優(yōu)化高校專項(xiàng)資金管理的建議

周扉

摘要：隨著我國高等學(xué)校教育事業(yè)的快速發(fā)展，為了逐步建設(shè)國際性一流高等院校，國家不斷增加對高校的資金投入，在國家財(cái)政資金投入金額有限的階段只能長期階段性投入專項(xiàng)資金來重點(diǎn)扶持有發(fā)展?jié)摿?、教育突出、專研技術(shù)等高等教育學(xué)院。隨著專項(xiàng)資金在高校收入中占比日益增大，管理越來越復(fù)雜，使得問題層出不窮，為了優(yōu)化高校專項(xiàng)資金管理活動(dòng)，本文介紹了高校在專項(xiàng)資金管理過程中存在問題，并針對性的提出從績效評價(jià)、高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、審計(jì)和嚴(yán)控支出等合理化建議，進(jìn)而探索出高校專項(xiàng)資金管理向高效、有序、利用率高的道路方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)高等教育學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：高校 專項(xiàng)資金 管理 建議

隨著我國高等學(xué)校教育事業(yè)的快速發(fā)展，為了逐步建設(shè)國際性一流高等院校，國家不斷增加對高校的資金投入，在國家財(cái)政資金投入金額有限的階段只能長期階段性投入專項(xiàng)資金來重點(diǎn)扶持有發(fā)展?jié)摿Α⒔逃怀?、專研技術(shù)等高等教育學(xué)院。國家投入專項(xiàng)資金建設(shè)專項(xiàng)研究教育，其目的主要是：?？顚Ｓ?、重點(diǎn)投入、重點(diǎn)支持，對于專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該講求建設(shè)效益，然而據(jù)統(tǒng)計(jì)我國85%的高等院校普遍只注重申請到國家財(cái)政撥款專項(xiàng)資金的投入，卻無法保障專項(xiàng)資金管理的實(shí)用效益和效率，最終會(huì)導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)高等教育學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略。可見，優(yōu)化高等院校專項(xiàng)資金管理是具有極為重要的意義。

一、高校專項(xiàng)資金的特點(diǎn)與類別

高校專項(xiàng)資金是由國家相關(guān)部門（教育局）和高校根據(jù)國際和我國教育、國際教育實(shí)際情況探討得出除基本支出以外的國家資金撥款投入，這資金具有專定項(xiàng)目和用途的性質(zhì)，一般包括高校修購和購置、科研研究、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、課程建設(shè)等。我國專項(xiàng)資金一般具有特點(diǎn)是：來源廣，國家財(cái)政撥款是社會(huì)各界人士對教育捐款；專項(xiàng)申報(bào)和專用，對需要資金進(jìn)行專門申報(bào)和根據(jù)申報(bào)情況進(jìn)行實(shí)際專用；時(shí)效性強(qiáng)，專項(xiàng)資金普遍是當(dāng)前的高等院校急需迫切的建設(shè)項(xiàng)目，資金也要求必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)使用或財(cái)政收回；政策性強(qiáng)，專項(xiàng)資金審批必須按照項(xiàng)目范圍、內(nèi)容、性質(zhì)等嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意更改專項(xiàng)資金使用范圍。

我國高等院校專項(xiàng)資金按同一性質(zhì)大概分為以下幾個(gè)大類：根據(jù)資金來源不同可分為國家財(cái)政撥款、地方撥款、自籌資金、社會(huì)各界人士捐贈(zèng)款等專項(xiàng)資金；根據(jù)科研項(xiàng)目可分為國家科研項(xiàng)目、省級(jí)科研項(xiàng)目、校級(jí)科研項(xiàng)目；同一類專項(xiàng)資金又可分為不同的項(xiàng)目如，實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)資金建設(shè)中有金融實(shí)驗(yàn)室、財(cái)政實(shí)驗(yàn)室、會(huì)計(jì)實(shí)驗(yàn)室；根據(jù)國家政策可分為，“教育振興行動(dòng)計(jì)劃”科研項(xiàng)目、“211”工程專項(xiàng)、“985”工程專項(xiàng)等等。

二、高校專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀分析

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展高等教育資金投入數(shù)量持續(xù)增加，自上個(gè)世紀(jì)90年代后到現(xiàn)今教育資金持續(xù)投入過程中我國高校教學(xué)質(zhì)量、科研能力、人才引進(jìn)、高校設(shè)施更新和添設(shè)、學(xué)科教學(xué)水平顯著提高，然而專項(xiàng)資金支出占高?？傮w預(yù)算資金比重巨大，且我國高校專項(xiàng)資金管理和使用中存在很多問題，制約了專項(xiàng)資金效益的發(fā)揮，也一定程度上影響各界人士對教育投資的熱忱。目前，我國財(cái)政教育專項(xiàng)資金本身存在管理和申報(bào)機(jī)制不完善、專項(xiàng)項(xiàng)目使用混亂、資金匱乏等諸多問題，假如專項(xiàng)資金的使用效益受到嚴(yán)重影響，那么其資金使用效率和效益將大大折扣。我國高等院校執(zhí)行完專項(xiàng)任務(wù)后有結(jié)余，但由于高校項(xiàng)目繁多和相關(guān)部門無時(shí)間進(jìn)行管理，造成了專項(xiàng)資金沉淀現(xiàn)象嚴(yán)重，有的高校有時(shí)候竟然挪用專項(xiàng)資金結(jié)余數(shù)，這種現(xiàn)象違背了我國專項(xiàng)資金的使用目標(biāo)也占用了國家財(cái)政資金。我國專項(xiàng)資金管理中的績效考核管理制度未受到高等院校投資者和管理者的重視，使得績效考核管理制度不夠合理、完善、有效。我國專項(xiàng)資金下達(dá)直至執(zhí)行期間存在很多變化，比如購置實(shí)驗(yàn)室設(shè)備專項(xiàng)資金為了采購更加先進(jìn)設(shè)備但有可能因?yàn)闀r(shí)間的變化而導(dǎo)致設(shè)備已過時(shí)或不投產(chǎn)，又或者價(jià)格發(fā)生差異，這樣在一定程度上對高等院校專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)的成效產(chǎn)生很大影響，但是國家的專項(xiàng)資金績效評價(jià)管理不健全使得專項(xiàng)資金才會(huì)出現(xiàn)后續(xù)變化。

三、高校專項(xiàng)資金管理存在問題

（一）高校專項(xiàng)資金監(jiān)管控制職能缺陷

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國79%的高等院校并不積極地研究、分析專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理，僅僅沒有采取措施完善專項(xiàng)資金管理制度，而且消極被動(dòng)的應(yīng)付專項(xiàng)資金管理工作。高等院校只是將專項(xiàng)資金管理工作的要求簡單停留在基本使用程序上不出問題，也不科學(xué)合理地支配專項(xiàng)資金資源。專項(xiàng)資金的專項(xiàng)特殊性質(zhì)決定了其不屬于正常高校資金，專項(xiàng)資金金額的來源特點(diǎn)，使得其不能算高校正常資金，高校為了更好建設(shè)校園需要資金量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這樣容易形成高校管理者缺乏建設(shè)專項(xiàng)資金監(jiān)管職能，即使有監(jiān)管職能，也沒有真正使用其控制職能。高校管理人員對專項(xiàng)資金管理的心存其他顧慮、故意缺乏監(jiān)管的認(rèn)識(shí)，使得我國高校在專項(xiàng)資金監(jiān)管控制上的職能缺失日漸嚴(yán)重。我國專項(xiàng)資金項(xiàng)目的批復(fù)、執(zhí)行程序和績效考評等決定權(quán)屬于上級(jí)教育部門或財(cái)政部門，那么高校就由對專項(xiàng)資金“全能”管理者轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭杂^者”，加之高校的管理模式和體制對專項(xiàng)資金管理職責(zé)缺乏明確認(rèn)識(shí)，那么高校就會(huì)對專項(xiàng)資金在監(jiān)管控制環(huán)節(jié)上采取“旁觀者”的態(tài)度，致使高校組織層面上的監(jiān)管控制職位缺陷問題不斷出現(xiàn)。

（二）一、二級(jí)職能分離，不利于專項(xiàng)資金績效評價(jià)管理體系健全化

如今，我們高校專項(xiàng)資金績效評價(jià)管理體系沒有過多的關(guān)注使用和執(zhí)行情況，還停留在形式上的建立，僅僅重視是否申請成功、投入規(guī)模和制定分配等。由于專項(xiàng)資金來源的復(fù)雜性、多樣性、多面性，使得高校對專項(xiàng)資金管理績效評價(jià)得不到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評價(jià)指標(biāo)也缺乏可比性、可操作性和可量化性，這樣一來不容易科學(xué)合理的評估專項(xiàng)資金對社會(huì)效益和長遠(yuǎn)有利的影響。

（三）注重專項(xiàng)資金取得，輕視專項(xiàng)資金的使用管理

在我國，高等教育學(xué)?？焖侔l(fā)展和競爭力日益激烈情況下，我國高校的辦學(xué)資金不夠用，這樣以來專項(xiàng)資金成為高校辦學(xué)資金的主要來源，因此高校寧可不惜動(dòng)用所有高校資源來成功申報(bào)專項(xiàng)資金就不足為奇了。在專項(xiàng)資金申報(bào)申請、預(yù)期使用計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告等方面往往虛化，這些申報(bào)資料看起來都是很漂亮，致使專項(xiàng)項(xiàng)目資金申報(bào)成功。當(dāng)專項(xiàng)資金一旦進(jìn)入高校賬戶，高校往往對專項(xiàng)資金的執(zhí)行與申請時(shí)承諾的不一致，高校也對不一致給予了認(rèn)為合理的解釋，但是這種不一致卻無從判斷也無人過問，這樣情況下縱容了高校占用專項(xiàng)資金用于其他用途的現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，資金效益受到影響，會(huì)加劇高校資金緊張的不良結(jié)果。endprint

（四）高校內(nèi)審機(jī)制未形成，專項(xiàng)資金管理缺乏審計(jì)監(jiān)督

我國高校是專項(xiàng)資金管理的主體之一，其從專項(xiàng)項(xiàng)目申報(bào)到執(zhí)行完畢的各個(gè)環(huán)節(jié)都起著重要管理作用，其中作為重要環(huán)節(jié)的審計(jì)機(jī)制卻得不到重視，即使有重視，也只是僅限于對財(cái)務(wù)票據(jù)表面的合規(guī)、合法、合理性進(jìn)行審計(jì)，內(nèi)審人員也不能參加專項(xiàng)項(xiàng)目前期申報(bào)和專項(xiàng)資金運(yùn)用、耗費(fèi)等整個(gè)運(yùn)作過程缺乏甚少了解，可見，根本沒有形成內(nèi)審機(jī)制。內(nèi)審機(jī)制未形成，使得專項(xiàng)資金使用情況偏離前期預(yù)算、甚至背離前期預(yù)算的情況屢屢發(fā)生，經(jīng)常出現(xiàn)專項(xiàng)資金支出隨意性較大，無法達(dá)到對專項(xiàng)資金使用的科學(xué)性、效益型進(jìn)行全過程深層次內(nèi)審監(jiān)督。各高校內(nèi)審水平差，內(nèi)審人員數(shù)量少、不專業(yè)、能力不強(qiáng)且都是身兼數(shù)職，難以滿足高校專項(xiàng)資金迅速發(fā)展的需求。我國高校專項(xiàng)資金管理的許多事項(xiàng)發(fā)生都具有很強(qiáng)的隱蔽性，根據(jù)傳統(tǒng)審計(jì)方法和手段是難以發(fā)現(xiàn)問題。

四、優(yōu)化高校專項(xiàng)資金管理的措施建議

（一）建立有效的專項(xiàng)資金績效評價(jià)管理體系，實(shí)現(xiàn)一、二級(jí)整體化管理

績效評價(jià)管理體系是一種目標(biāo)管理也是責(zé)任管理，在很大程度上能夠促進(jìn)專項(xiàng)資金的管理和客觀公正的評價(jià)其使用情況，進(jìn)而提供合理科學(xué)的專項(xiàng)資金使用決策的依據(jù)。政府上級(jí)單位或機(jī)構(gòu)和高校都對專項(xiàng)資金績效評價(jià)管理體系進(jìn)行整體有效的建立，實(shí)現(xiàn)一、二級(jí)整體化管理，有利于規(guī)范高校專項(xiàng)資金的管理和使用，進(jìn)而提高資金使用效益。具體操作如下：一是建立健全高校績效評價(jià)和預(yù)算制度，建立專項(xiàng)資金使用原則、目標(biāo)、審批程序、評價(jià)指標(biāo)、組織管理、獎(jiǎng)懲措施，從制度上保證專項(xiàng)資金管理工作有章可循、有據(jù)可依，構(gòu)建完整的專項(xiàng)資金績效制度體系。二是建立科學(xué)、合理的、適時(shí)的專項(xiàng)資金評價(jià)指標(biāo)體系，能夠客觀工程的評價(jià)專項(xiàng)資金的使用情況。時(shí)時(shí)進(jìn)行評價(jià)能夠督促專項(xiàng)資金更好的、有效、科學(xué)、合理的運(yùn)作。建立一套能夠反映不同類別專項(xiàng)資金評價(jià)指標(biāo)體系，達(dá)到績、效與預(yù)算相統(tǒng)一的管理目標(biāo)，使得專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系具有完整性、系統(tǒng)性、可操作性。對于沒辦法量化評價(jià)考核的項(xiàng)目，應(yīng)該參考咨詢專家意見，從而不斷更新設(shè)計(jì)科學(xué)有效的評價(jià)指標(biāo)體系。三是形成專項(xiàng)資金績效評價(jià)反饋與改良科學(xué)循環(huán)機(jī)制。在專項(xiàng)資金運(yùn)作過程中，對每個(gè)階段收集校內(nèi)專項(xiàng)資金使用信息進(jìn)行績效評價(jià)反饋，建立專項(xiàng)資金績效信息資料庫并對反饋內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整改善，逐步形成專項(xiàng)資金績效評價(jià)長期效益的機(jī)制。

（二）健全高校組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，承擔(dān)更多財(cái)務(wù)管理與監(jiān)控職能

隨著高校專項(xiàng)資金量越來越大，高校財(cái)務(wù)部門不能只作為 “出納”來負(fù)責(zé)費(fèi)用收取、日常票據(jù)報(bào)銷等簡單工作，高校其他部門應(yīng)該進(jìn)行全面調(diào)整，健全內(nèi)審部門、專項(xiàng)管理人員等，特別是財(cái)務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化，才能促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理與監(jiān)控職能的健全。財(cái)務(wù)部門對專項(xiàng)資金的申報(bào)、執(zhí)行到結(jié)束、審計(jì)、績效反饋都應(yīng)該提供全過程的財(cái)務(wù)監(jiān)控職能服務(wù)，具有操作者、管理者和協(xié)調(diào)者。采取以下方法：一是對高校內(nèi)外制定專項(xiàng)資金管理招聘高素質(zhì)財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員、管理人員，使得高校專項(xiàng)資金得到很好的管理；二是由上級(jí)政府部門或者機(jī)構(gòu)派人員對專項(xiàng)資金的運(yùn)行進(jìn)行考察和指導(dǎo)，這些人員不僅要綜合考慮高校實(shí)際和規(guī)劃情況等因素對有爭議的事件做出妥當(dāng)?shù)慕鉀Q，而且要盡量依照專項(xiàng)資金申請報(bào)告和預(yù)算報(bào)告進(jìn)行衡量考核；三是培養(yǎng)一批復(fù)合型人才（較高管理水平、較高工作效率、實(shí)際操作能力、全面財(cái)務(wù)、公關(guān)等能力的職員），對復(fù)合型人才的培養(yǎng)既能節(jié)約專項(xiàng)資金，還能對專項(xiàng)資金的預(yù)算、運(yùn)作使用、反饋等進(jìn)行全面、有效管理控制。

（三）嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金的支出和全過程管理

從項(xiàng)目管理角度講，高校應(yīng)該對支出管理加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，并增強(qiáng)專項(xiàng)資金使用全過程控制，根據(jù)“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”原則，各級(jí)部門應(yīng)該各司其職，保證專項(xiàng)資金支出的必要性，而不是隨意性，并做到開支范圍、負(fù)責(zé)人簽字、決算編報(bào)等流程嚴(yán)格控制。設(shè)立系統(tǒng)的監(jiān)督內(nèi)容，依法確保專項(xiàng)資金的支出合理化、合規(guī)化，使得高校能夠把監(jiān)督和管理有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而建立管理與監(jiān)督工作相適應(yīng)的監(jiān)督管理組織體系。

（四）開展專項(xiàng)資金使用過程中的跟蹤審計(jì)

我國專項(xiàng)資金投入渠道和方式不同，因此要根據(jù)不同的來源投入對專項(xiàng)資金提出不同審計(jì)目標(biāo)、方向、控制。高校專項(xiàng)資金跟蹤審計(jì)是內(nèi)部控制及監(jiān)督體系中的重要組成部分，為提高經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)范管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面具有不可替代作用，對高校專項(xiàng)資金開展內(nèi)部跟蹤審計(jì)能夠使得高校規(guī)模發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益起到至關(guān)重要杠桿效果。首先，應(yīng)該明確不同類別專項(xiàng)資金的內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容，確保審計(jì)管理覆蓋到整個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目資金過程。其次，對專項(xiàng)資金管理每個(gè)階段的審計(jì)重點(diǎn)，申報(bào)預(yù)算材料是否真實(shí)、合理、可行性；專項(xiàng)資金支出范圍要求，支出程序是否?？顚Ｓ?、專項(xiàng)管理、有無超支（超支是否合理）及挪用情況等。最后，使用審閱測評法協(xié)助檢查專項(xiàng)資金的內(nèi)部審計(jì)，利用跟蹤審計(jì)法查清專項(xiàng)資金各明細(xì)的來龍去脈及重點(diǎn)支出項(xiàng)目的跟蹤，采用審計(jì)調(diào)查法調(diào)查專項(xiàng)資金使用部門的帳外線索，核查有無挪用、截留等問題。還可以采用專項(xiàng)資金銀行存款核對法原則，從專項(xiàng)資金銀行賬戶入手，查明資金收支的合法性、賬務(wù)處理的合規(guī)性和金額記錄的正確性，這些是基本內(nèi)部審計(jì)進(jìn)一步核查。

總之，解決并進(jìn)一步優(yōu)化我國高校專項(xiàng)資金管理具有重要意義，高校不但要重視專項(xiàng)資金申請，更要注重資金的管理，確保專項(xiàng)資金投資、使用、產(chǎn)出達(dá)標(biāo)更有效益，也能充分發(fā)揮高校人才素質(zhì)質(zhì)量的培養(yǎng)，發(fā)貨高校的社會(huì)服務(wù)作用，促進(jìn)高等教育學(xué)校實(shí)現(xiàn)全面、長遠(yuǎn)、穩(wěn)定的發(fā)展。

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