浙江省級財政科技資源配置的市場決定機制研究

浙江省科技信息研究院 王嘉玨 葉璟 郭恒如

浙江省級財政科技資源配置的市場決定機制研究

浙江省科技信息研究院 王嘉玨 葉璟 郭恒如

近年來浙江省科技資源配置在改革中穩(wěn)步推進，但隨著科技工作的拓展，原有的科技計劃體系不斷進行擴充，造成科技資源使用也呈現(xiàn)越來越分散的趨勢，調(diào)整配置結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置方式已非常必要。本文通過對比發(fā)達國家的科技資源市場化配置方式，分析浙江省現(xiàn)有模式的情況和特點，找出其中存在的不足和缺陷，結(jié)合浙江省實際情況提出相應(yīng)的對策建議。

財政；科技資源；市場配置

2014年初，全國政協(xié)十二屆二次會議將《關(guān)于發(fā)揮市場配置科技資源的決定性作用，讓創(chuàng)新活力競相迸發(fā)》列為一號提案。該提案建議充分發(fā)揮市場配置科技資源的決定性作用，讓全社會創(chuàng)新活力競相迸發(fā)。以績效為導(dǎo)向，建立健全針對不同創(chuàng)新活動的分類評價機制，改進科技資源配置方式。省委十三屆三次全會明確實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，按照“一三五”分階段完成，要求高、任務(wù)重。面對公共科技資源供需突出的矛盾，需要聚焦“八倍增、兩提高”的要求，進一步調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強對重點工作的資源配置，提高科技經(jīng)費使用績效，確保實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展五年“八倍增”任務(wù)的完成。

一、國外科技資源配置方式

美國對于獲得批準(zhǔn)的經(jīng)費主要通過三種方式進行分配：第一，撥款制。即政府直接把研究經(jīng)費撥付給指定的研究機構(gòu)或執(zhí)行單位。目前聯(lián)邦政府對于直屬的實驗室和R&D中心采取這種制度。這種方式比較適用于基礎(chǔ)研究，因為這類研究方式要求經(jīng)費的自助方式具有較大的靈活性。第二，合同制。這是美國政府科研經(jīng)費的主要配置方式，通常情況下是政府為了解決某一項特定問題或?qū)崿F(xiàn)某一項特定目標(biāo)而采取的一種對外承包的研究組織模式。第三，基金制。這是一種典型的競爭性資助方式，采取自下而上的形式，由申請者自由設(shè)計研究項目，然后由科技管理部門組織申報，各類基金會通過公開、公正、公平的程序和同行專家評議的方法進行擇優(yōu)支持。

日本在科技預(yù)算的管理方面采取了比較獨特的方式。預(yù)算編制上，綜合科學(xué)技術(shù)會議作為日本政府最高的科技發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，在各年度都會根據(jù)下一年度科技工作的重點和科技發(fā)展的需要，提出下一年度預(yù)算編制總體要求，科研經(jīng)費分配的方法方案以及追加預(yù)算的金額和領(lǐng)域等，從而實現(xiàn)對年度政府科技預(yù)算的宏觀管理。日本的科技預(yù)算經(jīng)費配置主要采用兩種方式：非競爭方式和競爭方式。其中，非競爭方式配置的經(jīng)費占了絕大部分，只有極少量的經(jīng)費是以競爭性方式撥付的。

可以看出，不論是美國靈活性配置的基礎(chǔ)研究，還是日本非競爭方式和競爭方式配置，都離不開國家層面的統(tǒng)籌安排和市場導(dǎo)向。其主要經(jīng)驗有：一是不斷增加政府科技的投入總量，提高財政科技投入占GDP的比例，以提高本國科技和經(jīng)濟競爭力。二是逐步降低政府科技研發(fā)投入在全社會科技研發(fā)總投入中的比重。主要應(yīng)通過鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入以及引導(dǎo)其他社會資金流入研發(fā)領(lǐng)域，要從以政府為主體的投入格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹橹黧w的投入格局。

二、浙江省財政科技資源配置基本情況

（一）浙江省財政科技計劃體系

現(xiàn)階段浙江省科技計劃體系，根據(jù)科技工作兼顧研發(fā)支持、條件建設(shè)、人才培養(yǎng)和環(huán)境營造的要求，由創(chuàng)新研發(fā)支持、創(chuàng)新條件建設(shè)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)和創(chuàng)新環(huán)境營造四個一級計劃組成。省級科技計劃體系重點圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展對科技的需求，合理配置公共科技資源，組織或引導(dǎo)各創(chuàng)新主體加強創(chuàng)新活動，加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，推進全省科技發(fā)展中長期發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn)。

（二）浙江省財政科技計劃市場配置特點

以市場為導(dǎo)向，促進技術(shù)創(chuàng)新。從資金分配上來講，向企業(yè)傾斜，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)科技資源向企業(yè)集聚。對研發(fā)投入占主營銷售收入達3%以上的企業(yè)給予優(yōu)先支持。并且，堅持科技項目實施的產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向，對于面向科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的項目，要求由企業(yè)牽頭，或企業(yè)牽頭產(chǎn)學(xué)研結(jié)合組織實施。同時，探索建立利用市場選擇項目的機制。

以績效為導(dǎo)向，分配科技經(jīng)費。省級專項資金根據(jù)市縣科技資金投入和工作績效，對市縣給予配套支持。積極推進財政專項資金“因素法”分配改革，將科技工作績效作為重要評價因素，采用專項性一般轉(zhuǎn)移支付，加大對市縣科技創(chuàng)新的引導(dǎo)和支持。

優(yōu)化科技資源配置，建立科技和金融結(jié)合協(xié)調(diào)機制，積極推進科技與金融的結(jié)合?？萍紕?chuàng)新能力的提升與金融政策環(huán)境的完善是加快實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和保障。促進科技和金融結(jié)合是支撐和服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整的著力點。推進自主創(chuàng)新示范區(qū)和高新園區(qū)建設(shè)，開展規(guī)劃完成情況和項目績效評估，加強科技經(jīng)費監(jiān)管等。

三、浙江省科技資源配置中市場的導(dǎo)向作用

為充分發(fā)揮資源配置中市場的決定性作用，帶動市縣政府和金融資本、風(fēng)險資本加大對科技型中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度，并強化資金使用績效，浙江省出臺了一系列資金扶持政策。對業(yè)績優(yōu)秀的市縣持續(xù)追加支持，對業(yè)績落后的市縣追回配套資金或核減補助額度。在公共領(lǐng)域，政府以直接撥款方式為主，并通過政策調(diào)控手段，鼓勵社會資本進入。

科技金融支持形式多樣。一是跟進金融資本，通過建立風(fēng)險補償機制，引導(dǎo)金融資本投向科技型中小企業(yè)；二是跟進風(fēng)險資本。建立小微科技企業(yè)風(fēng)險補償機制，對面向小微科技企業(yè)進行風(fēng)險投資取得績效的機構(gòu)，進行風(fēng)險補償，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險資本更多地投向小微科技企業(yè)。對此，省財政設(shè)立省級科技型中小企業(yè)扶持和科技發(fā)展專項資金，用于轉(zhuǎn)移支付市縣支持浙江省科技型中小企業(yè)快速發(fā)展，促進浙江省科技創(chuàng)新能力提升。鼓勵市縣政府加大對科技型中小企業(yè)的扶持力度。扶持資金的支持對象包括市縣政府投資的種子基金、市縣政府設(shè)立的種子資金、已建成投入使用的科技企業(yè)孵化器、專利權(quán)質(zhì)押融資等其他科技金融資金、市縣政府爭取的國家中小企業(yè)發(fā)展專項資金的科技創(chuàng)新項目等。扶持資金每年安排3億元，以5年為設(shè)立周期，綜合運用基金配套、績效獎補等支持方式。

四、存在的問題

當(dāng)前，浙江省財政科技經(jīng)費的投入方式以無償撥款為主，省級科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金尚未建立，創(chuàng)投基金對初創(chuàng)期、種子期的企業(yè)投入力度不足。貸款貼息對信貸資金用途限制較多，補貼比例較低?？萍夹椭行∑髽I(yè)信貸風(fēng)險分擔(dān)機制建設(shè)進展緩慢，專利質(zhì)押融資缺乏完善的專利評估和流通體系，創(chuàng)新性的科技擔(dān)保模式推廣難度較大，直接制約了信貸資金支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的力度和范圍。同時，省級財政科技經(jīng)費管理中存在多頭管理、重復(fù)分散現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科技金融結(jié)合的深度和廣度還有待進一步拓展，財政資金的引導(dǎo)作用有待于進一步發(fā)揮。

五、相關(guān)對策建議

（一）完善科技資源配置頂層設(shè)計

政府在科技活動中的職能定位決定著公共財政對科技活動的支持方式和方向。政府從根本上進行職能轉(zhuǎn)變，要減少對科研項目從立項、遴選、驗收到獎勵的具體管理，將工作重點集中在制定規(guī)劃、設(shè)計政策、做好服務(wù)和優(yōu)化環(huán)境等職責(zé)上。同時，要打破部門分割，整合各部門的科技資源，完善政府對基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前沿性科學(xué)研究和共享技術(shù)研究的支持機制。減少計劃層次類別和交叉重疊，加強計劃的相互銜接，明確目標(biāo)，形成合力。

（二）進一步完善創(chuàng)新激勵機制

設(shè)計市場化的需求政策，探索配置財政科技經(jīng)費的新途徑。浙江省現(xiàn)行的政府采購政策對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)支持不足,要圍繞激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力進一步調(diào)整政府采購政策。通過政府采購支持創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)品試用和推廣。此外，可積極探索面向中小企業(yè)實施創(chuàng)新券制度。近年來，浙江省部分地區(qū)已開始推行科技創(chuàng)新券，即政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券向研發(fā)人員購買科研服務(wù)，科研服務(wù)人員持創(chuàng)新券到政府財政部門兌現(xiàn)。創(chuàng)新券政策能推動企業(yè)加大科技投入，降低企業(yè)研發(fā)成本，促進產(chǎn)學(xué)研合作,建議逐步在全省推廣應(yīng)用。

（三）積極推進科技與金融相結(jié)合

充分發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用，進一步創(chuàng)新財政支持金融科技投入方式，設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金；加強對新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新的支持，引導(dǎo)金融機構(gòu)參與實施科技成果轉(zhuǎn)化。推廣企業(yè)研發(fā)項目貸款貼息和保證保險、專利質(zhì)押融資財政補助，增加銀行貸款風(fēng)險金比例，支持成長型和創(chuàng)新型中小企業(yè)貸款貼息。

（四）加強科技創(chuàng)新平臺建設(shè)

推進集群集聚，搭建創(chuàng)新平臺。按照浙江省的總體要求以及科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展特色，圍繞產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新要求，集成整合國內(nèi)相關(guān)院校、科研機構(gòu)以及相關(guān)企業(yè)的科技資源，重點建設(shè)一批重點實驗室、工程技術(shù)研究中心，形成符合浙江省特色的科技資源配置與布局。

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