基于法律視角的工作秘密事項研究

王 雷

（江蘇國瑞信安科技有限公司，江蘇南京 210009）

0 引言

《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）第12第6款明確規(guī)定“保守國家秘密和工作秘密”是公務(wù)員應(yīng)當履行的義務(wù)；該法在第53條第10款則進一步規(guī)定，公務(wù)員必須遵守紀律，不得有“泄露國家秘密或者工作秘密”的行為。然而，與國家秘密不同的是，工作秘密既沒有像國家秘密那樣明確的法律定義，又沒有像保密事項范圍及其清單那樣具體的確定依據(jù)。這就給廣大公務(wù)員依法履行保守工作秘密的法律義務(wù)和承擔泄露工作秘密的違紀責任造成了困惑：究竟什么是工作秘密事項？如何依法確定工作秘密事項？

1 工作秘密事項的定義

把《公務(wù)員法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）、《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)及其《實施辦法》整合起來進行研究，就能夠間接獲得究竟什么是工作秘密的法律界定。因為《公務(wù)員法》賦予了工作秘密的合法地位，《信息公開條例》規(guī)定了信息不得公開的法律界限，而《保密法》及其《實施辦法》則規(guī)定了國家秘密的法律界限，因此具備合法地位的工作秘密就應(yīng)當是在黨政機關(guān)公務(wù)活動和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的，泄露后會危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的，但又尚未達到危害國家安全和利益程度的事項。

工作秘密是在公務(wù)活動和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的事項。各級黨政機關(guān)在依法履行職責和執(zhí)政為民的過程中，既會在履行公務(wù)的活動中產(chǎn)生各類秘密事項，也會在內(nèi)部管理活動中產(chǎn)生各類秘密事項，其中既有屬于國家秘密的事項，也有屬于工作秘密的事項。當然，工作秘密事項在不同的機關(guān)會有不盡相同的稱謂，譬如在公安機關(guān)被稱為“警務(wù)秘密事項”，在檢察機關(guān)被稱為“檢務(wù)秘密事項”，在其他機關(guān)還被稱為“內(nèi)部事項”等等。

工作秘密是依法不得公開的事項。在立黨為公和執(zhí)政為民的政治前提下，保護工作秘密事項的出發(fā)點和落腳點也應(yīng)當在嚴格區(qū)分秉公與謀私的界限上，不能將謀取個人或小集團私利的丑事或者“上有政策下有對策”的錯事插上“工作秘密”的標簽。依法不得公開的事項，只能是《信息公開條例》第8條所規(guī)定的那4類事項。即會危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的事項，這條規(guī)定既為包括國家秘密和工作秘密在內(nèi)的所有依法不得公開的政府信息提供了法律依據(jù)，同時也是為不得保密的事項提供了法律依據(jù)。

工作秘密是非國家秘密的事項。根據(jù)《保密法》第9條和《實施辦法》第4條的規(guī)定，國家秘密事項應(yīng)當是泄露后會產(chǎn)生危害（不僅僅是危及）國家安全和利益的事項，具體表現(xiàn)為會造成下列后果之一的事項：（1）危害國家政權(quán)的鞏固和防御能力；（2）影響國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會安定；（3）損害國家在對外活動中的政治、經(jīng)濟利益；（4）影響國家領(lǐng)導(dǎo)人、外國要員的安全；（5）妨害國家重要的安全保衛(wèi)工作；（6）使保護國家秘密的措施可靠性降低或者失效；（7）削弱國家的經(jīng)濟、科技實力；（8）使國家機關(guān)依法行使職權(quán)失去保障。雖然國家秘密和工作秘密都是在公務(wù)活動、內(nèi)部管理中產(chǎn)生的，都是需要控制知悉范圍的事項，但是2者最本質(zhì)的區(qū)別是泄露或非法公開后，其所產(chǎn)生的危害后果。前者危害的是國家的安全和利益，后者只影響機關(guān)正常的公務(wù)活動和內(nèi)部管理，并可能造成危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等不良后果，但尚未達到危害國家安全和利益的嚴重程度，這也是工作秘密有別于國家秘密的一大特點。

綜上所述，工作秘密的法律屬性可從以下4個方面加以識別和判斷：一是，一旦泄露或者公開會危及國家安全，但尚未危害到國家政權(quán)的鞏固和防御能力、或者影響國家統(tǒng)一、或者損害國家在對外活動中的政治利益、或者影響國家領(lǐng)導(dǎo)人和外國要員的安全、或者使保護國家秘密的措施可靠性降低、失效的；二是，一旦泄露或者公開會危及公共安全，但尚未妨害到國家重要的安全保衛(wèi)工作、或者使國家機關(guān)依法行使職權(quán)失去保障的；三是，一旦泄露或者公開會危及經(jīng)濟安全，但尚未削弱國家的經(jīng)濟、科技實力、或者損害國家在對外活動中的經(jīng)濟利益的；四是，一旦泄露或者公開會危及社會穩(wěn)定，但是尚未影響到民族團結(jié)和社會安定的。（需要特別說明的是，影響社會安定的國家秘密與危及社會穩(wěn)定的工作秘密，在程度上的區(qū)別主要表現(xiàn)在其所波及范圍的大小上。按照國家保密局1994年印發(fā)的《關(guān)于國家安全和利益的定義群的通知》中的規(guī)定：（1）會在一定范圍內(nèi)導(dǎo)致民族糾紛、破壞民族團結(jié)或引起社會混亂的；（2）會使防范和處理一定范圍內(nèi)突發(fā)事件的措施難以實施或奏效的。這里的“一定范圍”是指影響某一行政區(qū)域社會安定的事項才屬于國家秘密，僅僅影響社會上某些機關(guān)、單位團結(jié)穩(wěn)定的事項則屬于工作秘密的范疇。）

2 如何依法確定工作秘密事項

根據(jù)我們對現(xiàn)行的95個保密事項范圍的統(tǒng)計分析，其中有60個條款中都存在著由若干非國家秘密事項經(jīng)過統(tǒng)計匯總后，形成某類秘密級國家秘密的情況，這些非國家秘密事項全部或者多數(shù)外泄，就會導(dǎo)致該類國家秘密事項的外泄，因此有必要將這些事項作為會危及國家秘密安全的工作秘密事項加以保護。同時，其中有22個保密事項范圍的132個條款，對相關(guān)領(lǐng)域（行業(yè)）哪些事項不屬于國家秘密，但又屬于不宜公開的內(nèi)部事項作出了明確的規(guī)定，我們可以將這些事項分為危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定等4類（當然其中也存在某些相互交叉和滲透的情況），因此各職能相仿或者相近的機關(guān)都可以參照這些規(guī)定，依法確定本機關(guān)的工作秘密事項。

組成國家秘密的工作秘密事項。在現(xiàn)行《保密范圍》中確實存在著這樣一類需要由若干非國家秘密的事項組合而成的秘密級國家秘密事項，一旦這些事項全部或者多數(shù)外泄或者公開了，該國家秘密事項也就喪失了安全保障。譬如，由原國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、原國家內(nèi)貿(mào)部、原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、國家稅務(wù)總局、國家統(tǒng)計局、國家保密局制發(fā)，1997年8月1日起生效的《經(jīng)濟工作中國家秘密具體范圍的規(guī)定》，其第3條第3款第12項就將“全國和各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市和省會城市工交、商業(yè)、糧食、外貿(mào)、物資、供銷、金融、文教、行政、社會保障、農(nóng)業(yè)、基本建設(shè)、地質(zhì)勘探分系統(tǒng)和國有外經(jīng)企業(yè)、國有境外企業(yè)、國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的年度財務(wù)決算匯總資料”規(guī)定為秘密級國家秘密事項，這也就意味著，必須將組成這些分系統(tǒng)和相關(guān)企業(yè)年度財務(wù)決算匯總資料的各地級市和各區(qū)縣產(chǎn)生的相關(guān)資料作為危及經(jīng)濟安全的工作秘密事項保起來，才能使該類國家秘密事項得到有效保護。類似的規(guī)定，在我國現(xiàn)行保密事項范圍的規(guī)定中可以找到60個條款。

可能危及國家安全的工作秘密事項。有關(guān)機關(guān)可以參照我國兵器、航天等保密事項范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國家秘密，但又可能危及國家（國防）安全等各類事項作為工作秘密加強保密管理，不得擅自擴散或?qū)ν夤_。

可能危及公共安全的工作秘密事項。有關(guān)機關(guān)也可以參照我國宗教工作、政法委工作、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理工作保密事項范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國家秘密，但又可能危及公共安全等各類事項作為工作秘密加強保密管理，不得擅自擴散或?qū)ν夤_。

可能危及經(jīng)濟安全的工作秘密事項。有關(guān)機關(guān)又可以參照我國物資儲備工作、電力工業(yè)工作、中醫(yī)藥工作、建筑工程工作、旅游工作等保密事項范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國家秘密，但又可能危及經(jīng)濟安全等各類事項作為工作秘密加強保密管理，不得擅自擴散或?qū)ν夤_。

可能危及社會穩(wěn)定的工作秘密事項。有關(guān)機關(guān)還可以參照我國人事工作、組織工作、工會工作、檔案工作、勞動和社會保障工作等保密事項范圍的相關(guān)規(guī)定，將其中不屬于國家秘密，但又可能危及社會穩(wěn)定等各類事項作為工作秘密加強保密管理，不得擅自擴散或?qū)ν夤_。

3 不能作為工作秘密的事項

依法確定工作秘密，目前雖然還沒有可以直接對照的法律依據(jù)，但是嚴格區(qū)分“秉公”與“謀私”的政治界限、“依法公開”與“依法保密”的法律界限，依然是判斷各級機關(guān)確定工作秘密事項對與錯、合法與不合法的客觀標準。凡在公務(wù)活動和內(nèi)部管理中涉及謀取私利的事項、違法違紀的事項、涉及國家秘密的事項、涉及依法公開的事項都不能依據(jù)《公務(wù)員法》的立法含義確定為工作秘密事項。

涉及謀取私利的事項不能作為工作秘密。堅持立黨為公、執(zhí)政為民的黨政機關(guān)就應(yīng)該嚴格區(qū)分“公利”和“私利”界限，不能將利用職權(quán)便利為個人或者親朋好友謀取私利，或者利用職能便利為本機關(guān)或小集團謀取私利等各種丑事作為本機關(guān)的工作秘密事項非法加以保護。

涉及違法違紀的事項不能作為工作秘密。堅持依法確定工作秘密，就應(yīng)當嚴格依法辦事，把依法保護國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，作為確定工作秘密的法律依據(jù)，不能將違反黨紀國法所作出的各種錯誤政策、錯誤規(guī)定、錯誤做法等作為本機關(guān)的工作秘密事項非法加以保護。

涉及國家秘密的事項不能作為工作秘密。由于國家秘密和工作秘密在其立法意圖、權(quán)利主體、確定程序、識別標志、使用管理、危害后果、法律責任等方面都有很大區(qū)別，混淆國家秘密與工作秘密的法律界限，不僅會削弱對國家秘密事項的有效保護，還會導(dǎo)致法律責任的錯位以及對違規(guī)行為的不當追究，凡屬應(yīng)當依法確定為國家秘密的事項都不能作為機關(guān)的工作秘密事項。

涉及應(yīng)當依法公開的事項不能作為工作秘密?！缎畔⒐_條例》雖然沒有規(guī)定工作秘密不得公開，也沒有規(guī)定工作秘密應(yīng)當公開，但是該規(guī)定所明確的“四個危及”不得公開，仍然是依法界定工作秘密的法律根據(jù)；同時也是不得確定為工作秘密的法律依據(jù)。從這個意義上講，該條例明確規(guī)定應(yīng)當主動公開的事項，只要不危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，就不能確定為工作秘密事項，否則就會妨礙依法公開信息及危害我國公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，為了推進社會主義民主法制建設(shè)，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，更加有效地防治腐敗，法律規(guī)定應(yīng)當公開的事項必須依法公開，不能以“工作秘密”或者“國家秘密”為由拒絕公開。