代課教師清退政策研究述評*

宋新蕾 岳 偉

(華中師范大學(xué)教育學(xué)院 湖北武漢 430079)

一、研究背景

有關(guān)代課教師的清退政策這個概念的出現(xiàn)是近幾年的事,但很快引起了包括教育學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多個學(xué)科的廣泛關(guān)注,并且有關(guān)學(xué)者從不同的學(xué)科、不同的角度對代課教師群體的清退政策進(jìn)行了研究。國家政府作為管理者考慮到學(xué)生利益,更關(guān)心提高教育質(zhì)量、提高教師素質(zhì);學(xué)者作為觀察者更關(guān)心清退代課教師后,當(dāng)?shù)乜杖钡慕處煃徫粺o人頂替,主張代課教師清退不要一刀切;新聞媒體出乎一致地同情代課教師,并大肆渲染某些代課教師的低工資與貧困窘?jīng)r,用“最美、堅守”等詞形容代課教師,更關(guān)注代課教師的補(bǔ)償問題;代課教師認(rèn)為清退已成事實(shí),更關(guān)心能否有尊嚴(yán)地離開工作崗位以及自己被清退下來以后的出路、生活保障和善后安置工作。從上面各種各樣的關(guān)注點(diǎn),不難看出代課教師清退政策執(zhí)行的難度和出現(xiàn)的問題的復(fù)雜程度。

更重要的是,妥善、合理解決我國代課教師尤其農(nóng)村地區(qū)的代課教師問題關(guān)系重大,因為它絕不僅僅事關(guān)幾個或幾百個代課教師的工作和生活問題,而是直接關(guān)系到農(nóng)村義務(wù)教育甚至整個國家的教育健康持續(xù)發(fā)展的問題。就現(xiàn)階段來看,我國代課教師清退政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了許多值得我們注意和深入探討的問題,比如政策制定的價值取向問題、公平問題、弱勢群體保護(hù)問題等,這些問題甚至?xí)绊懙缴鐣姆€(wěn)定與和諧。正因為有如此重大的現(xiàn)實(shí)需要,研究代課教師及其政策的相關(guān)問題便具有非同尋常的意義。

二、研究概況

就國內(nèi)的研究來看,對代課教師這個群體的關(guān)注由來已久,早在建國初,國家鼓勵集體辦學(xué),出現(xiàn)了大量的民辦教師,其高峰是在1975年,當(dāng)時全國大約有700多萬民辦教師。據(jù)相關(guān)資料表明:2000年左右,我國的民辦教師清理和轉(zhuǎn)公的各項工作基本完成。因為從1985年起為保證義務(wù)教育的教師質(zhì)量,教育部開始在全國采用民辦教師轉(zhuǎn)為公辦教師或者直接清理不合格的民辦教師等多種辦法,并且要求以后不允許再出現(xiàn)民辦教師。此后,由于各地的教學(xué)需要,又招聘各種代課人員,但由于2000年開始國家不允許招聘民辦教師,所以這些代課人員被統(tǒng)稱為代課教師。實(shí)際上,當(dāng)時人們將代課教師與民辦教師等同,即使現(xiàn)在也沒有統(tǒng)一的、官方的、具體界定代課教師的嚴(yán)格概念。其實(shí),人們早已對代課教師開展了大量的研究和討論,其涉及的內(nèi)容包括代課教師定義的判定、歷史貢獻(xiàn)、歸因政策文本分析等。

針對代課教師清退政策實(shí)施的研究是從2001年開始的,因為2001年國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》文件中,第一次正式提出堅決辭退和逐步清退不具備教師資格的人員和代課人員,此后全國各地先后開展了代課教師清退工作,而在工作執(zhí)行過程中出現(xiàn)了這樣或那樣的問題,引起了相關(guān)部門和人員的注意。尤其2005年底,國內(nèi)各大媒體空前集中地報道了農(nóng)村代課教師現(xiàn)象,以《甘肅日報》和《南方周末》為代表,對甘肅省代課教師現(xiàn)狀的報道影響很大,使得代課教師清退問題再一次引起社會各界的極大關(guān)注。2006年教育部表示對尚存的44.8萬名代課教師將在三年內(nèi)進(jìn)行全部清退,從2008年開始各地開始了實(shí)質(zhì)性動作,除了廣東、重慶兩地外,其他各地均采取一刀切的清退政策(即所有代課教師一律清退,并給予一次性補(bǔ)償),但由于代課教師群體多樣性,并且補(bǔ)償?shù)臄?shù)目過低等一系列復(fù)雜原因引起了代課教師群體的不滿,更有多地被清退的代課教師群體上訪、頻頻上訪,甚至被有些地方政府列為幾大不穩(wěn)定因素之一和年度重點(diǎn)解決的問題或民心工程之一,這也引起了包括政府、學(xué)術(shù)界、新聞媒體和法律界等社會各界對該政策的關(guān)注與研究。目前對代課教師清退政策的研究主要集中于以下幾點(diǎn):

(一)關(guān)于被清退的代課教師群體身份定性的研究

截至目前,從國家層面來講,國家或者教育部出臺的文件里從來沒有對代課教師的臨時性作出明確要求,這導(dǎo)致各地對代課教師的身份性質(zhì)理解呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn),并導(dǎo)致關(guān)于被列在清退之列的代課教師身份的定性認(rèn)識分為了截然相反的兩個陣營。其中,包括絕大多數(shù)媒體在內(nèi)的一方認(rèn)為:當(dāng)年在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊張、師資缺乏的情況下,代課教師以極低的工資和無私的奉獻(xiàn)精神幾十年如一日地堅守在教學(xué)崗位上,為國家的“兩基”和“普九”做出了不可磨滅的貢獻(xiàn),理應(yīng)被尊重、被承認(rèn)、被賦予教師的身份。與此相反,另外一方認(rèn)為:就是因為長期以來人們沒有把代課教師作為一個臨時性的頂替教師來看待,而是在無形中認(rèn)為代課教師與學(xué)校之間存在一種沿襲民辦教師管理制度的長期勞動合同關(guān)系,也正是在這種錯位的歷史認(rèn)識下,“使人們認(rèn)為政府在特定的條件下應(yīng)該承認(rèn)代課教師的合法性,并將其轉(zhuǎn)為正式在編教師,或者給予代課教師同等待遇”[1]。

另外,還有一部分學(xué)者從法律的角度來為代課教師群體的身份定性。相當(dāng)多學(xué)者認(rèn)為我國的《勞動法》也同樣適用于代課教師群體,只要他們連續(xù)在同一單位工作滿十年以上,且本人并不要求離開,那么“就應(yīng)該按照《勞動法》的規(guī)定,繼續(xù)保持聘用關(guān)系直至其退休為止”[2]。但首都師范大學(xué)教授、首都教育政策與法律研究院院長勞凱聲認(rèn)為這種說法不準(zhǔn)確,他指出:“《勞動法》規(guī)定調(diào)整的對象是勞動用工人員,而不適用學(xué)校的教師?！币驗樵谖覈绕滢r(nóng)村地區(qū)很多代課教師一般都是被學(xué)校或當(dāng)?shù)卮迕裰苯悠赣?而學(xué)校作為一種國家事業(yè)單位,與一般意義上的勞動用工單位不同。薄建國進(jìn)一步指出:“農(nóng)村相當(dāng)多的代課教師的聘用都是由各個學(xué)校隨意決定的,這與《教師法》、《教師資格條例》的相關(guān)規(guī)定相矛盾,而且是否適用在理論上和司法實(shí)踐上也并不清晰。”[3]

(二)關(guān)于代課教師能否全面清退的可行性研究

關(guān)于現(xiàn)階段是否是清退代課教師的最佳時機(jī)的爭論并未達(dá)成一致。教育部相關(guān)人士表示:大量代課人員長期存在,與《義務(wù)教育法》《教師法》《教師資格條例》等政策的初衷相反,不僅危害學(xué)生利益,也嚴(yán)重影響農(nóng)村教育的水平,而且是教師專業(yè)化、制度化的障礙,因此清退代課教師是社會的需要更是歷史的必然。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為:無論何時何地都需要代課教師,在國家的宏觀制度安排不可能立即調(diào)整的情況下,當(dāng)務(wù)之急是解決代課教師的眼前之困,清退政策應(yīng)該是最后的手段。學(xué)者楊耀忠認(rèn)為,代課教師群體的存在并不是完全不能接受的。周大平也同樣認(rèn)為代課教師在發(fā)達(dá)國家也同樣存在,問題的關(guān)鍵在于“借鑒國外關(guān)于代課教師評聘及待遇的經(jīng)驗”[4]。劉國麗基于代課教師的道德模范作用,在其文章中指出“代課教師有其繼續(xù)存在的合理性和現(xiàn)實(shí)性”[5]。

(三)關(guān)于代課教師清退方式方法的研究

關(guān)于這方面的研究比較普遍,華中師范大學(xué)的碩士研究生熊英在其碩士論文中指出:“由于國家并未出臺具體的清退政策,因此造成不同地區(qū)在執(zhí)行該政策時大不相同的路徑,分別有置之不理型、大范圍轉(zhuǎn)正型、大范圍清退型、逐步消化型?！盵6]而大部分地區(qū)是采取逐步消化的方式解決代課教師清退問題的。這與學(xué)術(shù)界的意見也幾乎一致,基本都主張在增加對教育財政投入的基礎(chǔ)上,反對對代課教師的清退工作“一刀切”。通過分流政策漸進(jìn)式地解決該問題已經(jīng)成為主流。其中,對分流政策論述比較典型的是雷萬鵬和陳貴寶,他們在基于對中國中西部六省農(nóng)村代課教師調(diào)查的實(shí)證研究上,提出按照代課教師的年齡和精力分兩類處理,具體為:“對于年齡在45歲以上的代課教師予以清退,同時綜合考慮他們的學(xué)歷、工齡等對這部分代課教師群體進(jìn)行補(bǔ)償;年齡在40歲以下的代課教師,通過公開考試公開錄用一部分,剩余的不合格人員在限定時間內(nèi)予以清退并補(bǔ)償?！盵7]龐麗娟在其論文中進(jìn)一步指出:由于現(xiàn)實(shí)需要,代課教師在短時間內(nèi)不可能徹底清退,而且在代課教師分布較多的貧困、邊遠(yuǎn)、農(nóng)村地區(qū),地方財政已難以妥善解決代課教師問題,因此建議“建立妥善解決代課教師問題的經(jīng)費(fèi)保障制度,并建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制與激勵機(jī)制”[8]。姜霞從法律的視角提出:“鑒于被清退的代課教師在法律上的不利地位導(dǎo)致其自身合法權(quán)益被不合理侵害,從而引發(fā)了眾多法律糾紛,主張建構(gòu)教育仲裁制度對其進(jìn)行特別的權(quán)利保護(hù)?！盵9]

(四)關(guān)于代課教師清退政策執(zhí)行中暴露出的問題研究

這方面分析比較全面透徹的是華中師范大學(xué)教育學(xué)院的岳偉教授,在其《關(guān)于代課教師清退政策的理性分析》的文章中指出“個別地方出現(xiàn)‘邊清邊聘'的現(xiàn)象、‘一刀切'造成地方師資缺口、清退政策缺乏人性關(guān)懷”[10]等方面的問題,很值得深思。除此之外,王成龍指出:關(guān)于代課教師的社會保障滯后帶來了巨大的社會安全隱患,比如“強(qiáng)行清退的政策容易引起民眾的反感和怨氣,導(dǎo)致‘集體上訪'等問題,影響社會和諧與穩(wěn)定,而且?guī)熧Y的匱乏將可能直接引發(fā)輟學(xué)率新的反彈,導(dǎo)致大量農(nóng)村兒童失學(xué)”[11]。

(五)關(guān)于代課教師清退政策執(zhí)行困境的歸因研究

對于代課教師清退政策遭遇執(zhí)行難的障礙因素分析,目前研究者們的意見不盡相同,但有一點(diǎn)已經(jīng)達(dá)成共識,那就是代課教師有其存在的必然性,因為只要在編教師因事、因病等不能來校上課的情況存在或者農(nóng)村偏遠(yuǎn)貧窮地區(qū)師資缺乏等問題得不到解決,代課教師的清退政策都是紙上談兵。也有學(xué)者指出政策的制定和執(zhí)行不夠人道和人性化才是真正的原因,比如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、后續(xù)社會保障安排不到位等,這樣勢必會使政策的執(zhí)行效率大打折扣。此外,有些學(xué)者通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)代課教師群體實(shí)際上是存在“多元分化”這樣一個特點(diǎn),而政策的制定者又較少考慮代課教師自身的需求與幸福,因此大多數(shù)地方制定的解決方案不一定與農(nóng)村教育的實(shí)際相符。還有學(xué)者從政策分析的視角對清退政策執(zhí)行遲緩的原因進(jìn)行了探討,比如楊潤勇認(rèn)為其阻力主要是受“代課教師群體與地方教育主管部門等利益相關(guān)者、輿論媒體對代課教師的廣泛‘同情'以及政策實(shí)施的較大代價”[12]等因素的影響。除了以上幾方面的原因,還有一點(diǎn)也需要引起我們的注意,如沈偉在文章中指出“財政不足才是關(guān)鍵因素”[13],他把重慶、廣州的成功探索與甘肅的失敗案例進(jìn)行對比,發(fā)現(xiàn)二者的區(qū)別之處就在于前者市財政、省財政在解決代課教師清退政策時進(jìn)行了大量財政支持與投入。

(六)關(guān)于清退代課教師后產(chǎn)生后續(xù)問題的研究

1.關(guān)于對被清退代課教師補(bǔ)償問題的研究。雖然補(bǔ)償代課教師應(yīng)該毫無疑問成為國家責(zé)任的問題,如有學(xué)者認(rèn)為:“國家應(yīng)對被清退代課教師進(jìn)行統(tǒng)一賠償,形式并不局限于賠償金,例如可以根據(jù)年齡差異給予社會保障或提供就業(yè)途徑”[14];但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面產(chǎn)生了分歧,有些地方按年齡按《勞動法》進(jìn)行計算,有的地方按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)計算,還有些主張按當(dāng)?shù)亟處煹钠骄べY水平、考慮代課教師的工作年限,制定出賠償?shù)挠嬎惴椒?比如王根順主張“政府應(yīng)給這些代課教師撥付一定的補(bǔ)償金,具體數(shù)目應(yīng)不低于目前當(dāng)?shù)毓k教師和代課教師工資差額與代課教師教齡的乘積數(shù)”[15],朱永新表示“對那些接近退休年齡的代課教師理應(yīng)撥付足額養(yǎng)老金或給予退休待遇”[16]。

2.關(guān)于清退政策實(shí)施后偏遠(yuǎn)特殊地區(qū)所需教師來源的研究。關(guān)于這方面的研究主要分為截然相反的兩派:官方認(rèn)為進(jìn)入教師崗位必須遵從國家有關(guān)規(guī)定,必須符合同時具有教師資格證和參加教師公開招聘成績合格兩個條件,所以堅持分批次完全清退代課教師,然后由公派教師頂替。教育部發(fā)言人以國家實(shí)施的“特崗計劃”“免費(fèi)師范生”等計劃來表明,“優(yōu)秀師范專業(yè)畢業(yè)生不斷補(bǔ)充到農(nóng)村中小學(xué)中去,完全可以為農(nóng)村師資提供穩(wěn)定的來源保障”[17]。而民間的大多數(shù)學(xué)者和新聞媒體則質(zhì)疑,主張應(yīng)該就地取材,降格聘用當(dāng)?shù)卮n教師。因為與外地調(diào)來的公派教師相比,本土的代課教師無論在教學(xué)環(huán)境適應(yīng)上還是在心理適應(yīng)上還是在與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生、家長的溝通能力上都有著較大優(yōu)勢?！皟?yōu)先選聘當(dāng)?shù)卮n教師,將其轉(zhuǎn)為公辦教師,不僅可以調(diào)動現(xiàn)有代課教師的工作積極性,而且可以穩(wěn)定農(nóng)村師資隊伍,解決貧窮地區(qū)長期以來的師資短缺難題。”[18]

(七)關(guān)于代課教師清退政策指導(dǎo)思想的研究

對于清退代課教師政策執(zhí)行的指導(dǎo)思想或者立足點(diǎn)的研究,這方面的文獻(xiàn)并不多,比較有代表性的觀點(diǎn)有三種:第一種觀點(diǎn)可以稱之為理性型。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為在執(zhí)行代課教師清退政策時要將理性放在首位,對農(nóng)村代課教師群體可以同情、也可以理解,但同情和理解并不能代替理性的教育政策,“過分”的同情勢必會影響清退政策的落實(shí)?！敖档徒處煂I(yè)標(biāo)準(zhǔn)以迎合農(nóng)村代課教師偏好的做法不可避免地對學(xué)生、家長和社會帶來傷害?！盵7]第二種觀點(diǎn)可以稱之為道義型。就如聯(lián)合國教科文組織農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心專家袁桂林所言:“如果只是把教師整體上的供大于求作為清退政策推出的動因,那是不妥當(dāng)?shù)?。”[4]因為代課教師憑借自己的知識、覺悟、良心等寶貴品質(zhì)執(zhí)教農(nóng)村,體現(xiàn)了這個群體為農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的價值,而我們現(xiàn)在的政策卻較多考慮教師質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),幾乎不考慮代課教師的需求,以這種自上而下的視角制定出來的清退政策客觀上對代課教師的人生信仰造成傷害,也勢必不符合我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的實(shí)際。除此之外,基于道義的視角甚至有不少專家學(xué)者對教育部在文件中使用的“清退”二字進(jìn)行了質(zhì)疑和批判。其中易中天也對教育部的代課教師清退政策表現(xiàn)出了極大的關(guān)注與擔(dān)憂,并在其“博客”上表示“清退”充滿了貶義、歧視的味道,認(rèn)為“把責(zé)任完全推到代課教師身上并讓他們承擔(dān)后果是不公平的”[19]。第三種觀點(diǎn)可以稱之為兼而有之型。比較有代表性的是陳偉強(qiáng),他認(rèn)為人們需要從理性和道義雙重角度來認(rèn)識代課教師清退政策的理想與現(xiàn)實(shí),“代課教師退出歷史舞臺是歷史發(fā)展的必然,但這種必然性并不一定會演變?yōu)椤n教師短時間內(nèi)全面清退'。要保證清退目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),政府必須加固政策的道德基礎(chǔ),人性化地執(zhí)行剛性的政策,從道德關(guān)懷的視角來完善相關(guān)措施,以公平正義的態(tài)度來補(bǔ)償做出過貢獻(xiàn)的代課教師?！盵20]

三、對現(xiàn)有研究的評價

(一)現(xiàn)有研究的主要特點(diǎn)

1.文獻(xiàn)種類多種多樣:既有理論研究,又有實(shí)證研究。雖然碩博論文和專著方面關(guān)于代課教師清退政策的研究還是空白,但社會各界通過期刊論文、新聞報道、代表提案、博客等媒介已經(jīng)把該問題的探討推入更深層次,而不僅止于對政策文本的解讀。

2.研究主體不一而足:關(guān)于代課教師清退政策的研究主體幾乎涉及社會各界人士。國家政府高度重視代課教師清退政策的解決,出臺文件、條例為政策的執(zhí)行提供指導(dǎo),并且針對清退政策中出現(xiàn)的各種問題組織相關(guān)人士到廣西、甘肅、寧夏等偏遠(yuǎn)地區(qū)深入一線進(jìn)行調(diào)研活動。新聞媒介利用自身優(yōu)勢深入細(xì)致報道清退工作,其從當(dāng)?shù)匕l(fā)回的報道一次次引起社會的極大關(guān)注,對政策的研究起了巨大的推動作用。社會知名人士包括學(xué)者、教育家、人大代表在內(nèi),都為妥善解決代課教師清退問題獻(xiàn)言獻(xiàn)策,發(fā)出強(qiáng)有力的聲音。

3.研究角度不拘一格:對于代課教師清退政策的研究角度可謂百花齊放、百家爭鳴。有從教育學(xué)角度研究代課教師清退政策執(zhí)行后,包括學(xué)生、當(dāng)?shù)亟逃疁?zhǔn)等在內(nèi)的各方面的問題;有從社會學(xué)角度探討鑒于代課教師群體對教育事業(yè)的歷史貢獻(xiàn),出于維護(hù)社會穩(wěn)定和正面社會影響性為其提供合理的社會保障;有從法學(xué)角度主張為保護(hù)代課教師合法權(quán)益不受不合理侵害為其建立教育仲裁制度,并且按《勞動法》相關(guān)規(guī)定予以被清退代課教師合理賠償。

4.研究貢獻(xiàn)值得關(guān)注:目前關(guān)于代課教師清退政策方面的研究成果很多,尤其關(guān)于清退政策執(zhí)行方式方法方面的探討值得關(guān)注,比如,華中師范大學(xué)教育學(xué)院的雷萬鵬教授通過田野調(diào)查,發(fā)現(xiàn)代課教師存在“群體多元性”的特點(diǎn),很大程度上也正是因為這一點(diǎn)導(dǎo)致現(xiàn)行的“一刀切”清退方式在執(zhí)行過程中遭致很多人的反對,基于此他提出實(shí)行“農(nóng)村代課教師分流政策”。這種解決方案在現(xiàn)實(shí)中得到了很多人的響應(yīng)、獲得好評,也為以后代課教師問題的解決提供了一條有建設(shè)意義的方案。

(二)現(xiàn)有研究的局限與不足

1.缺乏對保護(hù)代課教師群體倫理學(xué)意義的重視?，F(xiàn)有的研究很少關(guān)注作為被清退的對象——代課教師群體的需要和幸福。其實(shí)每一項政策或者制度的制定和出臺都內(nèi)含某種倫理精神和道德價值,也只有符合倫理精神的政策或制度才能稱得上“好”政策、“好”制度。從目前的研究成果來看,大多著眼于政策的效果研究,關(guān)注更多的是如何使這項清退政策更順利地被執(zhí)行下去,忽視了對政策對象的考慮,即對處于弱勢地位的代課教師的人文關(guān)懷與人道幫助。

2.研究面廣但深度不夠。沒有深入剖析代課教師清退政策實(shí)施過程中產(chǎn)生問題的制度根源。長期以來,對清退代課教師政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的眾多問題多集中于表面的論述,只是從宏觀角度進(jìn)行寬泛的論述,把所有的歸因都集中于財政投入不足這一點(diǎn)上,其實(shí)一項政策執(zhí)行順利與否,與其他方方面面的配合分不開,理應(yīng)統(tǒng)籌考慮人事制度、社會保障制度、法律制度和政策評估、監(jiān)督機(jī)制等方面。

3.缺乏對政策制定和執(zhí)行的立足點(diǎn)的理論論證。代課教師清退政策的實(shí)施能否取得徹底解決代課教師問題的理想效果,其關(guān)鍵在于解決該問題過程中的立足點(diǎn)是否正確。如果政策的制定不考慮代課教師群體的需要,如果各地各級政府在執(zhí)行時只是為清退而清退,產(chǎn)生違反人道主義和不合乎人性的行為,那我們整個社會的穩(wěn)定和民族的凝聚力都將受到威脅和瓦解,不利于社會和諧。而我們目前的研究多著眼于如何一次性清退所有代課教師以扔掉這個沉重的包袱,忽視了對政策制定的理論前提和價值取向的探討。

(三)未來研究展望

任何一項政策從制定政策方案到正式政策的出臺,從一定程度上說都是一個價值選擇的過程,因為在政策制定過程中決策者的價值觀伴隨著政策形成的全過程。代課教師政策也不例外。因此,在有關(guān)代課教師的政策決策制定與實(shí)施之前首先必須確定政策的價值取向問題。代課教師政策作為一項教育政策,有必要確立教育學(xué)的立場,同時教育與價值之間的密切聯(lián)系又決定了教育政策制定必然關(guān)涉制度倫理。正如張燁所指出的那樣,“教育制度倫理是教育政策和教育制度價值訴求的契合點(diǎn),教育政策分析必然關(guān)聯(lián)制度倫理?！盵21]他認(rèn)為制度中正義價值和倫理的喪失,使制度成為了強(qiáng)迫的工具,“正因為如此,在民主、自由日漸充盈的今日社會中,對制度倫理的關(guān)注,尤其是對制度本身是否符合正義倫理的考量,應(yīng)該是目前我們強(qiáng)調(diào)的制度倫理的主要內(nèi)容?！盵21]所以,從制度倫理的角度審視教育政策的制定與執(zhí)行,勢必會成為分析代課教師政策的一種有價值的視角。

總體而言,不同價值取向、不同立場的教育政策分析者,對實(shí)際教育問題的敏感性、對教育政策問題的確認(rèn)、對教育政策方案的選擇以及教育政策的執(zhí)行、監(jiān)督與評估,都有各自的價值立場與分析視角,如政治學(xué)家偏向價值最大化,行政人員偏向行政效率,公眾偏向公平與正義,等等[22]。但是,目前關(guān)于代課教師政策的研究多局限于就表面問題談解決,正如美國學(xué)者拉爾夫·基尼所指出的,“把重點(diǎn)放在選擇方案上的做法是一種局限于根據(jù)政策情況進(jìn)行思維的方法,這是一種反應(yīng)式的而不是前瞻性的方法”[23],這種短期視角沒有就政策本身的科學(xué)性和倫理性進(jìn)行論證,沒有從長遠(yuǎn)角度深入分析問題產(chǎn)生的關(guān)鍵影響因素。因此,對代課教師政策制定和未來解決方案的確定試著從制度倫理角度予以考量不失為一種解決代課教師問題的新思路。

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[22]范國睿等.教育政策的理論與實(shí)踐[M].上海:上海教育出版社,2011.

[23]【美】拉爾夫·基尼.創(chuàng)新性思維——實(shí)現(xiàn)核心價值的決策模式[M].葉勝年,葉 雋等譯.北京:新華出版社,2003.