務川自治縣農村建設用地整治存在問題及對策

閔弟杉 胡元艷

（貴州省地質礦產勘查開發(fā)局 測繪院，貴州 貴陽550018）

0 引言

務川是貴州省、遵義市北聯重慶特別是北入武陵山廣大地區(qū)的門戶和咽喉，是重慶及武陵山地區(qū)南聯貴州協作區(qū)的橋梁和紐帶。務川將在國家及我省調整經濟結構、大力發(fā)展綠色經濟和在務正道區(qū)域布局實施煤電鋁一體化循環(huán)經濟工業(yè)基地的背景下，按照省委省政府工業(yè)強省、城市化帶動的戰(zhàn)略方針，著力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。兩化發(fā)展需要大量財力支撐的同時，更需要大量的建設用地加以保障。一方面，近三年來務川經濟快速發(fā)展，本論規(guī)劃建設用地指標已所剩無幾，建設用地供求矛盾日益突出，耕地保護任務非常艱巨；另一方面，務川縣農村建設用地總量10倍于城鎮(zhèn)建設用地，且布局較為分散，利用效率低。因此，通過農村建設用地整治，將廢棄、分散、利用低效的農村建設用地進行有序的縮減，不但可以為務川工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展提供大量的建設用地保障，緩解耕地占補平衡的壓力。同時可以對相似地區(qū)新農村建設、城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤工作有一定的指導作用。

1 務川縣農村建設用地利用中存在的問題

1.1 農村居民點多、散、亂現象比較嚴重

受自然條件及傳統(tǒng)農業(yè)生產方式的限制和影響，務川縣農村居民點的分布大多是沿各級、各類公路布設，部分農戶則為了耕作方便散居在山地、耕地之中。自然村猶如“滿天繁星”到處散落，這一現象在務川西北部表現尤為突出。

1.2 農村居民點用地比較粗放

據相關統(tǒng)計，2010年年末,貴州省農村居民點共計328030.24hm2，同年，居住在鄉(xiāng)村的人口22997688人（第六次人口普查），人均村莊用地面積為142.64 m2。大大超過了建設部頒布的村莊人均用地100—120m2的標準。務川縣人均村莊用地面積為287.29m2,遠遠超過貴州省人均村莊用地面積，農村居民點用地利用率不高。另外,由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，致使村民建房選址較為隨意,亂搭亂建和超占現象多,亦造成土地嚴重浪費。

1.3 存在“空心村”現象，并有繼續(xù)擴大的趨勢

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，進城務工的農民越來越多，并在城市長期居住下來，而村內的房屋任其空置。同時村民重新修建住房后，原有舊房也沒有拆除，形成一戶多宅，造成部分農村閑置的宅基地。根據我省“十二五”發(fā)展的戰(zhàn)略重點和主要任務以及務川縣十二五發(fā)展規(guī)劃，至“十二五”末城鎮(zhèn)化率年均遞增2個百分點以上，到達40%以上，城鎮(zhèn)城人口達到15萬人，39萬人中有10萬人要住到城市中去，以目前貴州省人均用地142.64m2計算，將有11426.4hm2的農村宅基地可能閑置。

1.4 農村工礦廢棄地較多

務川縣礦產資源豐富，尤其是汞礦產出地質條件優(yōu)越，開發(fā)利用的外部環(huán)境良好。采礦用地172.77hm2，占土地總面積的0.06%。采礦用地現狀布局較為分散，私人采礦點較多，占地面積大。由于有些礦場片面追求經濟利益和缺乏管理導致開采無序，土地損毀較為嚴重，影響當地生態(tài)環(huán)境建設。目前很多私人采礦點已經關閉，原來的農村工礦用地將造成閑置廢棄，因此農村廢棄工礦用地必需整治。

2 務川縣農村建設用地整治中存在的問題

2013年隨著全省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的開展，務川縣逐步開始實施一些包含農村居民點、工礦廢棄地等各類農村建設用地復墾的土地整治項目，全縣共實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目500畝。但由于這項工作開展時間較短，各地經驗不足，本著先易后難的原則，項目主要對象多數都是選擇實施相對比較容易的農村工礦廢棄地，需進行安置的農村居民點用地僅38畝，這一方面反映出務川縣農村建設用地整治尚有較大潛力可挖；另一方面，通過近三年來的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目的開展也反映出務川縣在農村建設用地整治工作中一些亟待解決的問題。

2.1 與之相關的法律法規(guī)缺乏

整治工作涉及土地管理部門、當地政府和整治區(qū)村民個體三者間的權力和利益。然而，目前法律法規(guī)僅僅是針對整治工作進行宏觀上的規(guī)定，對整治過程不能進行全程的法律約束和控制，不能達到農村建設用地整治過程有法可依，有規(guī)可循。導致在整治工作中部分權力得不到保障，特別是作為弱勢群體的農民的合法權益得不到保證，進而產生對農村土地整治工作的抵觸情緒，導致整治工作不能順利實施。農民個體利益、農村集體利益及地方政府利益無法得到合理的協調，進而影響土地整治工作的整體推進和協調發(fā)展。

2.2 對整治工作的內涵認識不深，專項規(guī)劃滯后

土地整治工作開展的時間長，但就農村土地整治工作而言開展相對較少。普遍存在重視農用地整治，而輕視建設用地整治的情況。對農村建設用地整治工作的內涵認識不夠深入，實施經驗不足，沒有充分掌握農村建設用地的基本情況，特別是農村居民點分布分散、多、小的特點，導致編制的專項規(guī)劃不能充分指導整治工作的實施。

目前編制的土地專項規(guī)劃與農村建設用地整治相關的規(guī)劃有《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤專項規(guī)劃》、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施規(guī)劃》和《土地整治專項規(guī)劃》等。三個規(guī)劃編制的背景、側重點、規(guī)劃期限均不一致。同時三個規(guī)劃與新農村建設規(guī)劃相缺乏銜接，導致整治工作實施沒有形成整體規(guī)劃和布局，實施效果不明顯，效益不高。

2.3 農村建設用地整治資金需求龐大、來源渠道單一

農村建設用地整治工程包括農民集體及個人的重新布局安置和整治區(qū)域工程建設，工程量較大，因此資金是否充足到位，是整治工作的關鍵問題。然而從目前整治資金的來源看，主要是政府財政資金單方投入，缺乏多渠道的資金來源。

2.4 農村建設用地整治沒有形成統(tǒng)一的標準和完整的體系

農村建設用地整治是一項系統(tǒng)工程，所包含的搬遷安置補償、工程建設施工、基礎設施建設等工作涉及一系列政策性、技術性標準，由于工作處于起步階段各級各類標準尚未建立，或者已建立但缺乏對一定區(qū)域的統(tǒng)一化和規(guī)范化，從而出現了相鄰縣（市）、相鄰鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、相鄰項目區(qū)補償標準、建設標準不統(tǒng)一、不一致，甚至存在較大差異的現象，從而對今后同類項目的推進帶來一定難度。

2.5 農村建設用地整治工作粗放、缺乏規(guī)范化

與以往的農用整理相比農村建設用地整治具有其獨特的性質,農村建設用地整治是一項民心工程，要求相關工作人員深入實際，踏實工作，細心到位，實現多贏。采取行政強制措施實施會產生很大的阻礙，由于部分項目工作比較粗放、不規(guī)范，群眾工作做得不到位，甚至出現層層克扣，安置補償不及時、不到位的現象，影響了群眾的積極性。因此，必須通過制度創(chuàng)新形成利益激勵機制，分別針對地方政府、村集體組織和農民個體三者的利益采取不同的激勵驅動機制，促使在機制的驅動下充分調動地方政府主動投入、農民群眾積極參與。

3 務川縣農村建設用地整治對策

農村建設用地整治作為土地整治的重要部分，具有重要的地位和明確的意義。由于在近幾年的實施中遇到了巨大的阻力，為緩解建設用地的巨大需求壓力，快速推進農村建設用地整治工作可以從以下幾個方面入手：

3.1 完善地方法規(guī)，加強整治工作的法制建設

不斷完善地方法規(guī)，在法規(guī)中明確農村建設用地整治過程中的各個環(huán)節(jié)所涉及的當地政府、相關部門和村民個體之間的權力、義務和利益。完善土地整治利益激勵機制和約束機制，為整治工作提供有效的法律保障。

3.2 完善專項規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協調整治工作

統(tǒng)一規(guī)劃的目的在于統(tǒng)籌各部門協調開展整治工作，合理利用農村建設用地、統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設。農村建設用地整治專項規(guī)劃應與生態(tài)移民規(guī)劃、退耕還林規(guī)劃、新農村建設規(guī)劃等充分銜接，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，分項實施，同步推進。

（1）加強土地整治宣傳力度

充分利用各種渠道，對整治專項規(guī)劃、年度實施方案、整治收益等進行廣泛宣傳，提高公眾對整治工作的認識，加強民眾對整治工作的支持力度，動員各種社會力量參與土地整治。

（2）加大土地整治規(guī)劃的公眾參與、社會監(jiān)督

強化規(guī)劃實施的部門協調與溝通配合，加強規(guī)劃民主決策和公眾參與，建立完善的規(guī)劃信息公開制度。廣泛征詢社會公眾和土地權利人意見，將公眾參與制度貫穿規(guī)劃實施全過程，將規(guī)劃方案成果、規(guī)劃實施信息予以公示，接受社會監(jiān)督。

3.3 拓寬資金的渠道、加強籌措的力度、規(guī)范資金使用

地方各級人民政府必須高度重視整治資金籌措，應將農村建設用地整治后置換出來的建設用地指標帶來的收益為整治資金的重要來源。同時制定農村建設用地整治資金管理辦法，明確整治收益的分配對象，按照“誰出資金整治，誰分配收益”的原則,確保投資方的利益。逐步引導社會資金參與農村建設用地整治工作，拓寬整治資金來源渠道。

出臺各種優(yōu)惠政策措施，鼓勵鼓勵村民個人投資，市場成熟的地區(qū)可以通過招商引資，社會企業(yè)的投資。同時，建立農村建設用地整治資金賬戶，實行專戶專管、?？顚Ｓ茫Ｕ腺Y金使用合法合規(guī)。

3.4 加強農村建設整治規(guī)劃實施管理和規(guī)范技術標準

依據地方法規(guī)制定詳細的規(guī)劃實施管理辦法，為規(guī)劃高效、順利的實施提供有力的保障。管理辦法中明確規(guī)定土地整治規(guī)劃實施的主、客體的責任和義務。嚴格執(zhí)行土地整治規(guī)劃相關技術規(guī)范，涉及務川土地整治的項目的申請、立項、批復、設計及工程驗收等必須符合國家、省、市等相關政策和行業(yè)技術規(guī)范，對不符合相關政策和技術規(guī)范的項目一律不予立項、批復和進行工程竣工驗收。

3.5 實行嚴格的監(jiān)督制度，并實行工作的激勵機制

在嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)的前提下，地方各級政府應根據地方實際情況制定規(guī)劃實施監(jiān)督管理辦法和考核機制，對規(guī)劃實施的每個環(huán)節(jié)進行嚴格的監(jiān)督，確保各項工作順利落實。

在實施的過程中分別針對地方政府、村集體組織和農民個體三者的利益采取不同的激勵機制，促使在機制的驅動下充分調動地方政府主動投入、農民群眾積極參與。

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