加強(qiáng)央行宏觀審慎監(jiān)管職能的建議和思考

陳秀紅 任全民

（中國人民銀行通化市中心支行，吉林通化 134000）

加強(qiáng)央行宏觀審慎監(jiān)管職能的建議和思考

陳秀紅 任全民

（中國人民銀行通化市中心支行，吉林通化 134000）

2008年美國“次貸危機(jī)”發(fā)生后，西方國家在反思危機(jī)發(fā)生原因的同時，對原有的金融監(jiān)管框架進(jìn)行了重構(gòu)、對原有的金融監(jiān)管法律、法規(guī)進(jìn)行了修訂，在這一系列改革中，西方各國都有一個共同特征,即強(qiáng)化中央銀行的監(jiān)管職能，給中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管、金融穩(wěn)定職能賦予了更多的權(quán)重，彌補(bǔ)了以往分業(yè)監(jiān)管“只管行業(yè)內(nèi)部、不管行業(yè)之間”，對系統(tǒng)性風(fēng)險認(rèn)知不夠的弊端。

當(dāng)前我國雖然對宏觀審慎監(jiān)管日益重視，央行也通過諸多措施來加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險的防控，但由于部門職能設(shè)定、法律條文規(guī)定還沒有明確，使央行履行宏觀審慎監(jiān)管職能、維護(hù)金融穩(wěn)定的工作缺乏有效的法律支撐，尤其是在對各類金融性公司和準(zhǔn)金融性公司的經(jīng)營情況、業(yè)務(wù)開展上，信息搜集、數(shù)據(jù)采集仍顯滯后，對央行有效履行宏觀審慎監(jiān)管職能和維護(hù)金融穩(wěn)定職能構(gòu)成了一定影響，為了確保我國金融市場安全，提高央行宏觀審慎監(jiān)管工作效能有必要對當(dāng)前的監(jiān)管框架進(jìn)行改進(jìn)。

一、后危機(jī)時代建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制的必要性

（一）當(dāng)前世界金融行業(yè)的發(fā)展趨勢以及對原有監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)

隨著全球金融市場一體化的推進(jìn)和金融業(yè)“混業(yè)經(jīng)營”趨勢的蔓延，各類金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的不斷涌現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系、交易日漸增多，不同金融業(yè)務(wù)之間的界限日漸模糊，原有的分業(yè)監(jiān)管、微觀監(jiān)管模式越來越難以適應(yīng)金融業(yè)的這種發(fā)展變化，難以對風(fēng)險在金融市場的累積和在金融機(jī)構(gòu)之間的擴(kuò)散進(jìn)行有效識別和防控，20世紀(jì)后期至21世紀(jì)初，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的局部性金融危機(jī)和整體性金融危機(jī)越來越多、越來越頻繁已預(yù)示著建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制迫切性日益增強(qiáng)，其中世界初在美國出現(xiàn)最后蔓延至全球的“次貸危機(jī)”更是給全球經(jīng)濟(jì)造成了極大沖擊，使全球經(jīng)濟(jì)至今沒有走出困境，所以危機(jī)后西方各國紛紛對原有的金融監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，建立了本國的宏觀審慎監(jiān)管框架，加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險的識別和防控，為本國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）我國金融行業(yè)的發(fā)展趨勢和建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制的必要性

從我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的形勢和面臨的環(huán)境看，隨著我國改革開放的不斷深入和2001年加入國際貿(mào)易組織（WTO），我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合程度不斷加深，金融行業(yè)與世界同行日益接軌，許多金融創(chuàng)新在我國發(fā)展迅速，資本市場和衍生品交易市場和國外市場的連接通道不斷打通，人民幣國際化、利率市場化、匯率形成機(jī)制改革、資本項目對外開放等工作的不斷推進(jìn)，使我國金融市場越來越體現(xiàn)出與世界金融市場一樣的特征，尤其是近幾年我國也出現(xiàn)了一些金融性控股公司，準(zhǔn)金融性公司和“影子銀行”也大量出現(xiàn)，所以像歐美國家一樣盡快構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險、預(yù)警金融市場風(fēng)險，避免由于缺乏識別系統(tǒng)性風(fēng)險經(jīng)驗，欠缺防控系統(tǒng)性的有效機(jī)制而對國家經(jīng)濟(jì)、金融市場運(yùn)行造成損害顯得尤為必要。

二、央行在宏觀審慎監(jiān)管職能中承擔(dān)主要角色和協(xié)調(diào)角色的優(yōu)勢所在

（一）央行角色的傳統(tǒng)定位決定了其在宏觀審慎監(jiān)管中應(yīng)該承擔(dān)主要工作。

中央銀行制度建立的一個很重要原因便是防控銀行業(yè)危機(jī)和金融業(yè)危機(jī)，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并且在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)擠兌、流動性不足時承擔(dān)“最后貸款人”角色，以避免一國在出現(xiàn)金融動蕩時銀行業(yè)機(jī)構(gòu)或其他金融性公司大規(guī)模倒閉，給一國經(jīng)濟(jì)、金融市場秩序造成致命打擊。從1694年世界第一家中央銀行-英格蘭銀行開始運(yùn)作至今，中央銀行在一國金融體系中確實承擔(dān)起了維護(hù)金融市場秩序、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，在多次危機(jī)中為陷入困境的金融機(jī)構(gòu)提供救助，避免了金融危機(jī)的擴(kuò)大。

另外從各國對中央銀行賦予的職能看，基本上都將中央銀行定位于“維護(hù)金融穩(wěn)定”的機(jī)構(gòu)，并且將這一條款寫入法律，所以在職能定位上央行在宏觀審慎監(jiān)管框架中承擔(dān)主要角色有著天然優(yōu)勢。

（二）央行的宏觀調(diào)控職能和對金融市場動向的掌握能確保央行在行使宏觀審慎監(jiān)管時更具優(yōu)勢

在我國的“一行三會”的監(jiān)管格局中，央行更多地側(cè)重從宏觀層面進(jìn)行監(jiān)管，并且自身也是國家宏觀調(diào)控的重要組成部門，擁有準(zhǔn)備金率、利率、公開市場操作、匯率等一系列宏觀調(diào)控工具，平時在對系統(tǒng)性風(fēng)險的識別、防范和應(yīng)對上更具優(yōu)勢，所以由央行在宏觀調(diào)控中行使主導(dǎo)作用更顯合理；同時央行在支付清算、銀行間市場、外匯交易市場上也具有明顯優(yōu)勢，可以通過這些市場敏銳地捕捉到宏觀金融運(yùn)行信息，便于對市場變化進(jìn)行準(zhǔn)確把握，通過手中掌握的貨幣政策工具進(jìn)行有效應(yīng)對，Blanchadetal（2010）認(rèn)為中央銀行監(jiān)測宏觀經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢有助于其成為宏觀審慎監(jiān)管的執(zhí)行者，可以避免在應(yīng)對危機(jī)時產(chǎn)生多個部門的協(xié)調(diào)問題以及貨幣政策對金融機(jī)構(gòu)的杠桿作用和風(fēng)險行為具有的潛在影響。今年6月份的“錢荒”事件的演變和處理過程就是一個對央行在應(yīng)對危機(jī)中更具優(yōu)勢的很好注解。

（三）央行貨幣政策調(diào)控目標(biāo)與宏觀審慎監(jiān)管具有很強(qiáng)的相關(guān)性

長期以來，央行貨幣政策的定位是維護(hù)價格穩(wěn)定并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢采取逆經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)控政策，以慰平經(jīng)濟(jì)波動，這與宏觀審慎監(jiān)管的初衷：維護(hù)金融體系、金融市場穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，確保經(jīng)濟(jì)能夠平穩(wěn)發(fā)展具有很強(qiáng)的相關(guān)性。首先從目標(biāo)上來說兩者都是為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定、并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；其次兩者都主張通過逆周期調(diào)節(jié)來實現(xiàn)政策目標(biāo),貨幣政策主張實行逆周期的擴(kuò)張性政策或緊縮型政策來慰平經(jīng)濟(jì)波動，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長,宏觀審慎監(jiān)管政策主張通過構(gòu)建逆周期的資本緩沖和前瞻性撥備來預(yù)防順周期給金融系統(tǒng)帶來的潛在失衡風(fēng)險；最后貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管可以更好地促進(jìn)彼此目標(biāo)的實現(xiàn)，傳統(tǒng)貨幣政策的通貨膨脹目標(biāo)制已經(jīng)被證明不足以應(yīng)對資產(chǎn)價格波動給實體經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊，通過加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管可以有效預(yù)防和應(yīng)對此類沖擊，確保貨幣政策目標(biāo)的實現(xiàn)，F(xiàn)eldstein，F(xiàn)ilardo(2004), G.Hart(2005)認(rèn)為二者結(jié)合可以提高貨幣政策的有效性，同時宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)也需要貨幣政策工具的配合，Borio，Drehmann(2009)提出應(yīng)當(dāng)用貨幣政策來解決金融失衡問題，僅依靠宏觀審慎政策無法完全解決金融失衡的順周期問題。

三、央行有效行使宏觀審慎監(jiān)管職能仍面臨的制約因素

（一）央行在宏觀審慎監(jiān)管中的承擔(dān)主要角色的體制架構(gòu)、法律條款尚未確立

目前我國還沒有建立明確的宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)，沒有明確央行在宏觀審慎監(jiān)管中的核心地位，更沒有明確宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)關(guān)系，使得央行在行使宏觀審慎監(jiān)管職能時仍面臨體制障礙，組織金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同應(yīng)該系統(tǒng)性風(fēng)險的功能不能得到有效發(fā)揮；另外《中國人民銀行法》第二條中雖然規(guī)定了央行有維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任，并且在第三十四條中規(guī)定：當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難,可能引發(fā)金融風(fēng)險時,為了維護(hù)金融穩(wěn)定,中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),有權(quán)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督，部分賦予了央行行使宏觀審慎監(jiān)管的權(quán)利，但是沒有形成具體的法律條文，導(dǎo)致央行在行使宏觀審慎監(jiān)管職能時缺乏足夠的法律依據(jù)，在一定程度上央行宏觀審慎監(jiān)管職能的發(fā)揮。

（二）央行在宏觀審慎監(jiān)管中與微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何配合尚未明確、信息共享機(jī)制有待強(qiáng)化

宏觀審慎監(jiān)管除了對金融市場進(jìn)行監(jiān)測外，還要根據(jù)對于市場風(fēng)險的判斷和重要性金融機(jī)構(gòu)對市場風(fēng)險的貢獻(xiàn)度，對有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束，以維護(hù)宏觀金融市場的穩(wěn)定，在這個過程中宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有與微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切配合、明確分工才能確保宏觀審慎監(jiān)管的有效實施，但目前央行在行使此類職能時各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、配合機(jī)制尚未明確；除此之外,央行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制還有待強(qiáng)化，雖然《中國人民銀行法》第三十五條規(guī)定：中國人民銀行應(yīng)當(dāng)和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制規(guī)定，但沒有從法律的角度明確規(guī)定由哪家機(jī)構(gòu)制定監(jiān)測指標(biāo)，負(fù)責(zé)收集、整理監(jiān)督管理信息并搭建信息共享平臺，另外對于混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)的信息如何采集、如何共享也沒有明確。

(三)央行在宏觀審慎監(jiān)管中缺乏功能監(jiān)管機(jī)制和有效的監(jiān)管工具

目前金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢不斷加深，金融產(chǎn)品的跨市場、跨國界特征日益明顯，非金融企業(yè)從事金融業(yè)務(wù)的現(xiàn)象日趨增多，但是我國依然是分業(yè)監(jiān)管模式，不能根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、產(chǎn)品性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管，只能根據(jù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管，對于混業(yè)經(jīng)營、跨市場開發(fā)的金融產(chǎn)品、影子銀行等新事物缺乏有效監(jiān)管措施，而這些新事物恰恰是金融市場風(fēng)險集聚、傳染的通道以及系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生、釋放的媒介，所以導(dǎo)致央行在跨市場、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品、機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上仍顯不足、存在監(jiān)管真空，影響了宏觀審慎監(jiān)管的有效實施；另外我國宏觀審慎監(jiān)管工具尚不豐富，目前國際上普遍開發(fā)的宏觀審慎監(jiān)管指標(biāo)主要包括資本充足率、流動性比率、杠桿率等指標(biāo)，但該類指標(biāo)只適合對單個機(jī)構(gòu)監(jiān)管，如果要對宏觀金融市場進(jìn)行監(jiān)控則需開發(fā)更適合的指標(biāo)，例如M2/GDP, 資產(chǎn)價格增長率等指標(biāo)，我國央行目前開發(fā)了社會融資規(guī)模指標(biāo)，但單獨依靠該類指標(biāo)在金融脫媒、金融創(chuàng)新的背景下對金融市場風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控仍顯不足。

（四）央行在宏觀審慎監(jiān)管中缺乏足夠的信息支持和對信息質(zhì)量進(jìn)行核查的權(quán)限

宏觀審慎監(jiān)管包括宏觀審慎監(jiān)測分析、宏觀審慎管理，而宏觀審慎監(jiān)測分析必需確保有足夠的信息支持，在金融創(chuàng)新日趨復(fù)雜、金融脫媒日益普遍的情況下，承擔(dān)融資功能、信用擴(kuò)張職能的機(jī)構(gòu)不再僅限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，但目前我國央行所能采集的信息僅限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，對證券、保險以及許多準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的信息則沒有采集權(quán)限，不利于央行對整個金融市場的全面分析、深入分析；另外對于采集到的信息質(zhì)量，央行缺乏有效的檢查、核查權(quán)限，《中國人民銀行法》中第32條雖然規(guī)定央行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，但不包含數(shù)據(jù)報表質(zhì)量的檢查，只能根據(jù)《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》對金融機(jī)構(gòu)而且僅僅是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的報表質(zhì)量進(jìn)行檢查，并且對于違規(guī)行為的認(rèn)定、處罰不夠具體，無法確保信息質(zhì)量的足夠準(zhǔn)確。

四、強(qiáng)化、提升央行宏觀審慎監(jiān)管工作效能的政策建議

（一）建立規(guī)范的宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制、并賦予相應(yīng)的法律權(quán)限

建議從國家層面建立宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)置宏觀審慎領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)部門之間溝通、協(xié)調(diào)，明確央行、各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，明確央行在宏觀審慎監(jiān)管體制中的核心地位，明確各部門的協(xié)作關(guān)系；通過立法將宏觀審慎監(jiān)管的一系列安排予以規(guī)范，確保行使宏觀審慎監(jiān)管職能有法可依，確保宏觀審慎監(jiān)管真正起到實效。

（二）明確央行在跨市場監(jiān)管、綜合性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管上的監(jiān)督檢查權(quán)限

鑒于金融創(chuàng)新日益多樣化，混業(yè)經(jīng)營日益普遍，金融風(fēng)險傳遞渠道日趨多元化的現(xiàn)狀，分業(yè)監(jiān)管已無法確保金融市場的穩(wěn)健運(yùn)行，建議明確賦予央行跨市場監(jiān)管、功能監(jiān)管職責(zé)，即按照金融業(yè)務(wù)性質(zhì)、金融產(chǎn)品性質(zhì)對金融機(jī)構(gòu)、類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測，不再局限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，如果金融機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)開展的業(yè)務(wù)影響到金融系統(tǒng)穩(wěn)定、區(qū)域金融穩(wěn)定，便可以開展檢查、處理，以提高宏觀審慎監(jiān)管效率、避免分業(yè)監(jiān)管可能導(dǎo)致的跨市場、跨行業(yè)監(jiān)管真空。

（三）賦予央行搜集整個金融業(yè)數(shù)據(jù)、信息尤其是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)限

鑒于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、信息已不能反映整個金融市場運(yùn)行的全貌，建議賦予央行可以根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管的需要采集證券、保險類金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、信息的權(quán)限，尤其是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、信息的權(quán)限，以提高央行對整個金融市場運(yùn)行的監(jiān)測、分析能力，同時對于采集的數(shù)據(jù)、信息央行可以必要的監(jiān)督檢查，以確保數(shù)據(jù)、信息的真實可靠，為央行的宏觀審慎管理服務(wù)；另外明確央行與各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享機(jī)制的具體安排，共享信息的范圍，共享信息的時間安排，共享信息的保密管理等事宜，以提高信息利用效率?！?/p>

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[4]尹繼志.中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管體系中的地位與權(quán)限[J].財經(jīng)科學(xué)，2011.1

（責(zé)任編輯：何昆燁）

陳秀紅，女，漢族，本科，中國人民銀行通化市中心支行，經(jīng)濟(jì)師。任全民，男，漢族，碩士，中國人民銀行通化市中心支行。