戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)視野下貴州水電開發(fā)區(qū)民族文化的保護(hù)

周 超

(貴州師范大學(xué) 貴州省喀斯特山地生態(tài)環(huán)境國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室培育基地，貴州 貴陽(yáng) 550001)

貴州省水電開發(fā)區(qū)，大多位于多民族地區(qū)。水電項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的移民中，少數(shù)民族移民占一定比重。例如，黔西北境內(nèi)烏江北源六沖河流域的洪家渡水電站，其水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)，涉及7個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)，6個(gè)少數(shù)民族——仡佬族、布依族、白族、水族、彝族、苗族。少數(shù)民族移民人數(shù)，大約占該水電庫(kù)區(qū)總移民人數(shù)42000多人的21%，達(dá)到9000余人。[1]水電開發(fā)區(qū)的少數(shù)民族文化，是人類多元文化的重要組成部分，在移民搬遷中應(yīng)該保障其得以保存、延續(xù)和發(fā)展。水電開發(fā)過(guò)程中，引入“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”(以下簡(jiǎn)稱“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”)，將能更好地保護(hù)貴州水電開發(fā)區(qū)的少數(shù)民族文化。

一、“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”的內(nèi)涵與決策、應(yīng)用價(jià)值

英國(guó)曼徹斯特大學(xué)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心學(xué)者Riki.Therivel認(rèn)為：“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”是指“對(duì)政策(Policy)、計(jì)劃(Plan)、規(guī)劃(Program)及其替代方案的環(huán)境影響，進(jìn)行規(guī)范、系統(tǒng)、綜合的評(píng)價(jià)過(guò)程，包括根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提交的書面報(bào)告，以及把評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于決策中?！盵2]基于多個(gè)資源開發(fā)項(xiàng)目的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是對(duì)單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的拓展、完善、提高。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，對(duì)于建立環(huán)境友好型社會(huì)，具有關(guān)鍵性、決定性的意義和作用。近年來(lái)，我國(guó)的專家學(xué)者開始注意到戰(zhàn)略環(huán)評(píng)問(wèn)題。全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員何少苓，中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院院士潘家錚，呼吁對(duì)我國(guó)江河流域的水電開發(fā)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。朱坦的著作《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)》，[3]毛文鋒、張淑娟的文章《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)整合的理?yè)?jù)及問(wèn)題分析》，[4]為“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”這一概念的引進(jìn)、介紹、初步研究，做了非常有益的工作。

然而，關(guān)于“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”的相關(guān)研究，存在一些亟待解決的問(wèn)題。

第一，現(xiàn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)概念，僅僅涉及自然環(huán)境，未能包括資源開發(fā)區(qū)社會(huì)環(huán)境的戰(zhàn)略評(píng)價(jià)。實(shí)際上，自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)，既需要對(duì)資源開發(fā)影響自然環(huán)境的程度，進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)；也需要對(duì)資源開發(fā)影響社會(huì)環(huán)境的程度，進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。貴州水電開發(fā)區(qū)，大都與少數(shù)民族居住地區(qū)形成空間疊加。少數(shù)民族社區(qū)的原生態(tài)人文環(huán)境，是人類珍貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略角度，對(duì)水電開發(fā)區(qū)少數(shù)民族的社區(qū)文化，進(jìn)行關(guān)注、評(píng)價(jià)與保護(hù)，以便矯正水電資源開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)孛褡迳鐓^(qū)環(huán)境造成的負(fù)面影響與破壞。在自然環(huán)境戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，增加水電開發(fā)區(qū)民族社會(huì)環(huán)境的戰(zhàn)略評(píng)價(jià)，極為重要而緊迫。

第二，我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，基本上停留在概念之引進(jìn)、解釋、消化和呼吁的階段，還未進(jìn)入決策參考與實(shí)際應(yīng)用的研究。

第三，幾乎所有已經(jīng)建設(shè)和準(zhǔn)備開發(fā)的水電項(xiàng)目，都沒(méi)有進(jìn)行過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。在水電開發(fā)的實(shí)踐中，“跑馬圈水”式的無(wú)節(jié)制開發(fā)模式，十分盛行，嚴(yán)重阻礙水電開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

鑒于上述，全面地將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)運(yùn)用于水電開發(fā)，既有利于發(fā)揮其決策參考和實(shí)際應(yīng)用的價(jià)值，又有利于保護(hù)水電開發(fā)區(qū)的少數(shù)民族文化。

二、“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”對(duì)貴州水電開發(fā)可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)開發(fā)區(qū)民族文化的重要意義

水電是貴州省的重要支柱產(chǎn)業(yè)。貴州水電蘊(yùn)藏量達(dá)到1874.5萬(wàn)千瓦，可開發(fā)量為1683萬(wàn)千瓦。在“西電東送”工程中，貴州電力對(duì)支持廣東、廣西等省(區(qū))的電力供應(yīng)發(fā)揮了重要作用。2009年，貴州的“西電東送”，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)增加值118億元。貴州電力在全省規(guī)模以上工業(yè)中的比重，已經(jīng)達(dá)到22.1%。根據(jù)貴州最新電源規(guī)劃，“十二五”規(guī)劃末期，全省電力外送通道能力，將會(huì)達(dá)到1100萬(wàn)千瓦。[5]烏江作為長(zhǎng)江的重要支流，既是貴州水電開發(fā)的主要區(qū)域，又是全國(guó)十大水電基地之一，其水電資源得天獨(dú)厚。烏江流域干流和支流的水電資源理論蘊(yùn)藏量，達(dá)到1042萬(wàn)千瓦?？晒┙ㄔO(shè)水電站的位置，有266處。烏江干流的裝機(jī)容量，在長(zhǎng)江各大支流中居第三位。根據(jù)《烏江干流開發(fā)規(guī)劃》，可以修建烏江渡、洪家渡、索風(fēng)營(yíng)、構(gòu)皮灘、東風(fēng)、思林、沙沱、彭水、大溪口等9個(gè)梯級(jí)水電站，總裝機(jī)容量，能夠達(dá)到800多萬(wàn)千瓦；年均發(fā)電量，大約400億千瓦時(shí)。雖然烏江流域主要在貴州，但整個(gè)流域則橫跨貴州、云南、重慶、湖北等四省(市)，涉及56個(gè)縣(市)。烏江流域居住著漢、苗、白、水、壯、侗、彝、瑤、土家、布依、仡佬等11個(gè)民族，總?cè)丝跒?666萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口占90%以上。[6]

從自然環(huán)境評(píng)價(jià)的角度看，傳統(tǒng)的單個(gè)水電開發(fā)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，存在種種局限。從單個(gè)“項(xiàng)目環(huán)評(píng)”的結(jié)論看，對(duì)水電站建設(shè)的正面評(píng)價(jià)是，可以提升防洪、灌溉能力，提供廉價(jià)電力，改善航運(yùn)，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，供給生活用水，對(duì)江河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著推動(dòng)作用，等等。關(guān)于水電開發(fā)對(duì)自然環(huán)境的負(fù)面影響，基本上沒(méi)有加以注意。然而，運(yùn)用“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)多座電站水壩建于同一條河流上，灌溉面積增大，使得水體礦化度升高，引起被澆灌的耕地鹽堿化。高強(qiáng)度水電開發(fā)，對(duì)自然環(huán)境的負(fù)面影響，非常巨大。從總體來(lái)看，修建大型水電水庫(kù)調(diào)節(jié)徑流，但天然洪峰就此消失；大量開發(fā)水電可為民造福，但河谷的生態(tài)功能與服務(wù)、產(chǎn)出功能，則遭到破壞。水電庫(kù)區(qū)的淹沒(méi)，導(dǎo)致原有的天然森林、草地、野生動(dòng)植物棲息地喪失，物種數(shù)量隨之減少。電站水庫(kù)蓄水之后，水流速度緩慢，使得水體自凈能力減弱，水質(zhì)逐漸下降，水污染逐漸加重。國(guó)外科學(xué)家的研究表明，水電站產(chǎn)生的溫室效應(yīng)，比同等電力的燃煤電廠多出20%。[7]然而，迄今為止，作為我國(guó)水電資源主要開發(fā)區(qū)的貴州省等西部地區(qū)，在所有水電開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)中，都僅僅實(shí)施單一項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)，而單一項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)并不能表明流域性開發(fā)、集群式開發(fā)所造成的積累性、戰(zhàn)略性環(huán)境影響。水電開發(fā)中環(huán)境保護(hù)的應(yīng)對(duì)措施，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。有鑒于此，貴州水電開發(fā)，理應(yīng)引入戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理念、概念、方法及指標(biāo)體系。

從社會(huì)環(huán)境評(píng)價(jià)的角度看，貴州水電資源富集區(qū)，大都位于多民族居住區(qū)。處理好水電開發(fā)與少數(shù)民族社區(qū)自然環(huán)境、人文社會(huì)環(huán)境之間的關(guān)系，是水電開發(fā)區(qū)必須高度正視和妥善協(xié)調(diào)的重大問(wèn)題。貴州各個(gè)少數(shù)民族以家族、氏族、血緣為紐帶的村寨社區(qū)結(jié)構(gòu)，乃是其民族文化能夠延續(xù)的重要基礎(chǔ)。少數(shù)民族的村寨社區(qū)結(jié)構(gòu)，作為其生產(chǎn)、生活共同體，經(jīng)歷了幾百年甚至上千年才建立起來(lái)。在村寨社區(qū)中，少數(shù)民族的人際關(guān)系非常緊密。社會(huì)互助的模式，體現(xiàn)在婚喪嫁娶時(shí)各家各戶的密切協(xié)助和幫扶。每個(gè)村寨社區(qū)，都有較為明確的自然領(lǐng)袖，負(fù)責(zé)管理村寨中富有民族特色的喪葬、祭祖、節(jié)慶等儀式。少數(shù)民族突出的文化特征，與其宗祠、寺廟、花場(chǎng)、祖墳、建筑物等村寨社區(qū)的活動(dòng)場(chǎng)所，密切相關(guān)。水電站的修建，需要淹沒(méi)一些少數(shù)民族村寨。這些村寨社區(qū)的民族文化，在少數(shù)民族移民搬遷過(guò)程中，理應(yīng)得到保護(hù)。但是，有的移民規(guī)劃和管理部門，往往“亂點(diǎn)鴛鴦譜”，使得少數(shù)民族移民四散外遷，少數(shù)民族人文社會(huì)環(huán)境受到相當(dāng)程度破壞。[6]從傳統(tǒng)的單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)角度看，一個(gè)水電開發(fā)項(xiàng)目，導(dǎo)致少數(shù)民族人文社會(huì)環(huán)境的解體，是有限和局部的。從戰(zhàn)略社會(huì)環(huán)境評(píng)價(jià)角度看，江河流域梯級(jí)開發(fā)的多個(gè)水電項(xiàng)目，給少數(shù)民族人文社會(huì)環(huán)境所帶來(lái)的影響和破壞，則是呈“點(diǎn)—線—面”狀態(tài)的，積累性和全局性的，造成的民族文化損失是無(wú)可挽回的。因此，建立貴州水電開發(fā)區(qū)少數(shù)民族人文社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的理論、方法和指標(biāo)體系，在水電開發(fā)中，盡量減少對(duì)少數(shù)民族人文社會(huì)環(huán)境的破壞和肢解，既能解決重大而緊迫的社會(huì)和民族問(wèn)題，有效保護(hù)水電開發(fā)區(qū)民族文化，也是實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建水電開發(fā)區(qū)環(huán)境友好型社會(huì)的重大舉措。

三、實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，促進(jìn)水電開發(fā)政策有利于保護(hù)民族文化

文化是民族生命力、凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉。文化的發(fā)展推動(dòng)民族的發(fā)展，文化的繁榮推動(dòng)民族的繁榮。[8]在水電開發(fā)的民族地區(qū)，之于民族文化的保護(hù)以及發(fā)揮民族文化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的功能作用，必須高度重視并運(yùn)用戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，以促進(jìn)水電開發(fā)政策有利于民族文化的保護(hù)。

1.重視戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度化并付諸實(shí)踐

過(guò)去制訂水電開發(fā)規(guī)劃和政策時(shí)，往往缺少戰(zhàn)略環(huán)評(píng)這一重要環(huán)節(jié)，很少考慮可能產(chǎn)生的負(fù)面環(huán)境后果，以至于在水電項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，引發(fā)了不同程度的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和民族文化損失。目前，水電開發(fā)中戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的運(yùn)用，僅僅在一些流域或區(qū)域，進(jìn)行了概念性的工作。關(guān)于大型水電開發(fā)工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，我國(guó)的研究大多限于宏觀定性的論述，至于微觀定量工作的進(jìn)行，相對(duì)較少。在水電開發(fā)重大項(xiàng)目的規(guī)劃和政策制訂過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理論和方法付諸實(shí)踐。政府在做出有關(guān)水電開發(fā)項(xiàng)目決策之前，應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略角度考慮，盡量避免或減輕因?yàn)闆Q策失誤而對(duì)自然環(huán)境和少數(shù)民族文化造成不良影響。應(yīng)當(dāng)通過(guò)多學(xué)科協(xié)同交叉的方法，深入考察1-2個(gè)流域開發(fā)中的自然環(huán)境戰(zhàn)略影響評(píng)價(jià)和民族社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略影響評(píng)價(jià)，把戰(zhàn)略環(huán)境因素納入全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的綜合決策之中，根據(jù)自然環(huán)境資源承載能力和民族社會(huì)環(huán)境保護(hù)的要求，政府在制定水電產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域、流域重大開發(fā)規(guī)劃等方面，應(yīng)做到更加科學(xué)合理。

2.確定“適度開發(fā)”方針

摒棄水電開發(fā)“對(duì)環(huán)境無(wú)害”的錯(cuò)誤常識(shí)，遏制毫無(wú)節(jié)制的開發(fā)行為。確立水電資源“適度開發(fā)”的方針，應(yīng)把江河流域自然環(huán)境和少數(shù)民族人文社會(huì)環(huán)境的可承受程度作為臨界尺度。從江河流域整體和更大的時(shí)空角度，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)與民族文化保護(hù)。

3.保護(hù)少數(shù)民族文化，應(yīng)當(dāng)追加“民族社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”元素

一般地說(shuō)，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是關(guān)于資源開發(fā)對(duì)自然環(huán)境影響的全局性、整體性評(píng)價(jià)，未包括資源開發(fā)對(duì)少數(shù)民族人文社會(huì)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)。為了保護(hù)資源開發(fā)區(qū)民族文化，理應(yīng)追加“民族社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”元素。根據(jù)貴州水電開發(fā)區(qū)涉及移民人口多，其中少數(shù)民族移民占有一定比例，水電開發(fā)對(duì)民族社會(huì)環(huán)境及其文化影響很大的具體省情，完全有必要對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的內(nèi)涵進(jìn)行豐富、完善——追加“民族社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”的元素，從理論上創(chuàng)新“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”概念。將“民族社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”運(yùn)用于水電開發(fā)的實(shí)踐，促使水電開發(fā)的規(guī)劃和政策有利于保護(hù)民族文化。具體地說(shuō)，包括以下幾點(diǎn)。

(1)水電開發(fā)的規(guī)劃和政策應(yīng)涵蓋“民族社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”

少數(shù)民族社會(huì)環(huán)境，由少數(shù)民族的社會(huì)結(jié)構(gòu)特殊性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特殊性、人文條件特殊性、民族文化特殊性、移民意愿特殊性等五大特殊性構(gòu)成。[9]對(duì)少數(shù)民族社會(huì)環(huán)境的保護(hù)和延續(xù)起關(guān)鍵作用的規(guī)劃與政策，應(yīng)通過(guò)大量調(diào)查、分析、預(yù)測(cè)與綜合評(píng)估，進(jìn)行“民族社會(huì)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”的論證之后，方能確定。應(yīng)充分考慮水電庫(kù)區(qū)淹沒(méi)，使少數(shù)民族原有社區(qū)結(jié)構(gòu)解體，尤其是大型水電工程的興建，導(dǎo)致原有行政區(qū)劃、村落結(jié)構(gòu)肢解，對(duì)少數(shù)民族社會(huì)、文化、文物的深層次影響。應(yīng)當(dāng)關(guān)注水電開發(fā)對(duì)民族社會(huì)環(huán)境過(guò)去、現(xiàn)在、將來(lái)的影響。通過(guò)深入調(diào)查，研究和制訂將水電開發(fā)對(duì)民族社會(huì)環(huán)境造成的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響等降到最小化的政策對(duì)策。

(2)對(duì)少數(shù)民族移民，盡最大可能實(shí)行整體搬遷

水電開發(fā)區(qū)的各級(jí)政府、職能部門和企業(yè)，應(yīng)采取必要措施，關(guān)注和保護(hù)少數(shù)民族移民的人文社會(huì)環(huán)境。采取以農(nóng)以土為主的方式，進(jìn)行少數(shù)民族移民安置。制訂少數(shù)民族移民搬遷規(guī)劃的時(shí)候，優(yōu)先考慮以民族村寨或者村民組為單位，進(jìn)行異地安置，從而避免對(duì)少數(shù)民族移民原有社會(huì)生活“圈子”的損壞。最好做到將異地安置的民族村寨或者村民組，搬遷到同一民族相對(duì)集中的區(qū)域，以便保障其原有社區(qū)結(jié)構(gòu)和民族文化，不至于因?yàn)榘徇w到新的地方而瓦解或衰落。

(3)對(duì)搬遷到異地的少數(shù)民族移民，實(shí)行民族社會(huì)環(huán)境重建

水電開發(fā)區(qū)少數(shù)民族原有的宗教活動(dòng)設(shè)施——宗祠、教堂等，以及公共社交場(chǎng)所——對(duì)歌場(chǎng)、斗牛場(chǎng)、賽馬場(chǎng)、跳花場(chǎng)等，既是少數(shù)民族社會(huì)環(huán)境的重要內(nèi)容，又是少數(shù)民族文化能夠存在與傳承的基礎(chǔ)。這些設(shè)施和場(chǎng)地，因?yàn)樾藿ㄋ娬径徽饔?。?yīng)當(dāng)根據(jù)在少數(shù)民族移民安置地恢復(fù)相應(yīng)設(shè)施和場(chǎng)地的價(jià)格，進(jìn)行足額補(bǔ)償。同時(shí)，提供在少數(shù)民族移民安置地進(jìn)行重建的條件，從而保護(hù)少數(shù)民族文化在安置地的恢復(fù)與傳承。[8]

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