公助民辦：高等教育舉辦體制的理性選擇

安世遨

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

如何舉辦高等教育是高等教育中的前提性問題，它從根本上規(guī)制著高等教育的存在狀態(tài)、管理體制和運行方式，是高等教育中的重大理論問題和實踐問題。高等教育舉辦規(guī)律正是對如何舉辦高等教育問題的科學回答，研究高等教育規(guī)律就是要理清高等教育舉辦中涉及的重大理論問題，探索與高等教育自身邏輯相適應的合理的體制機制，促進高等教育實踐的科學運行和發(fā)展。

一、政府、高校與社會的關系：高等教育舉辦機制的前提考量

高等教育應如何舉辦，采用什么樣的舉辦機制，有其內在的必然邏輯。這種邏輯存在于政府、高校與社會的關系之中。一種合理的高等教育舉辦機制只存在于一種合理的政府、高校與社會之間的關系之中。探討高等教育舉辦問題，必須首先澄清政府、高校與社會之間的合理關系。

政府與高校的關系是影響高等教育舉辦機制的主要因素。政府和高校是兩種不同的社會組織，遵循不同的規(guī)則，承擔不同的社會角色?！罢且环N政治組織，高校是一種學術機構。這兩類組織是平等的，且都有自己的運行規(guī)則，分別遵循‘以力為中心’和‘以理為中心’的規(guī)則運行。”[1]政府承擔國家行政權力，管理社會公共事務。高校從事高等教育，開展學術研究和人才培養(yǎng)活動。政府有依法管理和發(fā)展高等教育的權力、責任和義務，高等教育則要為政府培養(yǎng)人才，并通過批判和咨詢功能，促進和引領政府發(fā)展。政府與高校之間是互不隸屬的平等平行關系。高校絕不是政府的附屬機構，它是相對獨立的學術組織，堅持學術自由和大學自治原則。政府也絕非凌駕于高校之上，政府管理高校只是履行法定職責，必須依法進行，而且必須遵循教育規(guī)律，決不應隨意干預高校自治事務。認清和確立政府與高校之間的平行互動關系，是合理確定高等教育舉辦機制的關鍵環(huán)節(jié)。

高校與社會的關系是形成高等教育舉辦機制的核心要素。高校是高等教育的主體機構，高校與社會的關系是高等教育與社會關系的體現(xiàn)。高等教育作為一種社會建制，來源于社會，成長于社會。社會為高等教育提供生存之所、成長環(huán)境和發(fā)展動力。人類社會的生存、發(fā)展需要是高等教育的原始動力。一定社會的生產(chǎn)生活狀況決定高等教育的形式和內容。高等教育又通過自己的知識、技術和文化服務、促進和引領社會發(fā)展。因此，高等教育與社會之間的存在著相生相賴關系。尤其在現(xiàn)代社會，高等教育已成為社會的“軸心機構”，成為社會進步的“發(fā)動機”和“加油站”。隨著知識經(jīng)濟時代的到來，高等教育與社會之間的這種相生相賴關系愈發(fā)突出和顯現(xiàn)。比較而言，高等教育與社會的關系更加直接和密切，高等教育舉辦機制應奠基于社會機制之中。

政府與社會的關系是確立高等教育舉辦機制的基本前提。在我國，由于長期受到高度計劃經(jīng)濟的影響，政府與社會關系至今都未能實現(xiàn)正?；?，處于一種“強政府，弱社會”、“全能政府，低能社會”的扭曲狀態(tài)。政府權力無限延伸，社會處于政府的全面控制之下，政府無所不能，無所不為，完全壓制了社會的功能與發(fā)展空間，政府與社會之間形成一種單一的縱向控制關系。改革和發(fā)展的取向應是形成“小政府，大社會”、“有限政府，無限社會”的格局，從政府對社會的縱向控制，走向二者的橫向互動?！罢c社會的合理關系的基本定位不應是縱向控制，而應是橫向互動。從縱向關系轉變?yōu)闄M向關系，這首先意味著政府與社會之間的關系應建立在平等的基礎上。政府不再高高在上，不應以國家的名義淹沒社會和公民個人的利益要求?！苯嬤@一平等的橫向互動關系的前提“是一個外在于政府的、自主強大的民間組織系統(tǒng)的存在?！盵2]這就是市民社會的發(fā)展和壯大?！笆忻裆鐣母鞑糠滞ㄟ^市場互動自我建設、自我協(xié)調、自我聯(lián)系和自我整合，達成一個有組織的公共體系，即一個制度化的社會自治領域?！盵2]77只有這樣，才能形成一個合理正常的政府與社會的關系，從而為一個合理的政府與高校的關系以及高校與社會的關系奠定穩(wěn)固的基礎。只有在這一穩(wěn)固的基礎上，一個合理的高等教育舉辦機制才有可能。

二、公助民辦：高等教育舉辦體制的應然選擇

公立和民辦是兩種基本的高等教育舉辦方式。所謂公立是指由政府舉辦或創(chuàng)立高等教育機構，而民辦則是指由非政府的社會力量，包括社會組織、社會團體、公民個人及國外人士等依法舉辦或創(chuàng)立高等教育機構。民辦高等教育又稱為私立高等教育。公立高等教育的優(yōu)勢在于能夠通過政府提供充足的經(jīng)費保障，但其根本問題在于容易導致政府直接干預高校事務，排斥、阻礙和不利于社會參與高等教育的治理和投資，使高等教育舉辦主體單一化。而民辦高等教育則有利于充分調動各種社會力量與資金來發(fā)展高等教育，實現(xiàn)高等教育舉辦主體的多元化。但是民辦高等教育如果沒有政府資金與政策的支持也無法做大做強。公立和民辦作為高等教育舉辦方式的兩種基本形式具有各自的優(yōu)勢，二者缺一不可。高等教育舉辦體制問題，實際就是公立與民辦兩種機制之間關系的協(xié)調與合理匹配問題。

公助民辦是高等教育舉辦體制合理化的應然選擇。首先，政府具有發(fā)展高等教育的責任與義務。政府的職責與任務就應是竭盡所能地為高等教育的發(fā)展提供立法、政策、經(jīng)費與環(huán)境的支持和保障。只要是依法舉辦的高校，不論其是公立還是民辦，政府都應給予同等重視和支持，都應提供相應的經(jīng)費支持，而不應加以任何限制和歧視。其次，高等教育應奠基于社會而不是政府，這是從政府、高校與社會三者之間的應然關系中得出的基本結論。高等教育遵循社會的自組織機制，而與行政邏輯相背離。高等教育如果奠基于政府，必定受政府行為的驅使，成為政府的附屬。高等教育只有筑基于社會，才能獲得深厚的源泉和動力。第三，公立與民辦兩種機制之間關系應是一種公助民辦的關系。所謂公助民辦，是指政府資助和支持的以民辦機制為主導的高等教育舉辦體制?！肮鼻‘?shù)胤从沉烁咝Ｅc政府之間的關系，“民辦”則合理地順應了高校與社會之間的關系?！肮褶k”客觀、科學地體現(xiàn)了政府、高校與社會三者之間的內在關系和要求?！肮褶k”有利于合理界定政府在高等教育中的角色和定位，切實、有效地規(guī)避高等教育的行政化。第四，“公助民辦”符合高等教育自治的內在邏輯和規(guī)律。民辦機制是法律框架下的一種自治機制。高等教育自治只有在民辦機制下才能得到真正實現(xiàn)，政府主導必然破壞高等教育自治，從而危及高等教育的核心價值。確立政府支持的輔助地位，實際是劃定了政府行為的邊界，有利于防止政府在高等教育中的不當行為。最后，“公助民辦”是促進高等教育繁榮發(fā)展的體制機制保證。盡管政府的力量威力無窮，但也正是因為如此，它才常常為所欲為。因此，政府的行為永遠都應有一個限度，而只有社會力量才是無所窮盡的?！肮褶k”是與現(xiàn)代“小政府、大社會”的發(fā)展理念與趨勢相一致的。它能夠極大地釋放社會的活力和動力，有效地調動各種社會力量與因素，實現(xiàn)政府與社會力量之間的優(yōu)化配置和最佳組合，促進高等教育的繁榮發(fā)展。戰(zhàn)國時期齊國的稷下學宮正是一個“公助民辦”成功的典范。稷下學宮是一所由官家興辦，而由民間學界主持和主導的名副其實的高等學府?！褒R國統(tǒng)治者只是為稷下的學術活動創(chuàng)造了物質條件，各家各派在學術上的發(fā)展則都是自己的事。正因為學派自主，才會有百家之學的存在”。齊國統(tǒng)治者的措施“保證了稷下各家各派在學術和教學活動中的私學性質”，“正是因為稷下學宮在學術上的私學性質，才保證了它在學術上的繁榮?！盵3]可以說，稷下學宮正是國家扶持資助社會學術力量發(fā)揮到極至的一個范本。

三、幾個條件：我國高等教育走向公助民辦體制的必要補充

從政府、高校與社會三者之間的應然關系和高等教育運行發(fā)展的內在邏輯都可以得出高等教育舉辦體制應是公助民辦體制的結論。但是在我國，現(xiàn)實情況卻與此相反。由于高度集中的計劃經(jīng)濟和中央集權的政治體制的長期影響，政府全面控制和干預高等教育，政府舉辦高等教育并主導其管理運行的單一化體制還未得到根本改變，非政府的社會力量舉辦高等教育還受到諸多的限制和歧視，民辦高等教育的地位和實力都還極端脆弱。但是，無論從世界各國高等教育的發(fā)展歷史，還是從高等教育自身的發(fā)展規(guī)律看以及從我國高等教育改革的實踐歷程看，我國高等教育從單一的政府主導走向公助民辦的多元化體制的趨勢已不可逆轉。順應和把握這一趨勢，在我國施行公助民辦的高等教育舉辦體制還必須具備一些必要的補充條件。

首先，大力培育和發(fā)展教育中介組織。教育中介組織，又稱“中介團體”(Intermediary Body)或“緩沖組織”(Buffer Organization)，是指介于政府和高校之間的由學術專業(yè)人員組成并具有協(xié)調功能的團體或組織。在公助民辦體制下，政府從直接控制和干預高校事務中退出，而只從事?lián)芸钯Y助、依法管理、政策服務等方面的輔助支持工作，高校則享有高度的自治，這時就必須在政府和高校之間加入一個教育中介組織來承擔高等教育的評價、咨詢功能，一方面為政府管理和行為如撥款等提供客觀中立性的參考依據(jù)，避免政府既做運動員，又做裁判員；另一方面又可通過做出第三方的獨立的專業(yè)性評價和鑒定，引導高等教育發(fā)展；還可以為社會力量辦學提供專業(yè)咨詢和服務。教育中介組織是教育民辦題中應有之義。大力培育和發(fā)展教育中介組織是改革和完善我國高等教育舉辦體制的基礎性環(huán)節(jié)，是促進我國高等教育良性運行和發(fā)展的重要保證。

其次，部分公立高校轉制。日本學者馬越徹教授按公立高等教育和私立高等教育在整個高等教育中所占比例的不同，把亞洲各國的高等教育分成私立邊緣型、私立補充型和私立為主型三類，并指出，在高等教育規(guī)模擴大的過程中，私立邊緣型會向私立補充型過渡，私立補充型則又會繼續(xù)向私立為主型過渡。1952年后，我國高等教育由于計劃經(jīng)濟體制的原因，成為公立高等教育的一統(tǒng)天下。改革開放以來，民辦高等教育得以恢復和發(fā)展，但在數(shù)量、規(guī)模、辦學層次、實力水平等方面均還無法與公立高等教育相比，仍處在高等教育的邊緣地帶。所以馬越徹教授把我國目前的高等教育舉辦主體多元化結構形態(tài)劃分在“私立邊緣型”之中。[4]到2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》已明確提出，“健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體，全社會積極參與，公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。”從這一發(fā)展歷程已能清晰地窺見我國高等教育舉辦體制沿著馬越徹教授提出的路徑演變發(fā)展的趨勢。當然毫無疑問，當前我國公立高等教育仍然在高等教育結構占據(jù)著絕對優(yōu)勢和壟斷地位，要順應高等教育舉辦體制的發(fā)展趨勢，直到達到和實現(xiàn)“公助民辦”的理想體制，一個基本的前提和必要的條件就是部分公立高校的轉制，就是要將相當數(shù)量的公立高校從國有公辦體制轉變?yōu)閲忻褶k、托管民辦、民有民辦、股份合辦等體制形式。高職院校、新建地(州、市)本科院校完全可以率先轉制，而后循序漸進不斷推進。這是改革我國公立高等教育的諸多弊端，實現(xiàn)我國高等教育更大發(fā)展的必由之路。

第三，大力提倡和推行教育家辦學。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》指出，要“創(chuàng)造有利條件，鼓勵教師和校長在實踐中大膽探索，創(chuàng)新教育思想、教育模式和教育方法，形成教學特色和辦學風格，造就一批教育家，倡導教育家辦學?！焙沃^教育家？我國的《教育大辭典》把教育家定義為：“在教育思想、理想或實踐上有創(chuàng)見、有貢獻、有影響的杰出人物?！笨偟亩?，我們認為教育家應具備四個方面的特質：一是具有獨特的教育思想和理念，二是懂得教育規(guī)律，三是具有長期矢志不渝的教育實踐追求，四是在長期教育實踐中產(chǎn)生了較好的造詣、成就和影響。教育家辦學的實質是按教育規(guī)律辦學。教育家是教育規(guī)律的研究者、實踐者和維護者。按照教育規(guī)律辦學只有通過教育家辦學才能得到完滿實現(xiàn)，因為教育家是教育真理與理性的代表，具有教育的情懷和對教育的忠貞。教育家辦學與民辦教育機制之間具有共生同構關系。民辦教育是教育家成長的搖籃，教育家是民辦教育發(fā)展的中流砥柱。高等教育公助民辦體制需要千千萬萬的教育家。教育家辦學是教育本義的理性回歸，是教育發(fā)展的理想境界。倡導和推行教育家辦學是一個長期的不斷累積的發(fā)展過程，我們任重而道遠。

[1] 周江林．理論視角和理想模型——政府與高校關系研究的分析[J]．大學(學術版)，2012(6)：19.

[2] 吳錦良．政府與社會：從縱向控制到橫向互動[J]．浙江社會科學，2001(4)：77-78， 77.

[3] 孫培青．中國教育史[M]．上海：華東師范大學出版社，2009：55-56.

[4] 袁相碗．高等教育“舉辦體制”改革的目標及其切入點[J]．江蘇高教，2001(3)：17.