農(nóng)地整理項(xiàng)目中農(nóng)民受益支付與受損補(bǔ)償——以湖北省5個(gè)縣區(qū)為實(shí)證

吳九興，楊鋼橋

（1．安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院，安徽蕪湖 241003；2．華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，武漢 430070）

引 言

農(nóng)地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃與土地整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件，增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率的活動(dòng)［1］。在外國(guó)，農(nóng)地整理被認(rèn)為是改進(jìn)土地耕作效益、控制土地景觀侵蝕、處理保護(hù)自然和環(huán)境問(wèn)題［2－4］、促使城市發(fā)展合理化和管理農(nóng)村發(fā)展［5－7］的有效工具和措施。在我國(guó)，農(nóng)地整理的功能主要包括增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善生產(chǎn)條件、修復(fù)生態(tài)受損的土地和提高土地產(chǎn)出效益。特別是近些年我國(guó)農(nóng)地整理取得了顯著成績(jī)，2001～2011年全國(guó)共增加耕地面積305．33萬(wàn)公頃，整理后農(nóng)地生產(chǎn)成本平均降低5%～15%，參與農(nóng)地整理的農(nóng)民人均收入在“十一五”期間增加700余元［8］，新增耕地率為5%～8%，農(nóng)田產(chǎn)出率提高10%～20%［9］。但也有研究認(rèn)為，農(nóng)地整理后項(xiàng)目區(qū)的總體生態(tài)效益是增加的，而景觀格局指數(shù)和環(huán)境服務(wù)功能指數(shù)卻有所下降［10］。張正峰和趙偉以北京市大興區(qū)為例，研究農(nóng)地整理的增產(chǎn)和增地效益，結(jié)果表明大興區(qū)農(nóng)地整理的資源經(jīng)濟(jì)效益相當(dāng)可觀?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)地整理對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體影響為正向，即增加了社會(huì)整體福利［11］。吳九興等則利用博弈論探討了農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的收益分配問(wèn)題，認(rèn)為利益分配必須體現(xiàn)要素貢獻(xiàn)、公平和效率原則［12］。從以上文獻(xiàn)回顧可知，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)側(cè)重于農(nóng)地整理帶給社會(huì)受益方面，忽視研究農(nóng)地整理帶給農(nóng)戶利益受損的方面。事實(shí)上，全面探討農(nóng)地整理項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶的影響應(yīng)包括受益和受損兩方面：一方面，若對(duì)農(nóng)地整理中受損農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，這些農(nóng)民可能會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒，甚至?xí)扇∵^(guò)激行動(dòng)阻擾項(xiàng)目的實(shí)施；另一方面，有限的財(cái)政資金不能滿足廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理項(xiàng)目的巨大需求。而分析農(nóng)民在農(nóng)地整理中的受益情況和支付意愿，不僅可以在一定程度上緩解目前農(nóng)地整理的供需矛盾，還可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)地整理項(xiàng)目的積極性。本研究利用湖北省5個(gè)縣區(qū)390份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，分析農(nóng)地整理給農(nóng)民帶來(lái)的利益受益類(lèi)型及其支付意愿、利益受損類(lèi)型及其受償意愿，為政府調(diào)整和改進(jìn)農(nóng)地整理項(xiàng)目的投資政策和補(bǔ)償政策提供參考依據(jù)。

一、調(diào)查區(qū)與數(shù)據(jù)來(lái)源

近年來(lái)，湖北省農(nóng)地整理事業(yè)取得了很大進(jìn)展，2001～2011年共實(shí)施了900多個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目，其中約68．92%的項(xiàng)目集中在武漢城市圈。本研究以武漢城市圈為研究區(qū)域，最終選定武漢市江夏區(qū)、武漢市蔡甸區(qū)、咸寧市嘉魚(yú)縣、鄂州市鄂城區(qū)和鄂州市華容區(qū)7個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)作為本研究的調(diào)查區(qū)域。項(xiàng)目區(qū)情況介紹可見(jiàn)吳九興和楊鋼橋［13］論文。

本研究農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查包括預(yù)調(diào)查和正式調(diào)查。2012年4月23日進(jìn)行預(yù)調(diào)查，地點(diǎn)選擇武漢市江夏區(qū)金口鎮(zhèn)，采取面對(duì)面的封閉式問(wèn)卷調(diào)查方法。根據(jù)預(yù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)預(yù)調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行修改完善得到正式問(wèn)卷。2012年4月25日～4月28日進(jìn)行正式調(diào)查，調(diào)查組14人先后到江夏區(qū)、嘉魚(yú)縣、鄂城區(qū)、華容區(qū)和蔡甸區(qū)開(kāi)展調(diào)研，采用隨機(jī)抽樣調(diào)查方法，每個(gè)項(xiàng)目區(qū)發(fā)放問(wèn)卷40～110份。據(jù)統(tǒng)計(jì)，正式調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷407份，獲得有效問(wèn)卷390份，問(wèn)卷有效率95．82%。其中，江夏區(qū)41份，蔡甸區(qū)89份，嘉魚(yú)區(qū)43份，鄂城區(qū)108份，華容區(qū)109份。

二、農(nóng)地整理項(xiàng)目農(nóng)民利益受益及支付意愿

（一）農(nóng)民利益的受益狀況

對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)地整理可能帶來(lái)的益處是多方面的，包括增加耕地面積、歸并擴(kuò)大田塊、改善灌溉與排水、完善田間路網(wǎng)、改良生態(tài)與保護(hù)環(huán)境和增加農(nóng)民的收入等等。有學(xué)者將農(nóng)地整理的功效歸納成增加耕地面積，提高土地利用率；提高土地質(zhì)量，提升土地產(chǎn)出；配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件；完善農(nóng)田林網(wǎng)，改善生態(tài)環(huán)境；協(xié)調(diào)人地關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧等5個(gè)方面［14］。在全國(guó)層面上，農(nóng)地整理為我國(guó)新增耕地面積約26．6萬(wàn)公頃／年，提高土地產(chǎn)出率為10%～20%，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件大有改善［15］。本課題組對(duì)7個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)的390個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，得到農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理帶來(lái)利益的感知。

農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果顯示：在受益感知層面，認(rèn)為自身沒(méi)有從農(nóng)地整理中受益的農(nóng)民占5．64%；認(rèn)為自身在農(nóng)地整理中受益的農(nóng)民占94．36%，主要表現(xiàn)在田間灌排水、道路通行方面，分別占67．69%和77．18%；認(rèn)為自家耕地質(zhì)量變好的農(nóng)民有49人，所占比例為12．56%；認(rèn)為耕地面積增加的農(nóng)民有14人，所占比例為3．59%；有66位受訪農(nóng)民表示參加過(guò)施工勞動(dòng)并獲得工資收入，占16．92%；認(rèn)為其他方面受益的農(nóng)民的比例為3．59%。在權(quán)利分享層面，農(nóng)民對(duì)國(guó)家法律、政策賦予的權(quán)利享有情形如何？農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，81．54%（318戶）的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了知情權(quán)，57．44%（224戶）的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了參與權(quán)，占33．08%（129戶）的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了表達(dá)權(quán)，14．62%（57戶）的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了監(jiān)督權(quán)，10．00%（39戶）的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了評(píng)價(jià)權(quán)，0．77%（3戶）的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己沒(méi)有享有過(guò)任何權(quán)利。

（二）農(nóng)民受益的支付意愿與支付方式

近些年，有學(xué)者對(duì)農(nóng)地整理中農(nóng)民的投工、投資行為作過(guò)一些探討。王璦玲等在山東省惠民縣等8個(gè)縣的調(diào)查表明，有32．00%的農(nóng)民愿意義務(wù)投工，但沒(méi)有農(nóng)民表示愿意直接投資［16］；趙謙的調(diào)查研究顯示，僅約20．30%的農(nóng)民表示愿意“出錢(qián)”，占21．28%的農(nóng)民表示愿意“義務(wù)投工”［17］。本課題組對(duì)湖北省5個(gè)縣區(qū)7個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)390份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)的農(nóng)民表示愿意為農(nóng)地整理所帶來(lái)的好處予以支付（投工、資金），所占比例為96．67%，其余的受訪農(nóng)民則拒絕支付，所占比例為3．33%。在愿意支付的377位受訪農(nóng)民當(dāng)中，多數(shù)受訪農(nóng)民傾向于義務(wù)投工，所占比例為77．45%，少部分受訪農(nóng)民表示愿意出錢(qián)，以代替投工，所占比例為22．55%。

進(jìn)一步考察可以發(fā)現(xiàn)，即使同樣采取“義務(wù)投工”方式，農(nóng)民之間仍存在投工量的差別。調(diào)查結(jié)果顯示，愿意投入5～6天的受訪農(nóng)民有85人，所占比例為29．11%；愿意投入7～8天的受訪農(nóng)民有83人，所占比例為28．42%；愿意投入2天以下的受訪農(nóng)民有22人，所占比例為7．53%；愿意投入8天以上的受訪農(nóng)民也有35人，所占比例為11．99%。農(nóng)民投工天數(shù)的概率函數(shù)符合正態(tài)分布，其中選擇居于3～8天的農(nóng)民占了總有效樣本的80．48%，可見(jiàn)低投入意愿和高投入意愿的受訪農(nóng)民所占比例都較小。

農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果顯示，選擇以“出錢(qián)”方式來(lái)支持農(nóng)地整理的農(nóng)民，在被詢問(wèn)“希望一次性為自家每畝耕地支付多少”時(shí)，其回答存在較大差異。其中：29．41%的農(nóng)民選擇60～90元的支付標(biāo)準(zhǔn)；22．35%的農(nóng)民選擇90～120元的支付標(biāo)準(zhǔn)；20．00%的農(nóng)民選擇30～60元的支付標(biāo)準(zhǔn)；選擇30元及以下的支付標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民占18．82%；選擇120～150元的農(nóng)民僅占9．41%。可見(jiàn)，農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)受益農(nóng)民的支付意愿總體上較低。

三、農(nóng)地整理項(xiàng)目農(nóng)民利益受損及其受償

（一）農(nóng)民利益受損狀況

在實(shí)踐中，農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施也會(huì)造成部分農(nóng)民的利益受到損失，如耕地被占用、耕地質(zhì)量降低、田塊被分割、祖墳遷移、青苗損失、房屋拆遷、塘堰被填、宅基地減少等等，這都會(huì)直接影響到農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理的態(tài)度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地整理相關(guān)政策，農(nóng)民能夠獲得的補(bǔ)償主要包括祖墳遷移補(bǔ)償、青苗損失補(bǔ)償、房屋拆遷補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的實(shí)際損失相差甚遠(yuǎn)，使得整理區(qū)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理項(xiàng)目的實(shí)施心存不滿，甚至產(chǎn)生發(fā)起抵制或阻擾行為。

在390份有效樣本中，僅有30位受訪農(nóng)民表示自身利益沒(méi)有受到損害，有360位受訪農(nóng)民表示利益或多或少遭受過(guò)損失（見(jiàn)表1）?？梢?jiàn)，雖然農(nóng)地整理項(xiàng)目在整體上能給農(nóng)民帶來(lái)利益，但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也確實(shí)存在不少農(nóng)民利益遭受損失的情況。從農(nóng)民利益受損類(lèi)型來(lái)看，耕地被占用、青苗損失、耕地質(zhì)量降低和田塊分割四個(gè)主要方面，而祖墳被遷、房屋拆遷、塘堰被填等造成農(nóng)民利益損失的比例較小。

表1 農(nóng)地整理項(xiàng)目中農(nóng)民利益受損情況

（二）農(nóng)民利益受損的受償意愿與受償額度

1．農(nóng)民利益受損的受償意愿。從農(nóng)民利益受損后的受償意愿看，100%的利益受損農(nóng)戶希望獲得補(bǔ)償。實(shí)際上，農(nóng)戶因農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施而產(chǎn)生的利益損失受損大部分得不到補(bǔ)償，少部分利益受損獲得了補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)很大。不同的利益受損類(lèi)型，農(nóng)民期望的受償方式也存在差別（見(jiàn)表2）。

表2 農(nóng)民利益受損的受償方式

2．農(nóng)民利益受損的受償額度。不同的利益受損類(lèi)型，農(nóng)民意愿接受的補(bǔ)償額度存在差異。一部分農(nóng)民可以接受的低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，而另一部分則要求高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償（見(jiàn)表3）。

表3 農(nóng)民利益受損的受償額度

四、結(jié)論與啟示

本研究利用湖北省5個(gè)縣區(qū)390份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中的農(nóng)民受益類(lèi)型與支付意愿、農(nóng)民受損類(lèi)型與受償額度，主要有如下研究結(jié)論：

1．農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)民受益主要體現(xiàn)在灌排水更方便、通行更便利、投勞工資收入，但耕地質(zhì)量提升、耕地面積增加兩個(gè)方面受益不明顯，還有部分受訪農(nóng)民表示沒(méi)有受益。

2．從受益農(nóng)民的支付意愿來(lái)看，絕大多數(shù)受益農(nóng)民表示愿意為受益而義務(wù)投工或出錢(qián)，只有少數(shù)受訪農(nóng)民不愿意支付。在支付額度方面，愿意采取同種支付方式的受益農(nóng)民的具體支付額度仍存在差異，整體看來(lái)支付額度的概率函數(shù)服從正態(tài)分布。

3．農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)民利益受損主要表現(xiàn)在：耕地被占用、青苗損失、耕地質(zhì)量降低、田塊分割等4個(gè)方面，其發(fā)生概率很大；而塘堰被填、祖墳遷移、房屋拆遷等造成農(nóng)民利益損失的比重較小。

4．從農(nóng)民利益受損的受償意愿看，100%的利益受損農(nóng)民期望獲得補(bǔ)償。不同的利益受損方面，農(nóng)民愿意接受的受償方式存在差異。不同的利益受損方面，農(nóng)民愿意接受的受償額度差別較大。農(nóng)民利益實(shí)際的補(bǔ)償金額和受償意愿額度存在很大差距。

據(jù)以上研究結(jié)論得到如下政策啟示：

1．因地制宜地開(kāi)展農(nóng)地整理，確保農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施給農(nóng)民帶來(lái)更多收益，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)地整理項(xiàng)目的積極性。

2．可考慮在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，采取模擬市場(chǎng)的方法確定農(nóng)民參與農(nóng)地整理項(xiàng)目投資的項(xiàng)目和方向，鼓勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)地整理中投工和投資，解決當(dāng)前農(nóng)地整理項(xiàng)目供給不能滿足農(nóng)民需求的矛盾。

3．須重視和關(guān)注農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施可能給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)面影響或利益受損。一是要采取有效措施盡可能減少農(nóng)民遭受的利益損失，二是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)戶利益損失的補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)耕地被占用、耕地質(zhì)量降低、田塊分割等利益損失方面，受益主體集合應(yīng)給予農(nóng)戶公平合理補(bǔ)償。

本研究存在以下不足，沒(méi)有對(duì)農(nóng)民受益類(lèi)型作短期受益和長(zhǎng)期受益之分，也沒(méi)有對(duì)農(nóng)地整理項(xiàng)目可能造成農(nóng)民的利益受損沒(méi)有區(qū)分暫時(shí)性的利益受損和長(zhǎng)期的利益受損。

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