縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的路徑探索

● 堯逢品

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一定區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育的發(fā)展在數(shù)量特征與質(zhì)的規(guī)定性上體現(xiàn)平衡的特點(diǎn)。它不僅是一個(gè)靜態(tài)的發(fā)展結(jié)果平衡，更是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程平衡。義務(wù)教育均衡發(fā)展是“后普九”時(shí)代基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。我國的許多教育改革是以縣為單位推進(jìn)的，解決了縣域內(nèi)的教育問題有助于解決更大區(qū)域內(nèi)的教育問題。因而，以縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展為重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大均衡范圍，不斷提升均衡質(zhì)量，是最終實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的重要步驟。推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展宜從實(shí)際出發(fā)，抓住關(guān)鍵因素，整體設(shè)計(jì)，重點(diǎn)突破，科學(xué)推進(jìn)。

一、突出頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度保障

義務(wù)教育是基本的公共教育服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)國家振興和民族復(fù)興的重要基礎(chǔ)。義務(wù)教育發(fā)展水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平緊密相關(guān)，應(yīng)將義務(wù)教育均衡發(fā)展納入國家、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的全局加以統(tǒng)籌。首先，進(jìn)一步落實(shí)優(yōu)先發(fā)展義務(wù)教育的戰(zhàn)略。在全面普及義務(wù)教育后，從數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向以質(zhì)量為核心的內(nèi)涵發(fā)展是義務(wù)教育發(fā)展的內(nèi)在要求。在這一轉(zhuǎn)向過程中，辦學(xué)條件的改善、教育觀念的轉(zhuǎn)變、隊(duì)伍素質(zhì)提升的任務(wù)更加繁重，更加艱巨，各級(jí)政府必須堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展的理念，切實(shí)落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。其次，必須堅(jiān)持依法治教。均衡是以公平為內(nèi)核的，實(shí)現(xiàn)公平正義必須依靠法制。以《中華人民共和國義務(wù)教育法》為核心的義務(wù)教育法律法規(guī)體系是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要法律依據(jù)。《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確提出了“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展?！备骷?jí)政府應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》的規(guī)定，制定和出臺(tái)義務(wù)教育均衡發(fā)展的規(guī)劃和政策。再次，優(yōu)化管理機(jī)制。在以縣為主的管理機(jī)制下，義務(wù)教育的發(fā)展水平和質(zhì)量水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育投入密切相關(guān)。優(yōu)化省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制可以有效防止因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異而產(chǎn)生的財(cái)力薄弱地區(qū)義務(wù)教育低水平均衡。第四，積極推進(jìn)義務(wù)教育改革?？h域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的難點(diǎn)是學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展。硬件均衡配置后，義務(wù)教育的內(nèi)部管理體制、學(xué)校運(yùn)行機(jī)制、師資調(diào)配機(jī)制等問題仍然需要進(jìn)一步解決，各級(jí)政府和教育行政部門要加大教育系統(tǒng)內(nèi)部的改革，建立優(yōu)質(zhì)資源的共享機(jī)制，不斷縮小學(xué)校之間的差距，促進(jìn)學(xué)校的均衡發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源的共享。

機(jī)制優(yōu)化是頂層設(shè)計(jì)從理念走向具體化、實(shí)踐化的重要環(huán)節(jié)。機(jī)制優(yōu)化要突出規(guī)劃、投入、問責(zé)等關(guān)鍵點(diǎn)。首先是規(guī)劃機(jī)制?？h域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任在政府，但不同政府之間如何分擔(dān)責(zé)任，需要國家進(jìn)行明確地責(zé)任劃分，進(jìn)而由省、縣級(jí)政府依據(jù)國家的整體規(guī)劃對(duì)本地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展加以專項(xiàng)規(guī)劃，為義務(wù)教育均衡發(fā)展從政策層面進(jìn)入實(shí)施層面奠定基礎(chǔ)。其次是投入機(jī)制。經(jīng)費(fèi)不足是制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要因素。當(dāng)前，國家確立了以縣為主的管理體制，但是縣級(jí)政府存在著財(cái)政差異大，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的縣級(jí)政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的財(cái)力不足，需要建立省級(jí)及以上的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供必需的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充。再次是問責(zé)機(jī)制。政府是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任主體?？h域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程與政府對(duì)各種力量的動(dòng)員和協(xié)調(diào)力度緊密相關(guān)，在對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行激勵(lì)的同時(shí)，建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，特別是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)機(jī)制，防止工作進(jìn)程中的責(zé)任推諉。

二、優(yōu)化資源配置，均衡發(fā)展基礎(chǔ)

義務(wù)教育階段普遍存在的“擇校熱”、校點(diǎn)布局不合理、大班額等問題與教育資源配置不合理直接相關(guān)。優(yōu)化資源配置的直接目的是為全面貫徹落實(shí)國家的教育方針和課程計(jì)劃提供必需的實(shí)踐基礎(chǔ)。優(yōu)化資源配置是縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要實(shí)踐起點(diǎn)。它表現(xiàn)為辦學(xué)條件、師資條件和學(xué)校管理與學(xué)生發(fā)展需要之間的動(dòng)態(tài)適應(yīng)。首先是辦學(xué)條件的改善。辦學(xué)條件是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。關(guān)鍵是按照就近入學(xué)的原則調(diào)整學(xué)校布局，按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)學(xué)校的各種功能用房、活動(dòng)場地，添置設(shè)備設(shè)施、圖書資料等，為開展正常的教學(xué)活動(dòng)提供保障。其次是師資條件的優(yōu)化。教師是義務(wù)教育從外在均衡走向質(zhì)量均衡的關(guān)鍵要素。教師的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)要能夠滿足教育教學(xué)的要求，并為教師隊(duì)伍專業(yè)發(fā)展提供機(jī)會(huì)。再次是學(xué)校管理的優(yōu)化。學(xué)校管理是減小校際差距、實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育整體均衡的重要基礎(chǔ)。學(xué)校的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、管理人員的配備、管理制度的建立必須與教育教學(xué)需要相適應(yīng)，與教師的專業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與學(xué)生的健康發(fā)展相適應(yīng)。

項(xiàng)目建設(shè)是優(yōu)化資源配置的重要載體。項(xiàng)目建設(shè)尤其要重視標(biāo)準(zhǔn)化工程建設(shè)和重大項(xiàng)目改革實(shí)踐。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目著眼于國家達(dá)成義務(wù)教育均衡發(fā)展所確定的剛性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，是義務(wù)教育加速發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、均衡發(fā)展的必然歷程。省級(jí)政府從本省實(shí)際出發(fā)，明確義務(wù)教育辦學(xué)應(yīng)達(dá)到的基本要求，制定義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的路線圖和時(shí)間表，加大對(duì)薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校的投入，不斷縮小地區(qū)之間、學(xué)校之間的過大差異，逐步實(shí)現(xiàn)資源的均衡配置。重大項(xiàng)目改革實(shí)踐是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要策略。當(dāng)前，要突出以邊遠(yuǎn)、農(nóng)村、民族、落后地區(qū)為重點(diǎn)，積極將學(xué)校布局調(diào)整、薄弱學(xué)校改造、農(nóng)民工子女入學(xué)、留守兒童教育、寄宿制學(xué)校建設(shè)、學(xué)籍管理改革等重大改革項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)工作，切實(shí)改善學(xué)校的辦學(xué)條件，加大校長、教師培訓(xùn)力度，積極推進(jìn)校長、教師的常態(tài)交流，建立資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)硬件的共享，縮小軟件的差距，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育均衡發(fā)展。

三、堅(jiān)持實(shí)踐創(chuàng)新，謀求有效突破

作為基本公共教育服務(wù)，全民共享、惠及全民是義務(wù)教育均衡發(fā)展的應(yīng)有之義。不同地區(qū)面臨的具體問題存在著客觀差異，要求堅(jiān)持從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。一是營造良好的社會(huì)環(huán)境。義務(wù)教育是重要的民生工程。各級(jí)政府要深刻地把握義務(wù)教育作為基本教育公共服務(wù)在新歷史階段的發(fā)展特點(diǎn)，以普惠、公平為內(nèi)核，多措施鼓勵(lì)社會(huì)資源關(guān)心教育、支持教育，為義務(wù)教育的持續(xù)發(fā)展、均衡發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。二是管理機(jī)制的創(chuàng)新。在“后普九”時(shí)代，人民群眾對(duì)義務(wù)教育的需求呈現(xiàn)出多樣化、優(yōu)質(zhì)化的特征，各級(jí)政府、教育行政部門要以優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)展和共享為目標(biāo)，以制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵要素為重點(diǎn)，探索和建立區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源共享機(jī)制。三是著力解決制約縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的難點(diǎn)問題。義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本是發(fā)展，關(guān)鍵是均衡。內(nèi)涵發(fā)展是推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本著力點(diǎn)。在硬件條件合理配置的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)以師資和管理為核心的軟件優(yōu)化，不斷縮小城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的差距。

助困扶弱是推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要突破口。義務(wù)教育均衡發(fā)展的深層要求是教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育實(shí)現(xiàn)追趕型、跨越式發(fā)展，以此解決歷史欠賬問題、發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。困難群體和薄弱環(huán)節(jié)是制約縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素。各級(jí)政府應(yīng)以助困扶弱機(jī)制的建立為重點(diǎn)，著力于經(jīng)費(fèi)扶持、內(nèi)涵發(fā)展兩個(gè)關(guān)鍵，因地制宜建立健全制度性援助的實(shí)踐體系，迅速縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的差距，減少資源配置上的差距，縮小教育內(nèi)部系統(tǒng)的運(yùn)行的差異。經(jīng)費(fèi)扶持方面，國家和省級(jí)政府應(yīng)以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)困難群體為重點(diǎn)，積極采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、學(xué)生資助、項(xiàng)目援助等措施，不斷提高助困扶弱的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，持續(xù)改善學(xué)校的辦學(xué)條件，解決學(xué)生因貧失學(xué)、因遷失學(xué)等問題。內(nèi)涵發(fā)展則以著力擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源為根本，積極探索聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等有效方式，加大薄弱學(xué)校的改造，培育學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的自我 “造血”能力，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，為人民群眾提供更多的、便捷的優(yōu)質(zhì)教育資源。

四、完善評(píng)估體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整

義務(wù)教育均衡發(fā)展本質(zhì)上所追求的是更高質(zhì)量、更好效益的發(fā)展。評(píng)估是政府保證義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程和質(zhì)量的重要方式。以監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)為重點(diǎn)，建立完善的評(píng)估體系，是加快縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要支持條件。首先是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)工作。義務(wù)教育均衡發(fā)展表現(xiàn)為縣域內(nèi)學(xué)校之間的差異系數(shù)的縮小。宜建立國家、省、縣聯(lián)動(dòng)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，及時(shí)對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的狀態(tài)作出判斷和調(diào)整。其次是常態(tài)化開展教育督導(dǎo)。督導(dǎo)包括督政和督學(xué)兩個(gè)方面，二者不可偏廢。從督政來看，國家、省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的督導(dǎo)是落實(shí)以縣為主管理體制的重要外部力量。從督學(xué)來看，縣級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、教育行政部門、教研機(jī)構(gòu)是促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育辦學(xué)水平不斷提升的關(guān)鍵。督政和督學(xué)結(jié)合起來，可以更好地推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

評(píng)估工作的常態(tài)化開展是縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展有序推進(jìn)，質(zhì)量穩(wěn)步提升的關(guān)鍵。各級(jí)政府宜抓住縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的規(guī)劃、實(shí)施、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以辦學(xué)條件評(píng)估、均衡差異系數(shù)測(cè)定、社會(huì)滿意度評(píng)估為核心，抓實(shí)資源配置、師資優(yōu)化、學(xué)校布局等重要內(nèi)容，以專題調(diào)研、綜合評(píng)估為基本手段，常態(tài)化地開展評(píng)估工作，切實(shí)落實(shí)縣級(jí)政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任，優(yōu)化教育管理和運(yùn)行機(jī)制，不斷提高縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展水平。一是加強(qiáng)以督政為重點(diǎn)的專項(xiàng)評(píng)估。國家和省級(jí)政府宜以辦學(xué)水平評(píng)估為重點(diǎn)，依據(jù)國家制定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照各地推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的規(guī)劃，抓住師資、管理、辦學(xué)條件、學(xué)校布局等制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵要素，對(duì)工作進(jìn)度、學(xué)校發(fā)展水平進(jìn)行及時(shí)的過程監(jiān)測(cè)、評(píng)估，促進(jìn)縣級(jí)政府自覺擔(dān)當(dāng)起促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任，減少?zèng)Q策的失誤，防止進(jìn)程的延緩，提高推進(jìn)的效益。二是加強(qiáng)以督學(xué)為重點(diǎn)的專業(yè)評(píng)估。教育質(zhì)量是判斷基本公共教育服務(wù)質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。均衡發(fā)展是保證教育質(zhì)量基礎(chǔ)上的高水平均衡。著眼于質(zhì)量的提升，充分發(fā)揮教育系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、學(xué)校、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的作用，適時(shí)、定期、常態(tài)化實(shí)施教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)。三是引入第三方評(píng)估。以公眾滿意度為重要內(nèi)容，及時(shí)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、新聞媒體、人民團(tuán)體等第三方評(píng)估，不斷增加義務(wù)教育均衡發(fā)展的透明度，促進(jìn)各級(jí)政府更加主動(dòng)地?fù)?dān)當(dāng)起促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任，加大推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的力度。

義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國重要的民生工程，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，追求的是公平、高效、優(yōu)質(zhì)的價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的重要任務(wù)。義務(wù)教育均衡發(fā)展是螺旋發(fā)展的過程，是義務(wù)教育不斷超越過去、適應(yīng)時(shí)代要求和未來發(fā)展需要的過程。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與重心下移并重，建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制，才能不斷推進(jìn)義務(wù)教育從縣域均衡到區(qū)域均衡，從局部均衡到全域均衡，從初步均衡到優(yōu)質(zhì)均衡，不斷提升人民群眾對(duì)義務(wù)教育的滿意度。

[1]《國家中長期教育發(fā)展與改革規(guī)劃綱要（2010—2020年）》﹝EB/OL﹞.（2010-7-29）.

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