以章程建設(shè)推進現(xiàn)代大學治理的程序公正

俞姝 方守湖

大學章程被喻為大學的憲法，為大學的自主辦學提供法律依據(jù)。建立大學章程和遵循程序公正原則是保證大學依法科學治理的重要條件。大學自治作為現(xiàn)代大學制度的核心，歸根結(jié)底是依章程而治。大學章程事關(guān)大學治理。在大學治理的各元素中，科學決策是重要前提，只有在決策活動中最大限度地滿足大學本質(zhì)屬性與公共利益需要的治理結(jié)構(gòu)，才是最理想的治理結(jié)構(gòu)。決策是否公正、民主、透明影響著高校決策層的凝聚力，對于高校生存和發(fā)展起著關(guān)鍵作用。高校實現(xiàn)科學決策，關(guān)鍵在于堅持決策的程序化，健全和完善決策程序是實現(xiàn)科學決策的保證。近年來，教育部出臺了一系列政策措施，旨在構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學制度，重點改革高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動高校依法自治。從2011年教育部發(fā)布的《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）到2012年的《全面推進依法治校實施綱要》，再到2013年的《教育部關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（教改［2013］1號），均將章程建設(shè)作為改革的切入點和載體，大學章程建設(shè)成為當下推進大學治理變革的重要舉措。

一、大學章程是完善現(xiàn)代大學治理的重要依據(jù)

（一）多元利益主體對現(xiàn)代大學治理提出挑戰(zhàn)

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及教育體制改革的深化，我國高等教育管理體制改革進入了關(guān)鍵時期。高校內(nèi)部曾經(jīng)高度一致的利益格局不復(fù)存在，不同利益主體并存、相互博弈的局面逐漸形成?；诙嘣嬷黧w的生成對現(xiàn)代大學的挑戰(zhàn)，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代大學制度模式必須重新調(diào)整和設(shè)計?！督逃筷P(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》（教改［2013］1號）提出“完善高校治理結(jié)構(gòu)”“規(guī)范高校內(nèi)部權(quán)力運行，推進科學民主決策”的要求，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)被提上了重要議事日程。

（二）科學民主決策機制期待大學章程的回應(yīng)

2012年，教育部發(fā)布了《全面推進依法治校實施綱要》，提出“加強章程建設(shè)，健全學校依法辦學自主管理的制度體系”，再次強調(diào)了以章程建設(shè)推進依法治校的重要性和緊迫性。《全面推進依法治校實施綱要》要求高校依據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）制定或修改章程，且必須經(jīng)過教育部或省級教育行政部門核準這一程序，核準后的章程應(yīng)當成為學校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)?！度嫱七M依法治校實施綱要》同時提出：“依法健全科學民主決策機制。要依法明確、合理界定學校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)，健全決策機構(gòu)的職權(quán)和議事規(guī)則，完善校內(nèi)重大事項集體決策規(guī)則，大力推進學校決策的科學化、民主化、法治化?！笨梢?，承載依法治校、科學決策這些重大使命的高校章程，其建設(shè)任重而道遠。

二、程序公正的缺失制約著現(xiàn)代大學依法自治

實體公正與程序公正如一枚硬幣的兩面，在現(xiàn)代大學制度構(gòu)建中缺一不可、互為依存、有機統(tǒng)一。程序公正和實體公正的統(tǒng)一是大學制度的效度的表現(xiàn)，它們共同保證大學制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。程序公正是大學制度公正的外在表現(xiàn)形式，它不僅體現(xiàn)在大學制度的制定過程和執(zhí)行過程中，還體現(xiàn)在其表達方式上。絕對的實體公正是做不到的，只有做到制度程序公正，其執(zhí)行結(jié)果才能產(chǎn)生較高的威信。在制定大學制度的過程中，利益的涉及方是否充分享有表達利益的機會，各方的主張是否都得到了尊重以及是否在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上達成了共識，都極大地影響著制度的公正性。

受中國法律制度環(huán)境重實體、輕程序的傳統(tǒng)影響，我國高校內(nèi)部治理中的正當程序理念缺失。高校管理中輕視正當程序的現(xiàn)象普遍存在，管理隨意性和功利性矛盾突出，這都嚴重制約著現(xiàn)代大學制度建設(shè)的進程。

（一）程序性制度不完善

程序是現(xiàn)代社會制度治理的一個關(guān)鍵要素，制度的執(zhí)行有賴于程序，沒有具體程序的制度可以說是無意義的制度。大學制度的程序公正，是由平等對待、民主參與、公開、科學、效率、穩(wěn)定等原則構(gòu)成的完整體系。但是，在我國大學制度的發(fā)展歷程中，程序缺失現(xiàn)象比較嚴重，許多大學制度沒有明確規(guī)定程序性條款，制度執(zhí)行缺乏具體的操作規(guī)程，在實施過程中經(jīng)常發(fā)生程序混亂現(xiàn)象，這極大地阻礙了大學制度功能的正常發(fā)揮。

（二）民主參與不夠

民主參與是現(xiàn)代大學治理的一個重要特征，而在我國大學治理的實際運行中，多元利益主體的民主參與還得不到保障。首先，教師在大學制度程序中受到了極大的忽視。教代會制度是高校教師參與民主管理的基本途徑，但由于制度設(shè)計上的缺陷，實際作用發(fā)揮受到很大局限，存在形式大于功能的傾向。其次，學生在大學多元利益主體中處于弱勢地位，其參與大學制度程序的權(quán)利尤為薄弱，哪怕是與其學業(yè)休戚相關(guān)的教學管理、學生管理等制度方面，也幾乎沒有話語權(quán)和申訴權(quán)。最后，高等教育機構(gòu)其他層面的利益相關(guān)者，如政府、學生家長、用人單位、校友等在學校管理決策中也沒能獲得相應(yīng)的發(fā)言權(quán)。

（三）有失公開透明

信息不對稱現(xiàn)象廣泛存在于各類社會組織中，大學這一組織也不例外。校內(nèi)不同的部門和主體之間往往缺乏及時有效的信息溝通，制度執(zhí)行程序中的信息不對稱現(xiàn)象在所難免。雖然絕對的信息公開是不可能實現(xiàn)的，但在我國大學中由于程序不公正而造成的信息不對稱現(xiàn)象普遍存在。在政策制定過程中，普通教師和大學生的知情權(quán)、參與權(quán)往往被忽略，只能在政策出臺后被動執(zhí)行，申訴權(quán)等權(quán)益也得不到保障。

三、以章程建設(shè)推進大學治理的程序公正的途徑

科學決策是決策合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。決策程序除了可以提高決策效率外，還可以提高決策的科學性，促進決策主體自我完善和自我約束，確保利益相關(guān)主體的利益訴求，保證專家學者的智慧得以運用，并接受群眾監(jiān)督，營造決策的科學、民主氛圍。

高校章程從性質(zhì)上來講雖然不是國家的法律法規(guī)，但對于高校自身來講具有“內(nèi)部法”的絕對效力，同樣具備法制品質(zhì)。讓章程為大學決策權(quán)結(jié)構(gòu)中各方利益有效表達提供制度性、程序性的框架，通過多元利益主體參與以及各主體之間的協(xié)商合作機制，將決策控制權(quán)按照實際需要，合理分布于不同的治理主體手中，并使不同主體之間產(chǎn)生權(quán)力依賴和制約關(guān)系。

（一）健全決策中樞程序

高校自主管理的合法性，不等于其實施的具體管理行為具有合法性。高校自主管理權(quán)的行使是否公正與合理，要依靠相應(yīng)的正當程序作為保障。重視程序首先能促使權(quán)力行使方謹慎地做出行政行為，其次能為相對人在權(quán)益可能受到侵害前主動制約權(quán)力濫用提供制度保障。因此，在大學章程的建設(shè)過程中，在符合法律、不與法律特別是上位法相抵觸，滿足行政合法性原則的前提下，盡可能地完善程序性條款，通過程序公正來保障實體公正。

第一，明晰學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的分配。通常認為大學這一組織存在兩大權(quán)力體系，即學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，這兩大權(quán)力體系維系著整個系統(tǒng)的運行。當前，高校改革呼吁去行政化，要求強化學術(shù)權(quán)力，不妨通過章程建設(shè)來明確行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的邊界，處理好兩者之間的關(guān)系。通過章程建設(shè)，明晰學校的決策系統(tǒng)和決策程序，嚴格細致地區(qū)分和界定決策系統(tǒng)的組織形式、議事范圍、議事程序，形成相互制約的機制，確保各類決策組織分工科學、責權(quán)清晰、銜接得當、運行有序。

作為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責、教授治學、民主管理”的重要途徑——學術(shù)委員會，要充分發(fā)揮其“教授治學”的作用，明確規(guī)定學校學術(shù)委員會、學位評定委員會以及其他學術(shù)組織的組成原則、負責人產(chǎn)生機制、運行規(guī)則與監(jiān)督機制，保障學術(shù)組織在學校的學科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學術(shù)評價、學術(shù)發(fā)展、教學科研計劃方案制訂、教師隊伍建設(shè)等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護學術(shù)活動的獨立性。

促進高校學術(shù)權(quán)力的價值回歸，必須使學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力既相對分離又相互支撐，在校內(nèi)治理中共同發(fā)揮積極作用。近年來，不少高校對此進行了有益的探索。例如，復(fù)旦大學等多所知名高校的校領(lǐng)導(dǎo)先后退出學術(shù)委員會，以減輕行政權(quán)力對學術(shù)權(quán)力的干預(yù)；中南財經(jīng)政法大學實行學者的職稱評聘分離，學術(shù)委員會所代表的學術(shù)權(quán)力負責評議，校長代表的行政權(quán)力負責聘用；吉林大學在章程中明晰了黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負責的協(xié)調(diào)運行機制，建立了校長向?qū)W術(shù)委員會報告學術(shù)工作的制度，規(guī)定了校級領(lǐng)導(dǎo)和職能部門管理人員不能擔任學術(shù)組織的負責人。以上高校都已啟動了大學章程制定工作，并將各自在校內(nèi)治理方面的改革與探索以章程這一“基本法”的形式固定下來，使學校的各項改革實踐有法可依、有章可循，同時，也為其他高校的章程建設(shè)工作提供了實踐范本。

第二，界定黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長負責的權(quán)限。自1989年我國高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制以來，這一領(lǐng)導(dǎo)體制一直是高校的決策“中樞”?！吨腥A人民共和國高等教育法》和有關(guān)法律、法規(guī)也對黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負責的職責范圍做了相應(yīng)規(guī)定。但是，在具體實踐中，不同高校對于“三重一大”（重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用）等問題存在不同的理解和具體的操作。建立健全決策的程序化，是完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的基礎(chǔ)性、程序性和規(guī)范性工作。

2011年教育部發(fā)布的《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）進一步提出：“章程應(yīng)當依照法律及其他有關(guān)規(guī)定，健全中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的具體實施規(guī)則、實施意見，規(guī)范學校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序，明確支持校長獨立負責地行使職權(quán)的制度規(guī)范?！笨梢?，以《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）為指導(dǎo)進行章程建設(shè)，首要任務(wù)之一就是通過規(guī)范議事程序把握黨委和行政的定位，處理好決策與執(zhí)行的關(guān)系。在實踐層面，江蘇省近期出臺的《堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的若干規(guī)定》提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)重在決策，校長負責重在執(zhí)行”，明確界定了黨委書記和校長的職責，規(guī)范了黨委全委會、黨委常委會和校長辦公會的程序規(guī)則，系統(tǒng)地提出了保障黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制有效實施的六項工作制度。以上制度建設(shè)成果無疑為高校的章程建設(shè)工作提供了新的思路。

（二）強化決策咨詢程序

民主決策是運用民主的方法和程序，保障群眾對決策的參與和監(jiān)督，促進決策滿足多數(shù)人的意愿?？茖W決策與民主決策的運行機制雖不完全一致，但又相輔相成，共同的目標指向使決策更加合理，進而推動事業(yè)的發(fā)展。對于大學這樣存在多元利益主體的機構(gòu)，更需要充分發(fā)揮師生的主體地位，發(fā)揮師生在民主決策中的積極作用。

第一，高校教代會在決策咨詢中的作用。決策咨詢是現(xiàn)代行政決策體制的重要組成部分，其作用是以建議、參謀等形式為決策機關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù)，向他們提供科學的決策方案，并發(fā)揮決策過程中的輔助性作用。行政決策中樞系統(tǒng)的科學決策，離不開決策咨詢系統(tǒng)向其提供服務(wù)。如果把“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”比喻成“決策中樞系統(tǒng)”，現(xiàn)實中的教代會就相當于“決策咨詢系統(tǒng)”。高校教代會制度是《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)賦予廣大教職工參與高校民主管理、行使民主監(jiān)督權(quán)利的基本形式。高校要實現(xiàn)民主決策、科學管理，就必須充分利用教代會這個教職工參政議政的平臺。

第二，通過章程建設(shè)完善教代會制度的構(gòu)想。隨著依法治校理念的深入推進，我國高校教代會制度在實踐中得到了不同程度的創(chuàng)新與發(fā)展。代表性的制度成果有：教代會代表提案責任制度、院（系）二級教代會制度、教代會代表巡視制度、教代會代表列席重要會議制度、接待教代會代表日制度等。其中，教代會代表提案責任制度是指代表以提案的方式對學校改革發(fā)展及教職工關(guān)注的重大問題提出意見建議，并以一定機制保障落實提案的責任人、時限和成效檢驗；院系二級教代會制度是指學校內(nèi)的院系選舉出各自的代表組成院系教職工代表大會，討論制定本院系的重大決策，以此加強院系層面重大決策的規(guī)范化和制度化；教代會代表列席重要會議制度在不同的高校有著不同的實施，如中國政法大學實行教代會代表列席校長辦公會制度，即校長辦公室根據(jù)不同議題邀請相關(guān)教代會代表參加會議，代表通過列席會議、發(fā)言、提出意見或建議來參與校務(wù)工作并進行民主監(jiān)督，這賦予了作為普通教職工的教代會代表更多的參政議政權(quán)。

以上各項制度創(chuàng)新缺乏相關(guān)的法律法規(guī)予以支持，因而不能在更大的范圍推廣。章程建設(shè)正好為教代會制度的改革創(chuàng)新提供了良好的制度平臺，各高校應(yīng)完善學校章程，在大學章程中明確教代會職能的法律地位和操作程序，加緊研究建設(shè)教職工代表的選舉、議事、表決、監(jiān)督、責任追究的程序與規(guī)則，使其制度化、規(guī)范化。在教代會立法現(xiàn)狀短期內(nèi)不可能根本改善的情況下，通過章程完善教代會制度，制定高校的教代會“示范法”，不失為一種理想的途徑。