大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的制度邏輯與規(guī)約

胡天佑

(廈門大學(xué) 教育研究院，福建廈門 361005)

在資源高度緊缺的時代，從政府和商業(yè)領(lǐng)域引入的戰(zhàn)略規(guī)劃以指向未來的制度預(yù)設(shè)來避免事后調(diào)整，已成為在逆境中樂觀地建設(shè)大學(xué)的一種策略而被廣泛使用。近十年來，這一領(lǐng)域已有的研究主要集中在戰(zhàn)略規(guī)劃基本理論、制定策略與技術(shù)、實施、評估與監(jiān)控以及不同層次與類型大學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃等內(nèi)容［1］。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，就大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的制度建構(gòu)的研究鮮有涉及。以制度的視角來看，大學(xué)發(fā)展規(guī)劃是基于某種價值觀指引下的一種資源配置方式和事先消除不確定性的一種制度安排。它的作用在于為稀缺資源的配置提供了一系列行為規(guī)則，往往被用于支配特定的與資源配置有關(guān)的行為模式與相互關(guān)系。它的必要性是由大學(xué)發(fā)展資源的有限性與稀缺性所決定的。由于經(jīng)濟(jì)學(xué)實際上就是研究具有稀缺性的資源如何達(dá)到最佳配置的問題，因此，以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來研究旨在合理配置大學(xué)發(fā)展資源的大學(xué)發(fā)展規(guī)劃具有一定的適切性。

一、大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的制度邏輯

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)社會的政治、經(jīng)濟(jì)等制度環(huán)境發(fā)生變化時會產(chǎn)生一定的潛在收益，倘若這些潛在收益在現(xiàn)有制度安排內(nèi)無法得以實現(xiàn)，就會產(chǎn)生對一種新制度的需求。當(dāng)然也總會有一部分人或組織為了獲取潛在收益而率先克服障礙，以供給新的制度。從這個意義上說，制度變遷其實是一個制度供給滿足制度需求的過程。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的移植和本土化是大學(xué)發(fā)展規(guī)劃制度起源的供給方面。大學(xué)發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性和發(fā)展的不確定性與發(fā)展自主權(quán)的確立則是大學(xué)發(fā)展規(guī)劃制度起源的需求方面。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的形成是一個綜括特定時期經(jīng)濟(jì)條件、制度環(huán)境、資源約束方式等內(nèi)容的系統(tǒng)工程。

(一)依附于漸進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)制度變遷

從國家計劃制度變遷到國家規(guī)劃制度是大學(xué)發(fā)展規(guī)劃形成的經(jīng)濟(jì)制度變遷背景。建國之初面對繁重的社會轉(zhuǎn)型和改造任務(wù)，我國政府通過制度模仿采用了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)體制。國民經(jīng)濟(jì)在政府的控制下，有計劃地按照一定的比例來發(fā)展。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國民經(jīng)濟(jì)具有高度的集中性，主要計劃指標(biāo)由國家自上而下地制定，計劃滲透到經(jīng)濟(jì)社會生活的各個領(lǐng)域、各個部門，成為一切經(jīng)濟(jì)社會活動的目標(biāo)和準(zhǔn)則。在我國執(zhí)行“一五”計劃前夕，教育部于1952年6月召開了全國教育工作計劃座談會，討論了全國教育建設(shè)五年計劃綱要，從而將我國高等教育事業(yè)納入了國家計劃的軌道。從國家層面的高等教育規(guī)劃到具體院校層面的規(guī)劃基本適應(yīng)了當(dāng)時的高等教育發(fā)展和社會需求，達(dá)到了制度均衡。經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對高層次專門人才的需求成為這一時期高等教育規(guī)劃的出發(fā)點和歸宿。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，基于人才需求預(yù)測的高等教育發(fā)展規(guī)劃及院校發(fā)展規(guī)劃附屬于國家經(jīng)濟(jì)計劃。國家對高等教育進(jìn)行集中統(tǒng)一的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)，從確定院校類型、教學(xué)形式和招生名額開始，直到制定教學(xué)計劃，全部工作貫徹以高度集中為前提的計劃性。國家是規(guī)劃者，大學(xué)是規(guī)劃執(zhí)行者，大學(xué)主要是在執(zhí)行國家計劃。國家層面的高等教育規(guī)劃具有一定的戰(zhàn)略性，而院校層面的所謂規(guī)劃，往往不具有戰(zhàn)略性，實際上是執(zhí)行國家計劃，大學(xué)缺失制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的動力機(jī)制。

實行市場經(jīng)濟(jì)制度改革以后，競爭機(jī)制的引入使資源配置方式發(fā)生了根本性變化，誘使國家計劃開始向國家規(guī)劃轉(zhuǎn)變，在高等教育領(lǐng)域也是如此。在市場經(jīng)濟(jì)體制下的高等教育規(guī)劃具有指導(dǎo)性和指示性。換言之，規(guī)劃對高等學(xué)校的活動不具有很強(qiáng)的約束力。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政控制和計劃約束是政府管理大學(xué)的主要方式。而市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場經(jīng)濟(jì)的開放性、競爭性以及利益主體的多元性，政策控制與市場約束開始成為大學(xué)資源配置的主要方式。在經(jīng)濟(jì)體制變革的大背景之下，高等教育規(guī)劃的內(nèi)容和形式發(fā)生了重要的變化。對于大學(xué)發(fā)展規(guī)劃而言則是形成了兩種不同的規(guī)劃模式即內(nèi)在發(fā)生模式和外在規(guī)約模式。

(二)伴隨著高等教育管理體制演進(jìn)

大學(xué)發(fā)展規(guī)劃制度的建立與發(fā)展始終伴隨著高等教育管理體制的演進(jìn)。嚴(yán)格意義上來說，教育體制改革是伴隨著計劃體制改革的步伐而逐步演進(jìn)的，而這一過程中大學(xué)發(fā)展的自主性得以確立。當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷導(dǎo)致教育體制變革時，以政府全面控制為特征的高等教育管理體制就無法適應(yīng)時代發(fā)展的需求，客觀上要求政府將對高等院校的直接管理和全面控制變?yōu)殚g接管理和宏觀調(diào)控。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)進(jìn)行，教育領(lǐng)域的體制改革也逐步配套展開。1985年中共中央和國務(wù)院頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，將政府與學(xué)校的關(guān)系置于高等教育改革的中心，拉開了我國高等教育體制改革的序幕。決定改革高校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度，在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下擴(kuò)大高等學(xué)校在招生、專業(yè)設(shè)置、產(chǎn)學(xué)研、人事任免、經(jīng)費(fèi)使用等領(lǐng)域的辦學(xué)自主權(quán)，大學(xué)的獨(dú)立意識開始得到培育和制度上的支持。1992年中共“十四大”提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，緊接著1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出要突出規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性和規(guī)劃目標(biāo)的預(yù)測性、指導(dǎo)性，使基層單位和學(xué)校能夠在國家宏觀指導(dǎo)下，根據(jù)自己的實際情況，自主進(jìn)行運(yùn)作。1998年8月頒布的《高等教育法》進(jìn)一步明確規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”，并賦予大學(xué)七項辦學(xué)自主權(quán)。進(jìn)一步理順了高校與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，使高校成為自我約束、自主發(fā)展的辦學(xué)實體?！陡叩冉逃ā愤€規(guī)定“大學(xué)校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，有權(quán)擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計劃并組織實施”。這在法理上確立了大學(xué)校長在制定大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃上的職權(quán)。在高度集中的管理體制下，政府掌控幾乎所有的辦學(xué)資源，大學(xué)缺乏獨(dú)立的資源基礎(chǔ)。所有大學(xué)面對基本相同的任務(wù)環(huán)境，是典型的以政府統(tǒng)一管制為特征的辦學(xué)模式。相應(yīng)的每所大學(xué)封閉辦學(xué)、自成體系，大學(xué)之間表現(xiàn)出政府控制下的利益一致性，不存在嚴(yán)格意義上的競爭。政府是辦學(xué)資源的唯一供給者，大學(xué)間缺乏競爭機(jī)制，大學(xué)內(nèi)部競爭機(jī)制缺失，從根本上限制了大學(xué)自我發(fā)展的積極性。通過高等教育管理制度的變革，由完全依賴政府資源向政府、社會、大學(xué)等多元主體協(xié)同籌資辦學(xué)的體制轉(zhuǎn)變。法理意義上自主權(quán)的確立，也就意味著擁有為自身發(fā)展更好地爭取資源的權(quán)力，也就擁有了主動適應(yīng)外在需求的能力。大學(xué)發(fā)展的自主性得以確立，相伴而來的則是大學(xué)對市場環(huán)境的不適應(yīng)性以及對未來發(fā)展方向的迷茫。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃是在高等教育管理體制演進(jìn)的過程中，在國家計劃體制向國家規(guī)劃體制變遷的背景之下，大學(xué)由純粹地執(zhí)行國家計劃演進(jìn)為積極主動地為自身長遠(yuǎn)發(fā)展計而進(jìn)行的戰(zhàn)略性謀劃。

(三)策應(yīng)了激變式的資源約束變化

從世界范圍來看，高等教育領(lǐng)域的規(guī)劃興起于20世紀(jì)60年代，是高等教育大發(fā)展的客觀要求，也是戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建迫切需要各類高級專門人才的必然結(jié)果。在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會重建的過程中，人力資本投資的重要性被經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨等人發(fā)現(xiàn)，人們普遍相信教育是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和建立更加公平社會的重要途徑。為了有效利用有限的稀缺性資源，不少國家在為經(jīng)濟(jì)和社會生活制定長期發(fā)展方案時，均對制定教育規(guī)劃尤其是高等教育規(guī)劃表現(xiàn)出極大的熱情。70年代以來，由于資本主義貨幣體系的瓦解和受石油危機(jī)的沖擊，長期處于滯漲條件下的資本主義世界發(fā)生了戰(zhàn)后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)［2］。在此背景之下，各國政府公共財政能力受限，公共財政的消減政策令占據(jù)較大份額的教育經(jīng)費(fèi)受到極大沖擊，高等教育的生存與發(fā)展進(jìn)入嚴(yán)峻考驗時期。高等教育既面臨著財政惡化的深層危機(jī)，也面臨著就業(yè)機(jī)會的減少、失業(yè)問題，社會對高等教育發(fā)展的需求減少等問題。與此同時，西方發(fā)達(dá)國家人口出生率的下降同樣給高等教育帶來了壓力。高級專門人才市場的萎縮和政府資助高等教育的能力減弱，標(biāo)志著高等教育外部環(huán)境的惡化。緊縮和不確定性已經(jīng)成為這一時期世界高等教育的主要特征。高等教育的內(nèi)外部條件迫使高等教育整體進(jìn)入蕭條和危機(jī)期。

從國內(nèi)來看，資源約束條件也發(fā)生了重要變化。一是改革開放初期，高等教育經(jīng)費(fèi)總量相對不足;二是大學(xué)在市場化改革的進(jìn)程中尚不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境。資源的配置方式發(fā)生了重要變革，市場機(jī)制開始被引入大學(xué)組織，利用市場機(jī)制配置大學(xué)資源已經(jīng)成為常態(tài)。20世紀(jì)末，激變式的高等教育擴(kuò)招政策令我國高等教育進(jìn)入了一個大發(fā)展時期。一方面，人們渴望接受高等教育的需求旺盛;另一方面，大學(xué)的發(fā)展資源又是相當(dāng)有限甚至可以說是稀缺的。大學(xué)在面對快速增長的入學(xué)人數(shù)時，受制于辦學(xué)條件，難以滿足高等教育大眾化對大學(xué)資源的需求。危機(jī)出現(xiàn)，大學(xué)在無法象過去那樣完全依靠國家之時，開始主動尋找生存發(fā)展的資源。于是大學(xué)從過去簡單地聽從國家的計劃安排和行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃舆m應(yīng)資源供給群體的需求。從國內(nèi)外的情況來看，大學(xué)發(fā)展的內(nèi)外部資源約束條件發(fā)生重要變化是大學(xué)發(fā)展規(guī)劃形成的又一機(jī)理。

二、大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的制度規(guī)約

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為組織機(jī)構(gòu)、非正規(guī)制約、正規(guī)制約及實施機(jī)制是制度構(gòu)成的基本要素。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的制度主要由規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)，規(guī)劃的正式規(guī)約，保證規(guī)劃實施執(zhí)行的管理制度等部分構(gòu)成。此外，大學(xué)相關(guān)利益群體的意識形態(tài)即非正式規(guī)約也是大學(xué)發(fā)展規(guī)劃制度的成分。

(一)從組織機(jī)構(gòu)看，推進(jìn)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的過程是一個包括了規(guī)劃的制定、執(zhí)行、評估等若干重要環(huán)節(jié)的完整路徑，而使這一切順利進(jìn)行的前提就是要有一個能勝任規(guī)劃工作的組織機(jī)構(gòu)。從組織機(jī)構(gòu)這一層面來看，必須推進(jìn)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，從而使規(guī)劃工作得以正常、有序、高效地進(jìn)行。首先，應(yīng)明確誰有權(quán)制定規(guī)劃。由于規(guī)劃的制定往往決定了資源配置模式，而戰(zhàn)略規(guī)劃則在一定程度上決定著大學(xué)組織未來的發(fā)展方向，與相關(guān)群體的利益高度相關(guān)。這就自然而然地產(chǎn)生一個問題，就是誰有權(quán)制定規(guī)劃或應(yīng)由誰來制定規(guī)劃。實際來看，大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的制定主要有三種方式:一是大學(xué)決策層會同相關(guān)職能部門研擬大學(xué)發(fā)展規(guī)劃;二是延聘外部規(guī)劃專家團(tuán)隊編制大學(xué)發(fā)展規(guī)劃;三是將前兩者結(jié)合起來，既充分發(fā)揮本校決策層與相關(guān)職能部門的作用，又敦請外部規(guī)劃專家輔助，以擬定規(guī)劃。不同的大學(xué)條件各不相同，以上三種方式各有利弊。但從長遠(yuǎn)計，應(yīng)采用第一種制定方式，由大學(xué)決策層會同規(guī)劃職能機(jī)構(gòu)制定本校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，從而避免規(guī)劃人員與戰(zhàn)略制定的脫節(jié)。其次，應(yīng)確保規(guī)劃的專業(yè)性。規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)的人員組成往往決定了規(guī)劃的專業(yè)性，而專業(yè)性的提升又有助于樹立規(guī)劃的權(quán)威性。但在國內(nèi)大學(xué)的實際規(guī)劃工作中存在規(guī)劃專業(yè)性不足的問題。究其緣由往往在于:一是戰(zhàn)略規(guī)劃的理論研究不足以提供對規(guī)劃實踐的指導(dǎo);二是規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)尚不能滿足戰(zhàn)略管理的需求。因此，確保規(guī)劃的專業(yè)性應(yīng)是大學(xué)發(fā)展規(guī)劃制度建設(shè)中必須重視的內(nèi)容。必須加強(qiáng)既有規(guī)劃人員的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，不斷提高他們的規(guī)劃技術(shù)水平與能力;應(yīng)著重加強(qiáng)規(guī)劃理論與技術(shù)的研究工作，著力培養(yǎng)一批大學(xué)發(fā)展規(guī)劃方向的研究人員，為國內(nèi)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的專業(yè)性和科學(xué)性提供人才支撐。第三，應(yīng)確立規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。從目前國內(nèi)發(fā)展規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況來看，名義上發(fā)展規(guī)劃部門在學(xué)校中的地位相當(dāng)重要，享有決策咨詢機(jī)構(gòu)的美譽(yù)，實際上并無實權(quán)，加上專業(yè)性不夠，更導(dǎo)致權(quán)威性不足。既不能對資源配置產(chǎn)生重要決定性影響，也不能監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況，更不能對下一輪規(guī)劃的資源配置產(chǎn)生決定性影響。因此，可以說規(guī)劃落實與執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，很多時候與規(guī)劃職能部門在全校組織機(jī)構(gòu)序列中實際地位相關(guān)。在理論上而言，規(guī)劃職能部門應(yīng)是學(xué)校的資源配置中心，為提高規(guī)劃機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，應(yīng)至少由一位副校長領(lǐng)銜發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)，將規(guī)劃與資源配置尤其是資金預(yù)算結(jié)合起來，賦予規(guī)劃機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力。必須將發(fā)展規(guī)劃部門建設(shè)成為集決策參與、院校研究、規(guī)劃制定、資源配置、監(jiān)督執(zhí)行于一體的組織機(jī)構(gòu)，從而提高發(fā)展規(guī)劃部門的權(quán)威性與行政權(quán)力，將規(guī)劃的執(zhí)行落到實處。

(二)從正式規(guī)約看，建立大學(xué)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的合法性保障

正式規(guī)約則是指人們有意識創(chuàng)造的一系列政策法則，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則、契約以及由這些一系列規(guī)則構(gòu)成的等級結(jié)構(gòu)，共同約束著人們的行為［3］。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為任何一種制度，作為規(guī)范和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的規(guī)則，要得以有效地執(zhí)行，就必須取得某種程度上的合法性。首先，應(yīng)符合大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯規(guī)則。就大學(xué)這一組織而言，人才培養(yǎng)是其存在和發(fā)展的基本依據(jù)，而高等教育人才培養(yǎng)必須遵循教育規(guī)律。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃是為了實現(xiàn)大學(xué)更好地發(fā)展而制定的，其實質(zhì)則是促進(jìn)大學(xué)人的發(fā)展，因此必須符合高等教育發(fā)展的基本規(guī)律。在紛繁復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型期，大學(xué)能否適應(yīng)高等教育規(guī)律性，是涉及大學(xué)長久發(fā)展的深刻命題。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃必須將大學(xué)的發(fā)展的各方面引領(lǐng)到符合高等教育的規(guī)律性上來。其次，應(yīng)符合集正確性與公正性于一體的合理性要求。一項制度的正確性，必須通過實踐的檢驗。對于大學(xué)發(fā)展規(guī)劃而言即是否實現(xiàn)了大學(xué)發(fā)展的目的性。除了正確性之外，大學(xué)發(fā)展規(guī)劃制度合理性的另一層面即是公正性。一項制度惟有是公正的，人們才會認(rèn)為它是合理的，才能形成廣泛的制度認(rèn)同，人們才會自覺地去遵守和執(zhí)行，否則制度的規(guī)范和約束作用就會削弱甚至消散于無形。實際的情形是大學(xué)利益群體在規(guī)劃制定過程中的代表性往往不足，部分利益群體的要求體現(xiàn)不夠或根本沒有得到體現(xiàn)。在大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行過程中，有關(guān)利益群體或者個人的參與性得不到保證，因而導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行的公正性不足。因此，對于規(guī)劃的認(rèn)定應(yīng)將全體教職工的積極性調(diào)動起來共同參與到規(guī)劃的制定與認(rèn)定中來，以獲得規(guī)劃在全校范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行的合法性。第三，應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃配套制度改革，改變計劃體制的路徑依賴。由于發(fā)展規(guī)劃正處于制度形成階段，必須進(jìn)行規(guī)劃的配套制度改革，改變計劃體制的路徑依賴。針對校長任用選拔制度、大學(xué)評估制度、預(yù)算制度等進(jìn)行適應(yīng)性改革，將對發(fā)展規(guī)劃的評估納入評估指標(biāo)，將發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況作為考核院系及相關(guān)職能部門的一項重要指標(biāo)，并將此與下一次資金預(yù)算額掛鉤。改革大學(xué)資源配置方式，改變傳統(tǒng)的生均經(jīng)費(fèi)撥款制度，提高競爭性撥款的比重，進(jìn)一步提高戰(zhàn)略規(guī)劃在大學(xué)管理中的必要性。第四，應(yīng)注重對大學(xué)制度的設(shè)計。由于制度通過提供一系列規(guī)則界定人們的選擇空間，規(guī)制人們之間的相互關(guān)系，減少交易費(fèi)用和不確定性，將阻礙合作得以進(jìn)行的因素減少至最低程度。所以，大學(xué)發(fā)展規(guī)劃需要著重強(qiáng)調(diào)對大學(xué)制度的設(shè)計和實施?，F(xiàn)有的大學(xué)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容多聚焦于人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等職能發(fā)展方面，比較少關(guān)注對大學(xué)制度本身的規(guī)劃。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃對大學(xué)發(fā)展資源的謀劃是必要的，但更為重要的是對制度的設(shè)計和規(guī)劃，這對大學(xué)未來發(fā)展的影響也更為深遠(yuǎn)。

(三)從非正式規(guī)約看，形成大學(xué)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的合理性基礎(chǔ)

非正式規(guī)約是人們在長期交往中無意識形成的，具有持久生命力并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分，主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念和風(fēng)俗習(xí)性、意識形態(tài)等［4］。非正式規(guī)約的存在又有一定的局限性，如果沒有正式規(guī)約，缺乏強(qiáng)制性的非正式規(guī)約就會提高實施成本，從而使復(fù)雜的交換不能進(jìn)行。大學(xué)組織成員對規(guī)劃認(rèn)同的背后其實是認(rèn)同規(guī)劃所蘊(yùn)含的價值合理性。非正式規(guī)約支持正式規(guī)約，并為正式規(guī)約提供合法性。非正式規(guī)約的變化相較正式規(guī)約而言要緩慢得多，迅速改變正式規(guī)約是極有可能的，但無法在短時間內(nèi)改變非正式規(guī)約。這也就導(dǎo)致了正式規(guī)約制定以后往往流于形式或執(zhí)行異化，抑或根本無法實施。

應(yīng)革新大學(xué)組織文化。我國大學(xué)沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時代的計劃管理、經(jīng)驗管理模式，尚未真正形成戰(zhàn)略管理與規(guī)劃的文化。習(xí)慣于聽命于政府安排及領(lǐng)導(dǎo)意志，對長期以來形成的傳統(tǒng)經(jīng)驗式管理過于依賴，大學(xué)學(xué)術(shù)人員參與管理的氛圍不夠。大學(xué)內(nèi)部法治文化觀念淡薄，大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性或憲章地位嚴(yán)重不足。為此，必須形成法治文化，減少人治文化的影響，使大學(xué)的發(fā)展由領(lǐng)導(dǎo)的意志轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽恳?guī)劃的發(fā)展。必須形成戰(zhàn)略管理的文化，使大學(xué)的管理由傳統(tǒng)的基于經(jīng)驗的管理轉(zhuǎn)向引入戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略規(guī)劃的管理。必須形成民主管理的組織文化，廣泛吸納大學(xué)學(xué)術(shù)人員參與管理的組織氛圍，注重不同利益群體的利益表達(dá)與訴求。

應(yīng)形成廣泛的制度認(rèn)同。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃在大學(xué)內(nèi)部很難一次博弈形成，而必須經(jīng)過反復(fù)博弈。好的大學(xué)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)并能協(xié)調(diào)絕大多數(shù)人的利益和需求，從而獲得相關(guān)者的擁護(hù)，以形成其長效性和穩(wěn)定性。大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行需要大學(xué)組織內(nèi)部因素的全部參與。這些內(nèi)部因素也是規(guī)劃執(zhí)行的根基所在。規(guī)劃的制定過程不應(yīng)只是規(guī)劃部門的事情，而理應(yīng)是全校上下匯聚智慧、深化認(rèn)識、達(dá)成共識、凝聚人心的過程。在某種程度上說，這一過程甚至比規(guī)劃的制定本身更為重要。因此，規(guī)劃的制定過程就是一個討價還價的過程或者說是一個交易的過程，只有達(dá)到均衡時才能得以完成交易。這就意味著大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的制定過程其實就是一個戰(zhàn)略制定者及規(guī)劃人員與大學(xué)組織成員溝通、協(xié)商和施以影響的過程。只有使大學(xué)組織成員的整體利益得到保障并能得以不斷提高，真實表達(dá)廣大教職工的利益訴求并解決實際問題且描繪未來藍(lán)圖的發(fā)展規(guī)劃，才能形成對規(guī)劃背后價值觀念的真正認(rèn)同。而隨后的執(zhí)行則是一個自下而上的認(rèn)可并行動的過程。

(四)從實施機(jī)制看，提高大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的違約成本

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，衡量一項制度是否有效除了看正式規(guī)約與非正式規(guī)約是否完善之外，更主要的則是要看其實施機(jī)制是否健全?？梢哉f離開了實施機(jī)制，任何制度尤其是正式規(guī)則就形同虛設(shè)。實施機(jī)制的建立根源于以下幾個原因，一是交換的復(fù)雜度。交換越復(fù)雜，那么建立實施機(jī)制就越必要。二是人的有限理性以及機(jī)會主義行為動機(jī)也促使制度實施機(jī)制的建立。三是合作者雙方信息不對稱，這就容易導(dǎo)致對契約的偏離［5］。強(qiáng)制性的實施機(jī)制是任何契約得以實施的基本前提。而檢驗制度實施機(jī)制是否有效，則主要看違約成本的高低。不執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃、不按照發(fā)展規(guī)劃去辦學(xué)或制定的發(fā)展規(guī)劃在設(shè)定的時間域內(nèi)并未完成，這些違反規(guī)劃形成契約的行為在實際上對規(guī)劃執(zhí)行者的利益并無實質(zhì)性的影響。因此，有必要將發(fā)展規(guī)劃的落實執(zhí)行情況與下一時間域內(nèi)的資源分配相掛鉤，對于不執(zhí)行規(guī)劃的部門采取管理手段予以懲戒，提高大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的違約成本，減少規(guī)劃的違約行為。對于國內(nèi)大學(xué)發(fā)展而言不在于缺少戰(zhàn)略規(guī)劃，而是在于發(fā)展規(guī)劃實施機(jī)制的軟化。大學(xué)組織內(nèi)部的各種非正式約束使得發(fā)展規(guī)劃制度的約束軟化，雖然學(xué)校花費(fèi)力氣與成本制定了發(fā)展規(guī)劃也只是“紙上寫寫，墻上掛掛”，往往沒能很好地執(zhí)行。因此，有必要加強(qiáng)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃實施機(jī)制的硬度。強(qiáng)有力的實施機(jī)制將使違約成本極高，從而使任何違約行為都變得不劃算，即違約成本大于違約收益。

［1］王祖林.近十年我國大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究的進(jìn)展與趨勢［J］.現(xiàn)代教育管理，2013，(4):20 －25.

［2］鄭繼偉.高等教育規(guī)劃論［M］.杭州:杭州大學(xué)出版社，1991:22.

［3］［4］［5］盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:中國發(fā)展出版社，1996:24.21.28.