江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)第三方監(jiān)理探索

陳 媛，徐 娜

（1.江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中心，江蘇南京 210036；2.蘇州市軟件評(píng)測中心有限公司，江蘇蘇州 215021）

0 前言

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，21世紀(jì)是IT信息技術(shù)的時(shí)代，信息化作為輔助管理的重要手段被廣泛應(yīng)用于政府工作和企業(yè)生產(chǎn)。其中，電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)是信息化建設(shè)的熱點(diǎn)，各級(jí)政府都投入大量的資金和人力去建設(shè)政府門戶網(wǎng)站和業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)。但是長期以來，我們?cè)谛畔⒒慕ㄔO(shè)中，多是強(qiáng)調(diào)了信息化建設(shè)的重要性、先進(jìn)性和緊迫性而忽視了信息系統(tǒng)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)性。據(jù)報(bào)道，一家咨詢集團(tuán)曾對(duì)美國24家大型企業(yè)開發(fā)的客戶服務(wù)器系統(tǒng)進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明，其中68%的項(xiàng)目超過了預(yù)定的開發(fā)周期，55%的項(xiàng)目其費(fèi)用超過預(yù)算，88%的項(xiàng)目必須進(jìn)行系統(tǒng)再設(shè)計(jì)。另有一家美國著名的調(diào)查公司SPR對(duì)美英兩國的企業(yè)信息系統(tǒng)工程進(jìn)行了類似的調(diào)查，報(bào)告顯示，有30%～50%的客戶/服務(wù)器項(xiàng)目中途放棄開發(fā)。

我國的情況也并不樂觀。資料顯示：當(dāng)前，ERP軟件的平均調(diào)試周期在10個(gè)月到39個(gè)月，這樣長的調(diào)試過程，已經(jīng)接近或超過了該軟件的生產(chǎn)過程。大約70%的IT項(xiàng)目超出預(yù)定的開發(fā)周期，大型信息化項(xiàng)目平均超出計(jì)劃交付時(shí)間20%～50%是常有的事，軟件項(xiàng)目開發(fā)費(fèi)用超出預(yù)算的達(dá)到90%以上，并且項(xiàng)目越大，超項(xiàng)目計(jì)劃的支出越高。不僅如此，還有相當(dāng)一批信息化項(xiàng)目花錢打了水瓢，淪為豆腐渣工程和半拉子工程的信息化項(xiàng)目也比比皆是，導(dǎo)致電子政務(wù)系統(tǒng)無法發(fā)揮應(yīng)有作用甚至失敗。

1 江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)簡介

建立健全環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、做好環(huán)境保護(hù)工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，是依靠科技、提高環(huán)境監(jiān)管能力的重要手段，是分清責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)管的重要依據(jù)，也是江蘇生態(tài)省建設(shè)的現(xiàn)代化科技手段。但由于環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)尚未形成，環(huán)境監(jiān)控工作多頭管理、多頭發(fā)展，監(jiān)控資源呈分散型，系統(tǒng)集成共享水平低，設(shè)施運(yùn)行維護(hù)成本大，環(huán)境監(jiān)控效率沒有得到充分發(fā)揮。因此，為有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)控資源統(tǒng)一管理、信息共享，更好地推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)，江蘇省計(jì)劃建立全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。

江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)（簡稱“1831”系統(tǒng)）是江蘇省統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)控平臺(tái)，對(duì)水環(huán)境、空氣環(huán)境、飲用水源地、重點(diǎn)污染源、機(jī)動(dòng)車尾氣、輻射環(huán)境、危險(xiǎn)廢物、應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)源等實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，同時(shí)建立環(huán)境監(jiān)控管理工作運(yùn)行保障機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)全省環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)代化。

“1831”系統(tǒng)工程在全省建成后，就可以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)大統(tǒng)一、系統(tǒng)大集成、網(wǎng)絡(luò)大整合、數(shù)據(jù)大集中、硬件大集群、軟件大管理、安全大提升、服務(wù)大保障，真正實(shí)現(xiàn)“數(shù)字環(huán)保一平臺(tái)，各種要素都上來；全省上下同享用，感知環(huán)境看生態(tài)”，提升環(huán)保工作統(tǒng)籌力和指揮力，服務(wù)于全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。

2 引入監(jiān)理的必要性

信息系統(tǒng)工程建設(shè)是一項(xiàng)投資大、周期長、知識(shí)密集、高風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)工程，出問題者屢見不鮮，造成了大量投資的浪費(fèi)。究其原因，信息系統(tǒng)的相關(guān)技術(shù)發(fā)展非常快，除了技術(shù)、人才的因素外，更為重要的是缺少一套合理的管理運(yùn)行機(jī)制。所以，第三方監(jiān)理的參與非常必要。

為了維護(hù)業(yè)主和承包商的利益，降低信息化系統(tǒng)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，控制建設(shè)經(jīng)費(fèi)，需要有第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)的參與，這已經(jīng)成為了政府部門和企業(yè)的共識(shí)。正是基于此認(rèn)識(shí)，2002年11月28日，信息產(chǎn)業(yè)部正式頒布了《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》。其中規(guī)定投資在200萬元以上的信息化項(xiàng)目必須有第三方的監(jiān)理，這在制度上拉開了規(guī)范我國信息化建設(shè)項(xiàng)目的序幕，不僅是提高信息化項(xiàng)目投資效益的重要手段，而且對(duì)于加快我國信息化建設(shè)進(jìn)程，預(yù)防和規(guī)避信息化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，無疑將具有重要的意義。

“1831”系統(tǒng)工程投資近4000萬，管理業(yè)務(wù)覆蓋環(huán)境保護(hù)及管理的方方面面，涉及不同業(yè)務(wù)子系統(tǒng)的集成與共享，是個(gè)大規(guī)模的系統(tǒng)軟件工程。這就需要業(yè)主既要具有豐富的工程管理經(jīng)驗(yàn)，又要懂得有關(guān)專業(yè)知識(shí)，還要熟悉財(cái)務(wù)管理和審計(jì)要求，而以上條件大部分業(yè)主單位都不可能具備。

因此，江蘇省環(huán)保廳在“1831”系統(tǒng)建設(shè)初期，就籌劃招標(biāo)了省內(nèi)三家具備甲級(jí)資質(zhì)的監(jiān)理公司負(fù)責(zé)整體工程項(xiàng)目的監(jiān)理，在系統(tǒng)工程建設(shè)過程中，第三方監(jiān)理主要為業(yè)主提供建設(shè)前期咨詢、設(shè)計(jì)方案論證、系統(tǒng)質(zhì)量控制等一系列的服務(wù)，提高系統(tǒng)工程建設(shè)水平，充分發(fā)揮投資效益。

3 第三方監(jiān)理的特點(diǎn)

3.1 工作內(nèi)容擴(kuò)展向外延伸

監(jiān)理業(yè)務(wù)范圍涉及工程建設(shè)的全過程，監(jiān)理機(jī)構(gòu)協(xié)助業(yè)主制訂項(xiàng)目的總體規(guī)劃和技術(shù)方案，以及設(shè)備選型方案。在信息系統(tǒng)工程進(jìn)入現(xiàn)場施丁階段后，監(jiān)理機(jī)構(gòu)將對(duì)整個(gè)工程實(shí)施的進(jìn)度、質(zhì)量、投資以及合同進(jìn)行監(jiān)督，在工程項(xiàng)目驗(yàn)收之后，監(jiān)理單位協(xié)助業(yè)主制定信息化設(shè)施的運(yùn)行管理制度。因此，信息工程監(jiān)理工作業(yè)務(wù)范圍將覆蓋信息工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到試運(yùn)行的全過程。

3.2 依靠專家網(wǎng)和技術(shù)協(xié)作網(wǎng)

由于信息技術(shù)涉及的門類廣泛，大多數(shù)又都處于當(dāng)代迅速發(fā)展的科技前沿。而任何一個(gè)信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位都不可能擁有所有掌握眾多前沿科技的專家。所以，從監(jiān)理的需要出發(fā)，一個(gè)信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位必須在社會(huì)上建立一個(gè)專家網(wǎng)絡(luò)，可以根據(jù)需要隨時(shí)請(qǐng)相應(yīng)領(lǐng)域的專家協(xié)助工作。另外信息系統(tǒng)工程質(zhì)量檢測同樣需要大量先進(jìn)的儀器，一個(gè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)不可能將所有可能需要的儀器都購置齊全，往往也是與社會(huì)上的高?；蚩蒲袉挝唤f(xié)作關(guān)系。當(dāng)有需要時(shí)，租用其儀器或送去檢測。因此，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)必須能夠得到社會(huì)上專家網(wǎng)和技術(shù)協(xié)作網(wǎng)的支持。

3.3 對(duì)信息系統(tǒng)監(jiān)理人員的素質(zhì)要求很高

由于許多工作需要依靠專家網(wǎng)絡(luò)提供技術(shù)支持，這就要求信息工程監(jiān)理單位的技術(shù)人員不僅具有豐富的實(shí)際現(xiàn)場施工經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要求他們具有組織能力，能夠組織外聘的專家協(xié)同工作。

3.4 信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是全過程監(jiān)理

信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是全過程監(jiān)理主要包括：工程招投標(biāo)階段、工程設(shè)計(jì)階段、工程實(shí)施階段、工程驗(yàn)收階段及保修階段。

4 系統(tǒng)工程監(jiān)理內(nèi)容

4.1 監(jiān)理制度

信息化項(xiàng)目的監(jiān)理制度，是指在整個(gè)信息化項(xiàng)目的實(shí)施的全過程中，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施所涉及到的各種資源和所設(shè)計(jì)的、應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行全面的、全過程的、動(dòng)態(tài)監(jiān)控和管理從而降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的的一種現(xiàn)代的監(jiān)督管理制度。

按照信息化項(xiàng)目的大小和難易，實(shí)施過程一般可分為：項(xiàng)目前期監(jiān)理、項(xiàng)目過程監(jiān)理、項(xiàng)目試運(yùn)行監(jiān)理和項(xiàng)目后期跟蹤監(jiān)理4個(gè)階段。

一般講，信息化項(xiàng)目監(jiān)理的主要任務(wù)和監(jiān)控重點(diǎn)可考慮6個(gè)方面：

①項(xiàng)目的技術(shù)方向和軟硬件選型的合理性和適應(yīng)性；

②項(xiàng)目實(shí)施方案的可行性和安全性；

③項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的權(quán)威性和人員結(jié)構(gòu)的合理性；

④項(xiàng)目實(shí)施的計(jì)劃性和細(xì)分目標(biāo)的銜接性；

⑤“二次開發(fā)”的必要性、增值性和新增功能后軟件運(yùn)行的穩(wěn)定性；

⑥資金使用的計(jì)劃性、嚴(yán)肅性和合理性。

根據(jù)以上重點(diǎn)，監(jiān)理人員應(yīng)該制定全程的、動(dòng)態(tài)的、監(jiān)控方案。并應(yīng)履行項(xiàng)目監(jiān)理責(zé)任制、項(xiàng)目監(jiān)理驗(yàn)證制和監(jiān)理情況匯報(bào)制。驗(yàn)證情況和記錄應(yīng)該作為項(xiàng)目驗(yàn)收的重要見證和依據(jù)。并應(yīng)按“受控”文件存檔備查。項(xiàng)目完工前，項(xiàng)目監(jiān)理不僅應(yīng)該提出完整的項(xiàng)目監(jiān)理報(bào)告，而且應(yīng)該就項(xiàng)目的某些功能進(jìn)行驗(yàn)證性使用并提出報(bào)告。驗(yàn)證不合格的不能進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收。

由于在我國剛剛實(shí)行信息化項(xiàng)目監(jiān)理制，可能存在某些問題。只要我們認(rèn)真的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷實(shí)現(xiàn)理性升華，深化對(duì)信息化項(xiàng)目監(jiān)理制重要意義的認(rèn)識(shí)，加快培養(yǎng)一批復(fù)合型的即懂技術(shù)又懂管理的監(jiān)理人才，就一定能把信息化項(xiàng)目的監(jiān)理工作做好。

4.2 監(jiān)理內(nèi)容

信息化項(xiàng)目建設(shè)不僅存在著信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，還存在著各方信息處理能力不對(duì)稱引起的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)制有助于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制，信息化工程監(jiān)理是現(xiàn)代項(xiàng)目管理的一種重要的表現(xiàn)形式。信息系統(tǒng)監(jiān)理的中心任務(wù)是科學(xué)地規(guī)劃和控制：工程項(xiàng)目的投資、進(jìn)度和質(zhì)量三大目標(biāo)；監(jiān)理的基本方法是目標(biāo)規(guī)劃、動(dòng)態(tài)控制、組織協(xié)調(diào)和合同管理；監(jiān)理工作貫穿規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和驗(yàn)收的全過程。

信息系統(tǒng)監(jiān)理的內(nèi)容概括為“四控，三管，一協(xié)調(diào)”。

4.2.1 質(zhì)量控制

質(zhì)量控制是項(xiàng)目建設(shè)的核心，是決定整個(gè)信息系統(tǒng)工程建設(shè)成敗的關(guān)鍵，質(zhì)量控制是進(jìn)度控制、投資控制和變更控制的基礎(chǔ)和前提，質(zhì)量控制要貫穿在項(xiàng)目建設(shè)從可行性研究、設(shè)計(jì)、建設(shè)準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工、驗(yàn)收到維護(hù)的全過程。主要包括組織設(shè)計(jì)方案評(píng)比，進(jìn)行設(shè)計(jì)方案磋商及圖紙審核，控制設(shè)計(jì)變更；在施丁前通過審查承建單位資質(zhì)等；在施工中通過多種控制手段檢查監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的貫徹；以及通過階段驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收把好質(zhì)量關(guān)等。

4.2.2 進(jìn)度控制

進(jìn)度控制是保障信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目按期完成的基本措施，進(jìn)度控制是對(duì)工程項(xiàng)目的各建設(shè)階段的工作程序和持續(xù)時(shí)問進(jìn)行規(guī)劃、實(shí)施、檢查等一系列活動(dòng)的總稱。進(jìn)度控制首先要在建設(shè)前期通過周密分析研究確定合理目標(biāo)，并在實(shí)施前將工期要求納入承包合同；在建設(shè)實(shí)施期審查、修改實(shí)施組織設(shè)計(jì)和進(jìn)度計(jì)劃，比較實(shí)際狀態(tài)和計(jì)劃之間的差異，并作出必要的調(diào)整。做好協(xié)調(diào)與監(jiān)督，使分階段目標(biāo)日期逐步實(shí)現(xiàn)，最終保證項(xiàng)目建設(shè)總?cè)掌诘膶?shí)現(xiàn)。

4.2.3 投資控制

信息系統(tǒng)過程的投資控制主要是在批準(zhǔn)的預(yù)算條件下確保項(xiàng)目保質(zhì)按期完成。主要是在建設(shè)前期進(jìn)行可行性研究，協(xié)助建設(shè)單位正確地進(jìn)行投資估算；在設(shè)計(jì)階段對(duì)設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、總預(yù)算進(jìn)行審查；在建設(shè)準(zhǔn)備階段協(xié)助建設(shè)單位確定標(biāo)底和合同價(jià)；在實(shí)施階段審核設(shè)計(jì)變更，核實(shí)已完成的工程量，進(jìn)行工程進(jìn)度款簽證和索賠控制；在工程竣工階段審核工程結(jié)算。

4.2.4 變更控制

由于信息系統(tǒng)采用的技術(shù)發(fā)展和更新速度較快，建設(shè)單位提出的需求根據(jù)時(shí)代的變化也在發(fā)生變化。承建單位根據(jù)建設(shè)單位的要求，適當(dāng)調(diào)整技術(shù)方案，因此使信息系統(tǒng)工程在建設(shè)過程中變更頻繁。監(jiān)理要對(duì)可能發(fā)生的變更要保持預(yù)控能力，對(duì)變更申請(qǐng)要快速響應(yīng)，任何變更要得到對(duì)方確認(rèn)，明確界定項(xiàng)目變更的目標(biāo)，加強(qiáng)變更風(fēng)險(xiǎn)以及變更效果評(píng)估，及時(shí)公布變更信息，選擇沖擊性最小的方案，進(jìn)行變更實(shí)施的監(jiān)理。

4.2.5 合同管理

信息系統(tǒng)工程的建設(shè)過程實(shí)際就是合同的執(zhí)行過程，合同管理是進(jìn)行投資控制、工期控制和質(zhì)量控制的手段。合同管理的主要內(nèi)容是擬定信息系統(tǒng)工程合同管理制度，協(xié)助建設(shè)單位擬定信息系統(tǒng)工程合同的各類條款，參與建設(shè)單位和承建單位的談判活動(dòng)，特別應(yīng)注重知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，及時(shí)分析合同的執(zhí)行情況，并進(jìn)行跟蹤管理，協(xié)調(diào)建設(shè)單位與承建單位的有關(guān)索賠及合同糾紛事宜。

4.2.6 信息管理

在信息系統(tǒng)工程建設(shè)過程中，能及時(shí)、準(zhǔn)確、完善地掌握與信息系統(tǒng)工程有關(guān)的大量信息，處理和管理好各類工程的建設(shè)信息，是信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目管理的重要工作內(nèi)容。監(jiān)理單位進(jìn)行信息管理的目的是促使承建單位通過有效的工程建設(shè)信息規(guī)劃其組織管理活動(dòng)，使參與建設(shè)各方能及時(shí)、準(zhǔn)確地獲得工程建設(shè)信息，以便為項(xiàng)目建設(shè)全過程或各個(gè)建設(shè)階段提供決策所需要的可靠信息，同時(shí)也作為確定索賠的內(nèi)容、金額和反索賠提供確鑿的事實(shí)依據(jù)。信息是信息系統(tǒng)工程監(jiān)理不可缺少的資源，是監(jiān)理人員事實(shí)控制的基礎(chǔ)，是進(jìn)行項(xiàng)目決策的依據(jù)，是監(jiān)理工程師協(xié)調(diào)建設(shè)單位和承建單位之間關(guān)系的紐帶。

4.2.7 信息安全管理

信息安全涵蓋了人工和自動(dòng)信息處理的安全，是確保以電磁信號(hào)為主要形式的，在信息網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行通信、處理和使用的信息內(nèi)容，在各個(gè)物理位置、邏輯區(qū)域、存儲(chǔ)和傳輸介質(zhì)中，處于動(dòng)態(tài)或靜態(tài)過程中的保密性、完整性和可用性，以及與人、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境有關(guān)的技術(shù)安全、結(jié)構(gòu)安傘和管理安全等。監(jiān)理在信息系統(tǒng)管理的作用是：保證信息系統(tǒng)的安全在可用性、保密性、完整性與信息系統(tǒng)工程的可維護(hù)性技術(shù)環(huán)節(jié)上沒有沖突，在成本控制的前提下，確保信息系統(tǒng)安全設(shè)計(jì)上沒有漏洞，督促信息系統(tǒng)應(yīng)用人員嚴(yán)格執(zhí)行安全操作和管理，建立安全意識(shí)，監(jiān)督承建單位按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)方案施工，檢查承建單位是否存在沒計(jì)過程中的非安傘隱患行為。

4.2.8 協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)貫穿在整個(gè)信息系統(tǒng)工程從設(shè)計(jì)到實(shí)施再到驗(yàn)收的全過程，主要采用現(xiàn)場和會(huì)議方式進(jìn)行辦調(diào)。

5 結(jié)語

總體而言，從監(jiān)理合同簽訂開始到最后系統(tǒng)試運(yùn)行結(jié)束，監(jiān)理方工作在職能上可以歸結(jié)為2點(diǎn)：溝通與監(jiān)督。溝通的目標(biāo)是建設(shè)方與承建方信息對(duì)等，溝通的手段是定期或不定期召開工作會(huì)議；監(jiān)督的目標(biāo)是在質(zhì)量、進(jìn)度和投資上進(jìn)行控制，監(jiān)督的手段是合同管理和文檔管理。

信息化工程項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)理制是推進(jìn)信息化建設(shè)的一項(xiàng)具體措施，這項(xiàng)措施使信息工程從工程目標(biāo)的準(zhǔn)確認(rèn)定到最后通過驗(yàn)收完成的全過程，以至工程承建合同的具體執(zhí)行，都在第三方的監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)下，保證了工程質(zhì)量和進(jìn)度，降低了信息化工程建設(shè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，有效提高了系統(tǒng)工程建設(shè)成功率。