺(tái)一定的金融扶持政策以鼓勵(lì)林農(nóng)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì),使集體林權(quán)制度改革取得應(yīng)有的成效。