立憲之后貴在行憲

◤人民的國家固然要有一部體現(xiàn)和保護人民權(quán)益的憲法。但如果立憲后就束之高閣，不重視施行，那最好的憲法也只是一張寫滿民主和權(quán)利的空文。

郭道暉

54立憲的得失

1954年9月20日，我國新成立的全國人民代表大會第一次會議莊嚴地通過了新中國第一部憲法——《中華人民共和國憲法》。今年是它頒布60周年。這是值得紀念、又是值得總結(jié)和反思的一段歷史。

繼這部憲法（后來簡稱為“54憲法”）之后，我國在1975年、1978年和1982年先后頒布（全面修訂）過三部憲法。其中75憲法是“文革”末期制定的、體現(xiàn)極左路線、貫徹所謂“無產(chǎn)階級專政條件下繼續(xù)革命”錯誤理論和政治實踐的產(chǎn)物。78憲法雖然開始有所改弦更張，但“左”氣未消，余影殘存。82憲法才否棄了75、78憲法的糟粕，在繼承54憲法基礎(chǔ)上作了大量修改，在后來的30年里又與時俱進地經(jīng)歷四次修正案的補充，其中最重要的是把實行社會主義市場經(jīng)濟、“依法治國建立社會主義法治國家”、“國家保障和尊重人權(quán)”等重要原則納入憲法，是四部憲法中比較好的一部。

迄今法學(xué)界和政法界都公認，54憲法也是比較好的一部。它是以1949年的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，又是共同綱領(lǐng)的發(fā)展，并為后續(xù)的82憲法奠定了始基。具體審視分析，54憲法的得失，大致有以下幾方面：

某些公民基本權(quán)利得到確認。

諸如：第八十五條“中華人民共和國公民在法律上一律平等”。第八十六條“中華人民共和國年滿十八歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。第八十七條“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。國家供給必需的物質(zhì)上的便利，以保證公民享受這些自由”。第八十八條“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由”。第八十九條“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民法院決定或者人民檢察院批準，不受逮捕”。第九十條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，通信秘密受法律的保護”。第九十七條“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利”。還有確認其他一些權(quán)利的條文，共19條，加上總綱中有關(guān)保護公民財產(chǎn)權(quán)的5條規(guī)定（第十條“國家依照法律保護資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)”。第十一條“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”。第十二條“國家依照法律保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)”等），總共有24條。這些公民基本權(quán)利的確認，是革命黨時期未曾有的，都被82憲法所繼承。

在立憲程序上體現(xiàn)了一定的民意基礎(chǔ)。

從1954年3月23日提出初稿到1954年9月20日全國人民代表大會第一次會議表決通過，經(jīng)歷三次討論。據(jù)參與其事的人民大學(xué)董成美教授回憶：第一次大討論是由全國政協(xié)組織了北京17個和解放軍18個單位共八千多人討論了兩個多月。第二次討論是公布憲法草案后，交付全民討論，有一億五千多萬人斷續(xù)進行了近三個月的討論，提出的意見有一百多萬條。（我當(dāng)時作為清華大學(xué)黨委宣傳部負責(zé)人也曾主持組織全校師生員工對憲法草案的討論，并整理意見上報。）第三次大討論是根據(jù)全民討論的意見，憲法起草委員會對原來的草案作了修改后，提交給中央人民政府委員會舉行的兩次臨時會議討論通過。最后于1954年9月20日經(jīng)第一屆全國人大第一次會議審議通過。

毋庸諱言，這種討論并不是在公民享有完全的知情權(quán)、言論自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)的條件下展開的。由于工農(nóng)大眾文化知識和參政意識的缺乏，憲法草案的討論并未能在他們中間廣泛進行，主要是知識界有所參與。而1950年代初期，知識分子已被歸入“資產(chǎn)階級”范疇，執(zhí)政黨在領(lǐng)袖的意志指揮下，推行過教師思想改造運動和意識形態(tài)領(lǐng)域的“興無滅資”斗爭，以及“不許亂說亂動”的“專政”教育，批電影《武訓(xùn)傳》，批《紅樓夢研究》，批梁漱溟，在抗美援朝運動中批“崇美恐美親美”思想，以及黨內(nèi)批劉少奇的“鞏固新民主主義秩序”，批“高饒反黨聯(lián)盟”等也影響黨外人士的思維。知識分子怕被指為崇拜“西方的那一套”，已經(jīng)不敢放言民主和法治。受“一邊倒”國策的規(guī)限，除“以俄為師”外，執(zhí)政者不愿接受“歐美那一套”，以致54憲法并未能完全反映真實的民意，而留下不少遺憾。

54憲法的一些缺失

上述保護私有經(jīng)濟、私有財產(chǎn)的規(guī)定就遭到爾后對私人資本主義工商業(yè)的“社會主義改造”運動和其他政治運動的破壞。其源也出于54憲法本身的失策：如第十條中“國家對資本主義工商業(yè)采取利用、限制和改造的政策?！鸩揭匀袼兄拼尜Y本家所有制”。這是越過新民主主義階段（或現(xiàn)今所確定的“社會主義初級階段”），違反中國經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的超前政策。直到改革開放時期才在新的歷史條件下予以改革。

至于第七十八條“人民法院獨立進行審判，只服從法律”，這一概括性的規(guī)定，言簡意賅，無隙可乘，本是54憲法的一大亮點，同馬克思的格言“法官的唯一上司是法律”，也很吻合。比之82憲法第126條采取列舉性的規(guī)限（“不受行政機關(guān)、社會組織和個人的干涉”）更能排除其他主體（如執(zhí)政黨、人大）對司法獨立的非法干涉?？上В@個條文未被82憲法所繼承。

至于“公民在法律上一律平等”這一神圣原則，應(yīng)當(dāng)說是54憲法的另一大亮點，它打破了封建等級制度舊傳統(tǒng)和所謂“分清敵我”的“唯階級論”的革命黨思維，體現(xiàn)了近世憲政的民主博愛精神。不過當(dāng)時對此也有爭論。有人認為這樣就會和西方資本主義國家憲法規(guī)定得一樣；也有人認為這就是讓人民群眾同資本家與階級敵人平等了，萬萬不可。最后雖然通過了這一原則，但也埋下禍根：兩年后在反右運動中這一原則被批判為“敵我不分”，主張或贊成這個憲法原則的人被戴上右派帽子。這是對54憲法的一大諷刺和悖離。

再則，在54憲法的結(jié)構(gòu)中，“國家機構(gòu)”一章是置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章之前，體現(xiàn)國家權(quán)力優(yōu)先于公民的權(quán)利，這是一種倒置（1982年憲法才將公民基本權(quán)利作為憲法第二章提到國家機構(gòu)之前）。這兩章順序的先后在立憲時已有一些爭論。主張權(quán)利置后的理由是：“我國公民權(quán)利是在政治制度中產(chǎn)生的”，即國人的權(quán)利不是先于國家和憲法為國民所固有的，而是國家（政府或執(zhí)政黨）的賜予。這是受國家至上的思維所限。

最大的缺失還在沒有設(shè)置權(quán)力制衡機制，沒有規(guī)定監(jiān)督憲法實施和違憲審查的有效制度。

54立憲的反思

54立憲過程及其指導(dǎo)思想與效果，有一些值得稱許之處，其缺失也可以從歷史局限性上予以理解寬容。但現(xiàn)今紀念54立憲的意義，應(yīng)當(dāng)著重于總結(jié)、反思它的某些并不過時的經(jīng)驗教訓(xùn)。下面只就其大者，略述一二。

對憲法根本性質(zhì)與理念的認識。近代任何民主國家都要通過立憲來獲得人民的承認，使統(tǒng)治者取得執(zhí)政的合法地位。我國于1949年10月1日建立了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的新政權(quán)，卻直到5年后（1954年）才制定憲法。其歷史緣由，一是中華人民共和國成立前夕，已由全國政協(xié)通過了《共同綱領(lǐng)》，它具有“臨時憲法”性質(zhì)，可以作為新政權(quán)合法性的憑借，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人因而認為過渡時期無需再立憲。但斯大林卻幾次三番地指示中共領(lǐng)導(dǎo)人必須制定憲法，其多條理由中最受毛澤東看重的是，按照執(zhí)政黨意志與政策制定的憲法，通過新成立的全國人大選舉，可以改變共同綱領(lǐng)所確定的建政初期幾個階級聯(lián)合執(zhí)政的體制，實現(xiàn)向蘇聯(lián)式社會主義的一黨政府體制轉(zhuǎn)換。而這時毛澤東也正急于確定黨的“過渡時期總路線”，力求通過立憲將它變?yōu)閲摺?/p>

正如他在1953年3月初《憲法草案初稿說明》中指出的：“憲法的基本任務(wù)，就是要……使國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)的完成獲有法律上的保證。憲法草案的主要努力，首先用在這個目的上。”在中央人民政府委員會第三十次會議上，他又指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。”正是在這種認識下，于1953年啟動了立憲的進程。

上面這些話，包括他后來所強調(diào)的憲法是“治國安邦的總章程”，反映了執(zhí)政黨領(lǐng)袖對憲法性質(zhì)的一種理解：以為憲法只是，或首要的是貫徹執(zhí)政黨總路線總政策的工具，而不是，或主要不是保障人民權(quán)利、制約國家權(quán)力的約法，不是制約執(zhí)政權(quán)力和政策的約法。

民主的或社會主義國家的憲法主體是全體國民、公民，執(zhí)政黨和政府首先應(yīng)是憲法所監(jiān)督、制約的客體。把憲法只當(dāng)成“治國安邦的總章程”，就會導(dǎo)致只把治國的主體（執(zhí)政黨和政府）當(dāng)成憲法的唯一主體。這就使得54憲法的指導(dǎo)思想不是重在制衡國家權(quán)力，保障公民權(quán)利。這種認識也一直流傳，影響以后歷次修憲。

立憲之后貴在行憲

近代中國的憲政運動已有百多年的歷史，其中立憲也不下十來部。從1908年的欽定憲法，到民元的中華民國約法，以及袁世凱、曹錕的憲法和國民黨時期的中華民國憲法，不論當(dāng)時的統(tǒng)治者是多么專制腐敗，但由于憲法的草擬者大都是當(dāng)時留學(xué)回來的法律精英，思想比較開放（如袁氏憲法起草人就是草擬民元約法的原有班子）；同時統(tǒng)治者也力圖借憲法中冠冕堂皇的言辭籠絡(luò)民心，所以各種憲法文本不無可取之處，甚至有的規(guī)定還比新中國的54憲法、82憲法“先進”。但是由于其立憲并非真要行憲，所以歷來的憲政運動都以失敗告終。

人民的國家固然要有一部體現(xiàn)和保護人民權(quán)益的憲法。但如果立憲后就束之高閣，不重視施行，那最好的憲法也只是一張寫滿民主和權(quán)利的空文。54憲法也沒能避免這種命運：立憲后不到一年，就發(fā)生批胡風(fēng)、搞肅反等一系列違憲事件，以及1957年反右、1958年“大躍進”和“人民公社”運動，直到“文革”的一場大災(zāi)難。黨的領(lǐng)袖一張大字報，就可以打倒一個經(jīng)憲法程序選舉產(chǎn)生的國家主席。劉少奇在受到惡毒污蔑和批斗時舉起54憲法抗議，為時已晚。

除了一些輕視憲法與法治的思維，54憲法未能規(guī)范對權(quán)力的制約，未能設(shè)定行之有效的違憲審查和追究違憲行為的制度，也是它遭受破壞命運的根源。

值得期許的是，本屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人在就任之時，在紀念82憲法30周年的大會上宣示：“憲法的權(quán)威在于實施”，這是切中要害的箴言和承諾。執(zhí)政黨不止要看重立憲、修憲，更要切實“行憲”，依憲執(zhí)政，依憲治國，這應(yīng)是紀念54立憲應(yīng)當(dāng)?shù)贸龅慕Y(jié)論。

（作者曾為全國人大常委會法制工作委員會研究室副主任、中國法學(xué)會研究部主任）