對財政監(jiān)督效應的思考

張淑翠

(國家行政學院，北京 100089)

當前，國際經(jīng)濟低迷，我國經(jīng)濟增速也出現(xiàn)放緩，財政收入增速大幅下降，同時財政的名義收入與實際收入由于政府負債等各種原因存在很大的差距，以及保障和改善民生成為國家政府工作的價值取向，繼而財政分配領域和服務對象發(fā)生著潛在質的變化，使得當前財政向“緊日子”開始轉變，這就越發(fā)凸顯出政府強化財政監(jiān)督效應的緊迫性。為此，明確財政監(jiān)督效應內涵以及現(xiàn)階段財政監(jiān)督的目標，并且針對當前財政監(jiān)督工作存在的問題來規(guī)劃財政監(jiān)督工作，對有效地發(fā)揮財政監(jiān)督效應具有重大意義。

一、財政監(jiān)督效應內涵

財政監(jiān)督的效應也稱為作用，是指財政監(jiān)督職能的發(fā)揮而產(chǎn)生的社會后果。這就是說，職能是事物所固有的，而效應是有條件的，若能滿足相關條件就必然會發(fā)揮，否則，就只是“潛在”的。具體來說，財政監(jiān)督效應歸結為糾偏效應、威懾效應和促進效應。

(一)糾偏效應

法國的法約爾最早系統(tǒng)地提出了管理職能應該包括計劃、組織、指揮、協(xié)調與控制五大職能，其中計劃職能為他所重點強調。從某種意義上說，財政管理就是政府在事先設定財政資金的用途的前提下，在不同部門間進行分配，使得政府各部門的一切工作都要和諧地配合，以便于政府政策目標的順利進行，并且有利于政策目標的實現(xiàn)，最后還要證實一下政府的各項工作是否都與已定計劃目標相符合，是否與下達的指示及已定原則相符合。然而，由于主客觀因素的影響，政府在進行財政管理過程之中，肯定會存在出現(xiàn)偏差的問題，那么與財政管理相輔相成的財政監(jiān)督就在要有效的通過檢查、督促財政分配過程中的各種經(jīng)濟活動，從而可以及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞，進行補救，進而可以通過某些途徑來調節(jié)政府行為，從而改正政府行為的偏向或偏差，以保證財政管理工作的真正落實，計劃目標的實現(xiàn)。

因此，糾偏也就是矯正，這是財政監(jiān)督的基本作用，具體體現(xiàn)于:一是監(jiān)察公共資金的運行過程，糾正事物運動偏差，以保證財政資金的正確使用;二是與各種違規(guī)行為作斗爭，糾正各種行為，保證資金的安全，起到“國庫的守護者”的作用。［1］

(二)威懾效應

威懾效應，也稱為威嚇作用，是指主體利用人們趨利避害心理，采取某些措施來阻止某些行為的作用。［2］這是人類社會普遍存在的一種斗爭形式，有效的威懾可以通過心理因素的作用來影響、制約和改變人們的思想、感情與行為，可以達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的作用。而財政監(jiān)督就是要通過對財政管理中違法亂紀的行為進行嚴厲的制裁和限制等懲戒措施，來達到促使財政管理者權衡利益得失，強化自己的財政紀律的觀念，自覺履行義務、尊法守紀的威懾作用，使覬覦者不敢去做。并且，由于它能用較低成本去阻止某些行為，因而是財政監(jiān)督追求的最高境界。但是，財政監(jiān)督威懾效應的發(fā)揮必須具備兩個條件:一是財政監(jiān)督必須是實質性的，而不是“走形式”的“監(jiān)而不督”;二是財政監(jiān)督信息應當是公開的，透明的，只有這樣才能真正起到威懾效應了。

(三)促進效應

促進效應就是指監(jiān)督者通過糾偏與威懾作用的發(fā)揮，促使被監(jiān)督者改革制度或機制，同時也能促進組織效率的提高，從而使組織獲得更好成長。具體來說，若財政監(jiān)督是“實質性”的，就會在發(fā)揮糾偏和威懾效應的同時，淘汰那些落后的管理部門，促進被監(jiān)督者去改革制度或機制，提高效率，成為公共資金的“守護神”。而且，“實質性監(jiān)督”只會清除官僚機構的腐敗者，而不會阻礙政府依法行政和改革。特別是，財政監(jiān)督的重要作用就是從制度和機制上，推動財政必須改革，提高財政效率。當然，這是有前提條件的:一是監(jiān)督部門必須是實質性的，且擁有相對獨立的執(zhí)行權;二是監(jiān)督部門通過調查和分析，找出問題的原因并通過回訪等方式督促有關部門及時改進。

二、確定財政監(jiān)督目標:科學監(jiān)督與全面監(jiān)督

管理學認為，目標很重要，工作沒有目標，就失去方向，更無法評價工作的錯與對。財政監(jiān)督也是如此，目標不明確，如何發(fā)揮效應?對此，十八大提出了科學發(fā)展，各級黨委要支持人大對“一府兩院”的監(jiān)督作用的發(fā)揮，對預算進行“全口徑監(jiān)督”，以及“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制”等要求。這些要求體現(xiàn)在財政監(jiān)督上，就是要確立科學監(jiān)督、全面監(jiān)督兩大目標。

(一)科學監(jiān)督

科學監(jiān)督就是要根據(jù)財政部提出的科學管理、精細化管理的要求，結合財政監(jiān)督規(guī)律提出的，它包括:

第一，它是一種尊重監(jiān)督規(guī)律的監(jiān)督。這表明，財政監(jiān)督是要全面發(fā)揮糾偏、威懾和促進三大效應，實現(xiàn)對事的監(jiān)督與對人監(jiān)督相結合的監(jiān)督，即對事監(jiān)督的同時也就是對人的監(jiān)督。

第二，它是一種追求效率的監(jiān)督。財政監(jiān)督效率既指財政監(jiān)督應當以最低的成本來保障公共資金安全運行和規(guī)范、有效運行，也指財政監(jiān)督的制度、方式應當有利于公共資金效率的提高，凡是與之相抵觸的制度、機制都應予以革新除弊。而政府花錢“買”到多少有效公共服務，也是財政監(jiān)督必須回答的。

(二)全面監(jiān)督

財政監(jiān)督的糾集、威懾以及促進三大效應，就是圍繞著跟蹤資金運動過程設計的，即包括全過程監(jiān)督、全口徑監(jiān)督與動態(tài)化監(jiān)督的全面監(jiān)督。

第一，全過程監(jiān)督。這就是對財政資金的分配、運行到結果各環(huán)節(jié)都應當進行財政監(jiān)督，而不只是事后的，“會計帳薄式”監(jiān)督。當前，財政監(jiān)督多是以事后的單一監(jiān)督為主，導致監(jiān)督范圍過于狹窄，不能有效地發(fā)揮財政監(jiān)督效應。監(jiān)督理論認為，按事物的運動環(huán)節(jié)，監(jiān)督可分為事前監(jiān)督，事中監(jiān)督和事后監(jiān)督等三個環(huán)節(jié)。目前，我國財政監(jiān)督形式單一，主要是事后的“會計帳薄式”，使得許多違規(guī)問題不能及時地、有效地制止。為此，財政監(jiān)督端口應該前移與后移，覆蓋財政資金的整個活動，促使在資金管理上做到“事前有計劃、事中有控制、事后有檢查”。

第二，全口徑監(jiān)督。當前，財政監(jiān)督主要集中于支出，但也主要是在預算支出上，對基金類資金、公共債務資金收支的監(jiān)管還不到位或未涉及，易引發(fā)腐敗問題。十八大報告指出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。這既是對人大提出的，也是首先財政必須做到的。而“全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”就是將公共預算、社會保障預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算全面納入財政監(jiān)督范圍，此外，還應當將政府的債務預算、公共財產(chǎn)管理等納入財政監(jiān)督，從而使納稅人都清楚自己的錢花到了哪里。

第三，動態(tài)化監(jiān)督。所謂動態(tài)化監(jiān)督是指要充分利用現(xiàn)代快速發(fā)展的信息化技術手段，為準確掌握財政資金分配、撥付、使用方向、結存等動態(tài)情況，各級財政監(jiān)督部門依法對其進行實時跟蹤管理的全過程，實行科學、規(guī)范、有效的動態(tài)監(jiān)控，從而有效地發(fā)揮糾偏、威懾與促進效應。

三、財政監(jiān)督工作存在的問題

由于我國正處于經(jīng)濟社會轉型時期，而公共財政也處于逐步完善中，特別是財政行為尚未制度化與法制化，進而導致財政監(jiān)督工作存在許多問題，阻礙了三大效應地有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)在:

(一)糾偏效應受阻

由于監(jiān)督主體認識不到位，監(jiān)督覆蓋面不全以及監(jiān)督質量不高等因素，阻礙了財政監(jiān)督工作糾編效應的發(fā)揮。

第一，監(jiān)督主體認識不到位。財政監(jiān)督要堅持“寓監(jiān)督于服務”之中，就是要通過監(jiān)督，反映政策在執(zhí)行中存在的問題，加強信息反饋，規(guī)范被監(jiān)督單位，解決被監(jiān)督單位和社會大眾強烈反映的突出問題。然而，當前部分財政監(jiān)督人員認為，財政監(jiān)督就是查處違法違紀案件，這是非常錯誤的認識。當然，財政監(jiān)督主體在認識上存在偏差就必然會導致糾編效應受阻。

第二，監(jiān)督覆蓋面不全。財政監(jiān)督要貫穿于財政收支的全過程，對執(zhí)行財務制度的所有單位和個人進行監(jiān)督。然而，財政監(jiān)督面實際上受到較大的局限性，突出表現(xiàn)為:重收入監(jiān)督、輕支出監(jiān)督;重外部監(jiān)督，輕內部監(jiān)督;重事后監(jiān)督，輕事前與事中監(jiān)督等。財政監(jiān)督面不全必然導致一些偏差無法得到有效糾正，導致財政監(jiān)督的糾編效應不能全面發(fā)揮。

第三，監(jiān)督檢查質量不高。當前，由于制度、機制與體制等方面的的原因，導致部分財政監(jiān)督人員只是簡單應付了事，不能形成有價值的成果，或是有些工作開展的不錯，但不認真總結經(jīng)驗成效。特別是，財政監(jiān)督在某些方面存在滯后，不能及時有效的對違法、違規(guī)行為進行責任追究和整改規(guī)范，致使許多違紀問題在既成事實后才被發(fā)現(xiàn)，導致財政資金失效乃至無效。財政監(jiān)督檢查質量不高，如何能有效及時地發(fā)現(xiàn)問題，并進行糾偏呢?

(二)威懾效應微弱

財政監(jiān)督只有確實對違法亂紀行為進行制裁和懲罰，達到應有的力度，才能起到威懾效應。但是，由于制度缺乏責任追究或是執(zhí)行不到位以及監(jiān)督結果的約束力不強等弱化了財政監(jiān)督的威懾效應。

第一，制度缺乏責任追究。長期以來，財政監(jiān)督都沒有專門的《財政監(jiān)督法》，主要依據(jù)《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》等財稅法律。但是，這些制度主要是針對工作程序問題，而較少針對違法違紀的處罰。比如說:在肯定財政部門糾正違法違紀行為權利同時，卻沒有說明強制執(zhí)行的程序和方法;處罰環(huán)節(jié)未細化，處罰條款少，甚至有的處罰缺乏剛性;行政處分措施運用多，但處分主體、處分客體對外適用難度大，特別是行政處分由紀檢監(jiān)察部門依法行使，而財政主體資格是不夠的。因而，沒有責任追究，又怎么可能產(chǎn)生威懾效應呢?

第二，制度執(zhí)行不到位。由于財政監(jiān)督存在問題隱蔽，因而不可必免的會出現(xiàn)制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。這是因為，一是手段落后。財政監(jiān)督手段主要是對會計賬簿及憑證進行檢查，難以發(fā)現(xiàn)財政活動中較隱蔽的問題;二是人員有限。由于財政監(jiān)督人員有限，時限短而任務較重，因此對個別重大線索只進行了基本的證據(jù)收集和分析，然后就將掌握的情況移交相關部門，無法做到查清查透問題;三是壓力與風險。重大及特大案件的查處會增加壓力和風險，因此財政監(jiān)督人員在查處時不夠積極，易遺漏重大問題。既然制度執(zhí)行不到位，在利益的誘使下，鉆漏洞的大有人在，必然削弱財政監(jiān)督的威懾效應。

第三，監(jiān)督結果的約束力不強。財政監(jiān)督并不是以個別案件的處理處罰為最終目的，而是要通過查處典型，達到以微觀監(jiān)督促進宏觀管理的目標。但是，由于財政監(jiān)督有關制度法規(guī)沒有具體規(guī)定查處結果的使用辦法，再加上少數(shù)領導和上級部門干預影響，以及財政監(jiān)督部門態(tài)度不堅決、執(zhí)法不嚴格等因素，導致財政監(jiān)督往往是打一槍換一個地方，特別是“以罰代管”的處理方式成了違紀單位處理善后事宜的工具。這樣不僅導致屢查屢犯現(xiàn)象，而且容易出現(xiàn)漏網(wǎng)之魚，削弱財政監(jiān)督的威懾效應。

(三)促進效應有限

財政部門對財政資金經(jīng)常是“一撥了事，以撥代支，以撥代管”方式，回避整改問題，且甚少關注績效，致使財政監(jiān)督促進效應有限。

第一，回避整改。在監(jiān)督過程之中，雖然財政監(jiān)督人員根據(jù)客觀實際情況，依據(jù)相關制度法律規(guī)定，對被監(jiān)督對象的不合理行為提出相應的整改建議，但并沒有及時進行“回訪”工作，再加上政府部門也是理性“經(jīng)濟人”，其有為公的一面，也有為私的一面，因此當整改涉及到自身利益調整時，“經(jīng)濟人”會為了私利而抱著僥幸心理，不進行整改。

第二，績效監(jiān)督欠缺。財稅法規(guī)制度的不斷完善在一定程度上保證了財政資金使用的安全性和規(guī)范性，但是如何保證財政資金的高效使用?這就需要績效監(jiān)督，實行淘汰機制，保優(yōu)去次。但是，財政監(jiān)督由事后監(jiān)督向科學監(jiān)督與全面監(jiān)督的“質”的轉變過程中，不可必免的會在一定程度上造成各個部門之間職責界定不清，信息渠道運行不暢，協(xié)調運行機制差等，更無從談起績效監(jiān)督。

四、按兩個目標來規(guī)劃財政監(jiān)督工作

當前，財稅改革在不斷深化，而財政監(jiān)督卻尚未突破舊模式，二者發(fā)展越來越相悖。對此，政府可以針對財政監(jiān)督工作存在的問題，從以下幾方面來實現(xiàn)科學監(jiān)督與全面監(jiān)督，突出財政監(jiān)督的科學性、時效性、動態(tài)性以及預警性，有效發(fā)揮財政監(jiān)督效應。

(一)確立財政監(jiān)督的地位

財政監(jiān)督現(xiàn)階段要以科學監(jiān)督與全面監(jiān)督為目標，使其責任越來越重，但財政監(jiān)督時常受到其它部門的牽制，比如信息的獲取，對監(jiān)督客體的處罰等。另外，財政監(jiān)督有自己的規(guī)律，與財政的分配職能相比，它有獨立性。為此，政府可以設立監(jiān)督局，在財政局領導下，獨立行使監(jiān)督責任，減少行政干預的問題。

(二)夯實財政監(jiān)督基礎

第一，逐步完善財政監(jiān)督制度。制度是行動的準則與依據(jù)。如果執(zhí)法實踐中制度依據(jù)存在缺失，將無法保障財政監(jiān)督工作的有效開展。并且，財政監(jiān)督要形成“上下聯(lián)動、管理規(guī)范、運轉高效、監(jiān)督有力、保障有效”的監(jiān)管約束機制，構建剛性“大監(jiān)督”運行格局，必須要有強有力的制度保障，依法行政，依法監(jiān)督。

第二，加強財政監(jiān)督主體能力建設。財政監(jiān)督工作人員不僅要全面熟悉財政工作，而且要具備較高的政治素質，即要有業(yè)務熟練的專業(yè)勝任能力、又要有公正廉潔的職業(yè)道德。因此，為了有效地發(fā)揮財政監(jiān)督效應，財政監(jiān)督部門必須全面加強財政監(jiān)督主體能力建設。一是強化道德素質;二是強化業(yè)務培訓學習。

第三，協(xié)調內外監(jiān)督部門關系。一是要構建以財政監(jiān)督局牽頭，財政局各科室聯(lián)動的業(yè)務管理監(jiān)督體系，同時加強與紀委監(jiān)察和審計部門等監(jiān)督部門之間的溝通配合;二是財政部門應該通過培訓班、研討會等方式加強對市級以下的財政監(jiān)督工作的指導，而下級部門要將遇到的難題及時反饋到上級去分析與研究。

第四，建立財政資金問責與績效機制。當前，財政監(jiān)督效應不能有效發(fā)揮的關鍵原因就是缺乏財政資金問責機制，弱化了執(zhí)法懲罰力度，同時欠缺績效機制，無參照可比，降低了資金效率。對此，一方面要建立制度健全、問責層層到位的財政資金問責機制，另一方面要建立指標與評分體制的財政監(jiān)督績效評價機制。

(三)全過程促進財政監(jiān)督科學發(fā)展

第一，明確事前、事中與事后監(jiān)督的范圍。事前監(jiān)督主要是完善對預算編制的監(jiān)督;事中監(jiān)督主要是完善對預算執(zhí)行的監(jiān)督;事后監(jiān)督主要是檢查資金撥付中存在的問題，以及資金使用是否發(fā)揮預期的效益，而最關鍵是要把監(jiān)督檢查結果反饋給單位，監(jiān)督其整改。

第二，規(guī)范事前、事中與事后監(jiān)督的工作程序。當前，財政監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，事前審核和事中監(jiān)控才剛剛起步，因此要進一步規(guī)范工作程序，爭取做到事前不留漏洞，事中不留死角，事后不留情面，真正體現(xiàn)出財政監(jiān)督檢查的嚴密性、及時性、防范性和有效性。一要對部門預算管理程序實施監(jiān)督。二要加強對財政資金的審批、撥付程序的監(jiān)督。

第三，完善事前、事中與事后監(jiān)督的工作方法。財政監(jiān)督可以采取監(jiān)控、調查、核查、審查、檢查、評價、督促等方法，采用專項監(jiān)督和日常監(jiān)督相結合的方式，建立健全財政監(jiān)督目標責任制，不斷完善財政監(jiān)督內外監(jiān)控目標責任體系，促使上下級監(jiān)督機構、業(yè)務管理機構和專職監(jiān)督機構都要明確監(jiān)管項目和內容，形成監(jiān)督合力，按照計劃統(tǒng)一部署，統(tǒng)一實施，統(tǒng)一處理。

(四)建立監(jiān)督和處罰信息公開體系

第一，探索各種信息公開化平臺。政府要加大財政監(jiān)督工作宣傳力度，積極探索報紙、報刊、電視、網(wǎng)絡等各種信息平臺來公示監(jiān)督與處罰信息，并且暢通舉報，提供線索等信息監(jiān)督渠道，逐步完善社會信息化監(jiān)督機制，實現(xiàn)財政監(jiān)督全員參與。

第二，完善信息公開化機制。政府要積極制定有關財政監(jiān)督和處罰信息公開化建設的目標、原則與實施機制，確定財政監(jiān)督和處罰信息公開化建設的統(tǒng)一規(guī)劃與基本原則，同時規(guī)定相關部門的監(jiān)督和處罰信息披露義務，建立財政監(jiān)督和處罰信息公開歸集報告制度，建立最低標準的監(jiān)督和處罰信息披露規(guī)范等。

第三，加大對重大與典型案件的披露力度。重大與典型案件具有非常重要的示范作用，可以有效地起到威懾效應，因此財政監(jiān)督部門應該強化對重大與典型案件的披露力度。而且，財政監(jiān)督部門不僅要披露重大與典型案件的監(jiān)督和處罰結果，而且也要披露其財務、預算編制執(zhí)行、直屬單位的財務以及有關財政經(jīng)濟管理活動等細節(jié)，達到最大“以儆效尤”目的。

［1］馬國賢．廉政建設要關注公開績效評價結果［J］．財政監(jiān)督，2012(18):8－9．

［2］馬國賢．堅持決策執(zhí)行監(jiān)督相協(xié)調的正確方向 當好公共財政“守護神”［J］．財政監(jiān)督，2012(28):37－38．