關(guān)于農(nóng)村客運(yùn)公益性定位及其要求探究

劉良平 程 翠

（1.重慶交通大學(xué)，中國(guó) 重慶 400074；2.重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，中國(guó) 重慶 400074）

0 前言

農(nóng)村客運(yùn)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是農(nóng)民出行的重要交通方式。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的調(diào)整及生產(chǎn)力的提高，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展迅速，然而關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的重要事業(yè)就是發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)。因此，農(nóng)村客運(yùn)優(yōu)惠政策的落實(shí)和農(nóng)村客運(yùn)事業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制的建立，必須在正確理解和把握好農(nóng)村客運(yùn)的公益性及其要求的基礎(chǔ)上完成。如此，將才有助于相關(guān)管理部門(mén)采取有效措施。

1 公益性事業(yè)及其特點(diǎn)

公益性是指服務(wù)或產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境中，使公共集體獲得效益，而自身沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。從法律上來(lái)看，公益事業(yè)是指非營(yíng)利的，主要包括四個(gè)方面：一是教育科學(xué)、文化衛(wèi)生等事業(yè)；二是社會(huì)公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公益性建設(shè)；三是扶貧救災(zāi)等個(gè)人和社會(huì)群體活動(dòng)；四是使社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)。從詞典解釋上看，公益性事業(yè)是指為社會(huì)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、居民生活服務(wù)（直接或間接）的部門(mén)、企業(yè)及其設(shè)施。主要包括文化教育系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、自來(lái)水生產(chǎn)供應(yīng)系統(tǒng)，衛(wèi)生保健系統(tǒng)、電氣熱供應(yīng)系統(tǒng)、體育娛樂(lè)系統(tǒng)，園林綠化系統(tǒng)等。

公益性事業(yè)具有五大特點(diǎn)，包括：外在性、社會(huì)性、共享性、無(wú)形性、福利性[1-2]。

2 農(nóng)村客運(yùn)國(guó)內(nèi)外研究及發(fā)展?fàn)顩r

2.1 國(guó)外農(nóng)村客運(yùn)研究綜述

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家道路基礎(chǔ)設(shè)施條件好，由于歷史、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等原因，農(nóng)村山區(qū)私人機(jī)動(dòng)車(chē)保有量相當(dāng)高，以歐美為例，見(jiàn)表1。國(guó)外農(nóng)村人口比例較小，農(nóng)村地區(qū)的私人機(jī)動(dòng)車(chē)保有量普遍高于全國(guó)平均水平。所以在歐美農(nóng)村地區(qū)，居民在沒(méi)有私人車(chē)時(shí)候，更傾向于搭鄰居的順風(fēng)車(chē)，而不是等待乘坐農(nóng)村公交或巴士?？梢?jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的民眾對(duì)公共交通或客運(yùn)的需求量并不是那么高，然而，他們對(duì)于農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)的態(tài)度并不是處于消極，而是逐步開(kāi)始推行城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化。他們針對(duì)的對(duì)象主要是不能自駕車(chē)的老年人、殘疾、小孩等特殊群體。不過(guò)，他們更加關(guān)注農(nóng)村公共運(yùn)輸方式對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文關(guān)懷方面的重要性及農(nóng)村公共運(yùn)輸?shù)膶?shí)現(xiàn)方式，著手相關(guān)運(yùn)輸理論研究，社會(huì)組織和政府通過(guò)資金、技術(shù)援助等積極措施

表1 歐美家庭小汽車(chē)擁有率對(duì)照表Table 1 Europe and American the family car ownership cross-references

改善鄉(xiāng)村居民公交出行壞境，并提倡為農(nóng)村地區(qū)提供方便、靈活、高效的公共交通運(yùn)輸，其最終腳在社會(huì)公平性上。

2.2 國(guó)內(nèi)農(nóng)村客運(yùn)研究綜述及發(fā)展?fàn)顩r

2.2.1 國(guó)內(nèi)農(nóng)村客運(yùn)現(xiàn)狀

農(nóng)村客運(yùn)，區(qū)別于其他班車(chē)客運(yùn)，是農(nóng)民群眾走親訪友、購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)生活資料的主要出行方式。農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)范圍廣、數(shù)量多，但群眾居住分散，區(qū)域出行流量小、無(wú)規(guī)律，運(yùn)力組織難，加上政府低票價(jià)政策等因素，農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)困難、服務(wù)質(zhì)量不高，難以滿足群眾出行需要。

表2 國(guó)內(nèi)農(nóng)村客運(yùn)研究主題分析表Table 2 The domestic rural passenger transport research topic analysis table

據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，中國(guó)農(nóng)村公路總里程達(dá)到333.56萬(wàn)公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通達(dá)率達(dá)到99.4%，通暢率達(dá)到92.7%，東、中部地區(qū)建制村通暢率達(dá)到95.6%和88.5%，西部地區(qū)建制村通達(dá)率達(dá)到90.1%。目前，農(nóng)村客運(yùn)班車(chē)通達(dá)全國(guó)3.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55.3萬(wàn)個(gè)建制村，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通班車(chē)率分別達(dá)到98%和87.8%[3]。

2.2.2 國(guó)內(nèi)農(nóng)村客運(yùn)研究狀況

通過(guò)CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索在1999年至2012年間與農(nóng)村客運(yùn)有關(guān)的論文文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)，共計(jì)467篇，論文數(shù)量最多的是2009年和2010年的論文，達(dá)到65篇。論文數(shù)量隨著對(duì)農(nóng)村客運(yùn)的重視程度整體明顯上升趨勢(shì)。其研究主題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，見(jiàn)表2。這些論文的主題主要包括農(nóng)村客運(yùn)一體化問(wèn)題、農(nóng)村客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題、農(nóng)村客運(yùn)安全問(wèn)題、農(nóng)村客運(yùn)公交化問(wèn)題等。由此可見(jiàn)，即使農(nóng)村客運(yùn)公益性定位在90年紀(jì)就已經(jīng)提出來(lái)了，但是國(guó)內(nèi)針對(duì)它作出真正研究的還很少。所以，要將農(nóng)村客運(yùn)快速的發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的要求以及利于管理的話，首先應(yīng)該對(duì)農(nóng)村客運(yùn)的屬性作出正確的理解。可見(jiàn)，研究農(nóng)村客運(yùn)公益性定位是很有必要性的[4-6]。

3 農(nóng)村客運(yùn)公益性定位的依據(jù)

農(nóng)村客運(yùn)，為滿足農(nóng)民群眾生活、生產(chǎn)及出行的需要，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)并核發(fā)經(jīng)營(yíng)手續(xù)，是客運(yùn)車(chē)輛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，且不進(jìn)入城區(qū)，按照規(guī)定的時(shí)間、站點(diǎn)、班次及線路從事旅客運(yùn)輸?shù)男袨?。農(nóng)村客運(yùn)屬于班線客運(yùn)的一種營(yíng)運(yùn)方式，具有班線客運(yùn)的所有特點(diǎn)。

3.1 農(nóng)村客運(yùn)的社會(huì)性決定了它的公益性

農(nóng)村客運(yùn),是一項(xiàng)社會(huì)性的事業(yè)，主要服務(wù)于農(nóng)村群眾。如果農(nóng)村群眾要走出山區(qū)、走出農(nóng)村，或者說(shuō)是走出封閉的經(jīng)濟(jì)形式，首先只有大力發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)，從而提高農(nóng)村居民的綜合素質(zhì)，形成現(xiàn)代化的生活方式。農(nóng)村客運(yùn)對(duì)于農(nóng)村群眾的作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是可以滿足農(nóng)民出行的需要，展現(xiàn)出農(nóng)村客運(yùn)的方便車(chē)、經(jīng)濟(jì)車(chē)、安全車(chē)；二是有利于提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入，從而改善其生活條件。所以，大幅度的縮短農(nóng)村居民出行的時(shí)與空的距離的最有效措施只能是發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)。農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展帶來(lái)的益處表現(xiàn)在：一方面是農(nóng)村各種社會(huì)資源的整合；另一方面是有利于提供居民生活質(zhì)量（農(nóng)村規(guī)?；逃臄U(kuò)大、農(nóng)村醫(yī)療整體服務(wù)能力的增強(qiáng)、農(nóng)村文化交流更方便），從而加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。綜上所述，農(nóng)村客運(yùn)有較強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)效益，具有很強(qiáng)的公共服務(wù)義務(wù)，具有比較明顯的公益特性。

3.2 農(nóng)村客運(yùn)的福利性決定了它的公益性

農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)的對(duì)象主要是農(nóng)村群眾，他們屬于弱勢(shì)群體，收入低，支付能力相對(duì)比較差，需要享受低價(jià)的出行服務(wù)。然而，交通是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改善農(nóng)民群眾生活方式的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，農(nóng)村的發(fā)展也受到了國(guó)家的重視，包括農(nóng)民生產(chǎn)、生活中的實(shí)際問(wèn)題。國(guó)家通過(guò)各種途徑和措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，比如發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)，使農(nóng)民群眾能夠走出去。農(nóng)村客運(yùn)的發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差距、消除兩級(jí)分化的重要手段，同時(shí)它還有利于體現(xiàn)社會(huì)主義與市場(chǎng)主義間的差別，有利于提高農(nóng)民群眾的積極性以及政府的和合法性。

3.3 農(nóng)村客運(yùn)的共享性決定了它的公益性

農(nóng)村客運(yùn)的共享性主要從三個(gè)方面來(lái)看，首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一就是農(nóng)村客運(yùn)的發(fā)展。從農(nóng)村客運(yùn)的受益群體來(lái)看，它不是固定的小部分人，而是廣大的全體農(nóng)民群眾。同時(shí)，農(nóng)村客運(yùn)的發(fā)展得到了國(guó)家的政策扶持和燃油費(fèi)的補(bǔ)貼。其次，其次，在交通暢通的情況下，農(nóng)村客運(yùn)是不具有競(jìng)爭(zhēng)性的，換而言之，農(nóng)村客運(yùn)不會(huì)因?yàn)槟秤脩舻南M(fèi)而導(dǎo)致其他人無(wú)法消費(fèi)。因此，農(nóng)村客運(yùn)具有消費(fèi)的共享性就意味著新增加的消費(fèi)者不會(huì)減少原來(lái)消費(fèi)者的效用。另外，農(nóng)村公路服務(wù)是一種介于公共服務(wù)和私用服務(wù)之間的準(zhǔn)公共服務(wù)，其運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施是擁擠性公共產(chǎn)品。它所提供服務(wù)機(jī)會(huì)的面廣，特別是普通農(nóng)村公路具有非排他性，用戶無(wú)需繳納通行費(fèi)即可使用?？梢?jiàn)，農(nóng)村客運(yùn)的共享性決定了它的共享性。

4 農(nóng)村客運(yùn)作為公益性事業(yè)的發(fā)展要求

農(nóng)村客運(yùn)的發(fā)展需多方面聯(lián)合起來(lái)，把城鄉(xiāng)客運(yùn)的發(fā)展作為一個(gè)整體來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步推進(jìn)。當(dāng)前，農(nóng)村公路建設(shè)快速發(fā)展，農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)也逐步擴(kuò)大?？蓪⑥r(nóng)村客運(yùn)定性為公益性事業(yè)，其可持續(xù)發(fā)展可以依靠政府的公益性行為來(lái)推動(dòng)。其主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

4.1 落實(shí)農(nóng)村客運(yùn)優(yōu)惠政策

對(duì)于農(nóng)村客運(yùn)優(yōu)惠政策，跟地域?qū)傩杂泻艽蟮年P(guān)聯(lián)，每個(gè)地區(qū)優(yōu)惠政策的落實(shí)表現(xiàn)方式都是不一樣的，以重慶和四川為例來(lái)進(jìn)行解釋。在重慶，為增強(qiáng)農(nóng)村客運(yùn)運(yùn)營(yíng)安全的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保障廣大農(nóng)村群眾出行的生命財(cái)產(chǎn)安全，市交委分別與安誠(chéng)保險(xiǎn)公司、平安保險(xiǎn)公司簽訂協(xié)議，凡在該市農(nóng)村從事客運(yùn)業(yè)務(wù)的車(chē)輛，將根據(jù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村客運(yùn)線路的不同情況，由市和區(qū)縣兩級(jí)政府財(cái)政為其購(gòu)買(mǎi)承運(yùn)人責(zé)任保險(xiǎn)、交強(qiáng)險(xiǎn)和部分第三者責(zé)任險(xiǎn)。在四川，面對(duì)農(nóng)村客運(yùn)車(chē)輛眾多、班線情況復(fù)雜等困難，各市、州運(yùn)管機(jī)構(gòu)積極同稽征機(jī)構(gòu)協(xié)商配合。同時(shí)，各地通過(guò)在征費(fèi)大廳張貼公告等方式告知暫時(shí)來(lái)不及辦理優(yōu)惠手續(xù)的農(nóng)村客運(yùn)車(chē)輛，采取先按標(biāo)準(zhǔn)征收，辦理后按“抵扣”方式辦理優(yōu)惠手續(xù)，及時(shí)做好了優(yōu)惠政策工作。由此可見(jiàn)，各個(gè)地方根據(jù)其自身的特點(diǎn)認(rèn)真的、準(zhǔn)確的落實(shí)農(nóng)村客運(yùn)優(yōu)惠政策。

4.2 營(yíng)運(yùn)方式更加靈活，是建立農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)

農(nóng)村客運(yùn)可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)必須建立在其長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)之上。然而，運(yùn)營(yíng)方式的靈活性是建立農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村客運(yùn)的經(jīng)營(yíng)方式主要包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)、公司化經(jīng)營(yíng)。但是經(jīng)營(yíng)主體的不同就使經(jīng)營(yíng)意愿也不同，因此暫時(shí)還不能完全滿足農(nóng)村群眾的出行需求。同時(shí)，農(nóng)村客運(yùn)常見(jiàn)的運(yùn)輸方式是定班定線，也無(wú)法滿足農(nóng)村客流離散、不穩(wěn)定等出行需求。因此，對(duì)于基本條件（經(jīng)濟(jì)效益、城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)）相對(duì)較好的地區(qū)，可以考慮設(shè)計(jì)一個(gè)純公益性質(zhì)的社會(huì)運(yùn)輸組織，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，采取定起止點(diǎn)、定域、不定班線班次的方式，采取定線循環(huán)、滾動(dòng)發(fā)車(chē)等方式來(lái)滿足農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者不愿經(jīng)營(yíng)的冷線、偏僻線路的需求。從而，彌補(bǔ)農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)的缺陷，作為其補(bǔ)充。在性質(zhì)上，該組織不以贏利為目的，可對(duì)該組織在稅費(fèi)上實(shí)行全免制度，采取只保成本的低票價(jià)制度，以保證其正常的運(yùn)營(yíng)。

4.3 規(guī)范非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛是規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的必要條件

目前，農(nóng)村客運(yùn)的發(fā)展因?yàn)榻?jīng)營(yíng)主體散、亂、弱、小的局面停滯不前，農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序得不到規(guī)范。可以考慮整體提高經(jīng)營(yíng)素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)合力，其主要的措施從三個(gè)方面實(shí)施：一是經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改革，二是農(nóng)村客運(yùn)資源的整合，三是運(yùn)營(yíng)組織結(jié)構(gòu)的改變。因此，一個(gè)良好環(huán)境的農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)就需要運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段綜合治理，使其存在的問(wèn)題盡快得到解決，規(guī)范營(yíng)運(yùn)秩序。從而引導(dǎo)農(nóng)民群眾不乘坐非法經(jīng)營(yíng)車(chē)輛，爭(zhēng)取客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)民群眾的支持，從源頭上解決非法營(yíng)運(yùn)問(wèn)題。由此可見(jiàn)，規(guī)范非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛是規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的必要條件。

5 結(jié)語(yǔ)

綜合上述可知，農(nóng)村客運(yùn)公益性定位是由兩方面所決定的，第一是農(nóng)村客運(yùn)自身特點(diǎn)所決定的，二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村客運(yùn)快速發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求所決定的。

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