借鑒國際經(jīng)驗(yàn) 完善我國PPP機(jī)制

國務(wù)院發(fā)展研究中心 孟 春

財政部財政科學(xué)研究所 王景森

專家評析

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善我國PPP機(jī)制

國務(wù)院發(fā)展研究中心 孟 春

財政部財政科學(xué)研究所 王景森

推廣和應(yīng)用政府與社會資本合作模式(PPP)，不僅是一個微觀層面的融資方式創(chuàng)新，更是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、發(fā)揮市場配置資源決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能和建立現(xiàn)代財政制度的一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。學(xué)習(xí)和借鑒國際社會推廣和應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，對于完善我國PPP體制機(jī)制，改善我國應(yīng)用PPP模式的法律政策環(huán)境具有積極的意義。本文嘗試從國際上PPP的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)中獲得啟發(fā)，為更好地開展我國的PPP工作提供借鑒和建議。

國際經(jīng)驗(yàn)借鑒；完善我國PPP機(jī)制

一、PPP機(jī)制在國外的發(fā)展歷程回顧

(一)PPP在英國的發(fā)展歷程。

對PPP模式應(yīng)用最為成熟和規(guī)范的國家是英國。在英國PPP模式大體可劃分為兩個發(fā)展階段。

1.過度私有化階段。政府與社會資本的合作并不是一個新鮮事物，早在17世紀(jì)末到19世紀(jì)末，私人資本就已經(jīng)普遍參與公共投資。第二次世界大戰(zhàn)之后，各國政府開始鼓勵私人投資公共基礎(chǔ)設(shè)施，PPP項(xiàng)目得以快速發(fā)展。

20世紀(jì)80年代，在英國撒切爾政府、美國里根政府的推動下，在世界范圍內(nèi)掀起了私有化的浪潮。這一時期，對大量原有政府掌握的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大規(guī)模的私有化。同時，世界銀行等國際組織也積極倡導(dǎo)私有化，甚至鼓勵將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全交由市場運(yùn)作。

就PPP的概念而言，嚴(yán)格意義的PPP模式興起應(yīng)該追溯到1992年英國政府提出的私人融資計劃(PFI)。這一計劃提出的目的就是鼓勵開展PPP項(xiàng)目，隨后澳大利亞開始效仿。英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、南非以及韓國都是PPP最重要的支持者。根據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計，在PPP最為普遍的國家中，PPP一般占整個基礎(chǔ)設(shè)施采購的10%～15%。

雖然，私有化進(jìn)程在提高公共服務(wù)方面發(fā)揮了一定的作用，但隨著時間的推移，也暴露了諸多弊端，如過度追求利潤，經(jīng)常導(dǎo)致公共產(chǎn)品的價格偏高，難以保證公益性。政府公共部門的退出并沒有帶來基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展，反而造成了基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，社會公共利益受到損害。

在這樣的背景下，世界銀行業(yè)認(rèn)識到過度私有化帶來的弊病，開始對基礎(chǔ)設(shè)施市場化模式進(jìn)行反思。而英國、美國等國家也一直存在著對PPP的批評和質(zhì)疑之聲，促使英國政府調(diào)整其PPP政策。

2. PPP的發(fā)展新階段。2012年年底，英國財政部正式公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”政策文件和“私人融資(2)標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”，標(biāo)志著PPP模式進(jìn)入到一個全新的發(fā)展階段。

英國的PF2更強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的透明、規(guī)范、共贏和高效，有很多創(chuàng)新之處。比如，在融資結(jié)構(gòu)方面強(qiáng)調(diào)多元化，政府部門要參與投資入股但不控股，社會資本包括私人參與者自身的資本金和市場上的長期債權(quán)投資資金；在項(xiàng)目的回報上強(qiáng)調(diào)透明和公開，要求提高投資人資本金回報和長期項(xiàng)目債務(wù)的透明度，每年公布政府持有股權(quán)的項(xiàng)目詳細(xì)的年報及財務(wù)報告；PF2階段更加注重成本節(jié)約和服務(wù)質(zhì)量的提升，要求降低PPP項(xiàng)目的采購時間及成本，提高服務(wù)的靈活性，以更好地使項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值(Value for Money)。

(二)PPP在亞洲的發(fā)展情況。

在亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的市場化進(jìn)程中，PPP模式也得到了比較廣泛的發(fā)展和應(yīng)用，尤其在日本、馬來西亞和菲律賓等國家的應(yīng)用實(shí)踐較為典型。

1.日本PPP的發(fā)展情況。以前，日本對PPP和PFI(Private Finance Initiative)理解是單純的“民間融資”。現(xiàn)在，單一的引進(jìn)民營資本以外，向民間開放公共服務(wù)領(lǐng)域加大合作的理念正越來越得到廣泛的認(rèn)可。和歐美相比，日本PPP有以下三個特點(diǎn):(1)日本私營部門在PPP項(xiàng)目的早期階段較少參與設(shè)計和規(guī)劃；(2)由日本政府方承擔(dān)的風(fēng)險較多；(3)日本主要是政府與企業(yè)合作，較少涉及政府與當(dāng)?shù)鼐用?、非營利組織等不同群體合作。

日本為了推進(jìn)PPP的順利進(jìn)行，陸續(xù)出臺了PFI法、PPP/PFI徹底改革推進(jìn)計劃等法規(guī)和政策，并且在教育、交通、醫(yī)院等領(lǐng)域都出臺了相應(yīng)的法律來推動PPP項(xiàng)目的運(yùn)行。

值得一提的是，日本有專門的PPP人才培養(yǎng)和資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)。日本的東洋大學(xué)于2006年在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究系開設(shè)公私合作專業(yè)，培養(yǎng)PPP專業(yè)碩士。課程主要包括“城市管理”課程、“PPP商務(wù)”課程和“世界PPP”課程。2008年，日本東洋大學(xué)設(shè)立PPP研究中心，在公私合作專業(yè)畢業(yè)的畢業(yè)生中，對有志于及有能力通過PPP研究解決經(jīng)濟(jì)社會具體問題并有所貢獻(xiàn)的學(xué)生授予PPP研究中心“研究伙伴(research partner)資格”。該資格是目前日本關(guān)于PPP的唯一資格認(rèn)證。這些都為日本PPP事業(yè)的發(fā)展提供了人才支撐。

2.馬來西亞PPP的發(fā)展情況。馬來西亞開展PPP的歷史可追溯到1981年，當(dāng)時政府推行“馬來西亞本土企業(yè)政策”，呼吁公共部門與私有部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作。20世紀(jì)80年代，馬來西亞又推出了多個私有化計劃，其頂峰是1991年的“私有化總體規(guī)劃”。

2013年6月，馬來西亞政府在宣布十五規(guī)劃(2011～2015年，10MP)中強(qiáng)調(diào)PPP的重要性，并提出190億美元52項(xiàng)頗具影響力的PPP項(xiàng)目，同時還制定了至少吸引私有部門投資1150億林吉特的年度預(yù)算。10MP強(qiáng)調(diào)私有部門作為經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動機(jī)的作用。

同時，馬來西亞政府還宣布投資200億林吉特成立公私合作輔助基金(簡稱“輔助基金”)，以支持項(xiàng)目實(shí)施和鼓勵私有部門投資。10MP明確輔助基金將向主干道路、橋梁、供水設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的土地成本和基礎(chǔ)設(shè)施提供融資，最低資本金或投資為1億林吉特的項(xiàng)目將有資格獲得基金支持。

3.菲律賓PPP的發(fā)展情況。菲律賓開展PPP項(xiàng)目的時間較長，也建立了良好的法制框架。菲律賓法令第6957號(BOT法)規(guī)定了PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的指導(dǎo)原則并擴(kuò)展至其他領(lǐng)域。1994年，菲律賓修訂該法后，國內(nèi)涌現(xiàn)出各種PPP模式。隨后1998年菲律賓對采購要求進(jìn)行了修訂并引入競爭性招標(biāo)流程。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，菲律賓政府也做得比較有代表性。菲律賓政府先是重組了“建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)中心”，后又將其更名為“公私合作伙伴關(guān)系中心(PPP中心)”。該中心主要任務(wù)是監(jiān)督和協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目并保障PPP項(xiàng)目流暢運(yùn)行。*Allen and Overy. 2012. Asia Pacific Guide to PPPs.

國際組織對菲律賓開展PPP項(xiàng)目的支持也比較多。近期，亞行以技術(shù)援助的形式支持菲政府設(shè)立“項(xiàng)目開發(fā)和監(jiān)測基金(PDMF)”。該基金屬于資金周轉(zhuǎn)池，旨在為可行的、準(zhǔn)備充分的PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建立穩(wěn)健的融資管道。菲財政部是PDMF委員會的重要成員，該基金委員會負(fù)責(zé)發(fā)放和管理PDMF，尤其是審核該基金的使用申請。它還負(fù)責(zé)制定、規(guī)定和建議為發(fā)展PPP項(xiàng)目而使用PDMF資金的政策、程序和指南，以及該基金所支付的成本費(fèi)用的回收。PDMF可向政府實(shí)施部門提供資助，并提供投資前的項(xiàng)目事前可行性研究、可行性研究、融資模式的選擇、PPP方案和項(xiàng)目架構(gòu)的制定、招標(biāo)期間和合同文件編制期間提供的業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)等活動資金。

二、推廣應(yīng)用PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)

(一)完善的法律法規(guī)體系。

PPP項(xiàng)目能否成功運(yùn)行與國家層面的法律和執(zhí)行有很大關(guān)系。雖然英國、澳大利亞等國家沒有針對PPP模式出臺專門的法律，但是卻制定了非常細(xì)致的指導(dǎo)PPP模式實(shí)施的是相關(guān)政策和指南，為PPP模式的運(yùn)行提供了詳盡的制度框架。韓國的《PPP法》及實(shí)施細(xì)則認(rèn)定了16個部門中的48種基礎(chǔ)設(shè)施為適合開展PPP項(xiàng)目。

有些國家法律不完整，或者法律難以執(zhí)行，就限制了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。比如，印度雖然已經(jīng)推行PPP有段時間，其國內(nèi)對PPP整體接受程度和利用水平很高，但由于沒有聯(lián)邦層面的PPP法規(guī)，出現(xiàn)了一定程度的信息不暢和區(qū)域差異。印度尼西亞法律規(guī)定簽署PPP合同的部門負(fù)有監(jiān)管和確保資金價值的責(zé)任，但由于沒有標(biāo)準(zhǔn)化和法定約束力的體制，以及印度尼西亞的決策體系不穩(wěn)固，使得一些PPP法規(guī)無法得到很好地執(zhí)行。

(二)專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。

成功實(shí)施PPP的國家大多有著專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。英國目前主管PPP的代表機(jī)構(gòu)是財政部(HM Treasury)，并采用財政部與財政部專設(shè)任務(wù)小組(Task Force)共同負(fù)責(zé)和指導(dǎo)PPP模式的實(shí)施，Task Force是1997年在財政部下專為PFI的推廣應(yīng)用而設(shè)立的，旨在給政府機(jī)構(gòu)和私營部門提供咨詢和指南。英國對PPP模式的推廣已經(jīng)形成了較為規(guī)范的體系，除了財政部，還有多家機(jī)構(gòu)共同參與，包括倫敦國際服務(wù)局、國家審計辦公室、公共委員會、地方項(xiàng)目監(jiān)控組等。作為配套措施，英國政府建立了“電力供應(yīng)管制辦公室”、“自來水服務(wù)管制辦公室”、“國家江河管理局”等專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

PPP管理機(jī)構(gòu)的職能是處在不斷變化和完善中的。一般來說，PPP管理機(jī)構(gòu)的主要職能包括：(1)制定PPP運(yùn)作有關(guān)的政策和規(guī)章；(2)對具體項(xiàng)目提供評估意見，供決策部門參考；(3)推動項(xiàng)目的實(shí)施，幫助政府做好招標(biāo)采購，制定相關(guān)的指南和合同范本；(4)對項(xiàng)目實(shí)施管理、監(jiān)督和后評價；(5)為項(xiàng)目提供融資安排，包括提供政府補(bǔ)貼、擔(dān)保和協(xié)助貸款等；(6)提供PPP相關(guān)的培訓(xùn)、知識共享和PPP項(xiàng)目推介宣傳、信息發(fā)布及國際合作等服務(wù)。

(三)注重項(xiàng)目選擇時的評價。

發(fā)達(dá)國家在是否采用PPP模式和采用何種PPP模式方面探索出了“物有所值”評價方法，即Value For Money。

由于社會資本的投資回報要求遠(yuǎn)高于公共投資的資金成本，PPP模式可能帶來的政府支出總額增加、公共服務(wù)價格上漲等隱患，因此PPP模式應(yīng)在其可以為政府等公共部門和社會公眾帶來明確的優(yōu)勢或利益時才被采用。VfM(Value for Money，物有所值)評價方法就是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生的，用于研判一個項(xiàng)目“是否應(yīng)采用PPP模式”，以及“采用PPP模式時選擇何種私人部門投標(biāo)方案更為有效”。VfM是一種前評估工具，以定量評價為核心并輔以定性評價和補(bǔ)充評價形成一個綜合評價體系。

(四)健全的監(jiān)管體系。

健全的監(jiān)管政策具有必要的獨(dú)立性、不受政治影響、獨(dú)立于監(jiān)管對象等特質(zhì)，以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)恰當(dāng)和明確的職責(zé)劃分開展工作，以獲得足夠的資源和設(shè)備，從而保障決策過程透明和有效發(fā)揮監(jiān)管職能。如果PPP項(xiàng)目是建設(shè)具有自然壟斷特征的基礎(chǔ)設(shè)施，那么監(jiān)管者的嚴(yán)格職守、優(yōu)秀設(shè)計和有效組織是公共部門實(shí)現(xiàn)資金價值、保護(hù)用戶和消費(fèi)者的重要保障。監(jiān)管者應(yīng)向工作人員、監(jiān)管對象和社區(qū)組織等相關(guān)人員公示職責(zé)，在項(xiàng)目設(shè)計過程中咨詢相關(guān)行業(yè)專家，并事后監(jiān)管項(xiàng)目是否達(dá)到相關(guān)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。上述職能一方面能夠培育市場；另一方面也能夠提高服務(wù)質(zhì)量、盈利能力等。在可能存在壟斷的行業(yè)，需注意利用不同基準(zhǔn)比較項(xiàng)目盈利能力和行業(yè)平均水平。

三、完善我國PPP模式的相關(guān)建議

PPP模式下，政府的角色將由參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者，成為項(xiàng)目利潤的調(diào)節(jié)者和公共利益的維護(hù)者。資本的本性是逐利，要在引入社會資本，必須考慮給予社會資本一定的合理回報。在PPP過程中，調(diào)節(jié)進(jìn)入資本的盈利空間就成為政府部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。一方面要保持項(xiàng)目回報率的吸引力；另一方面許多項(xiàng)目具有公益屬性，因此也要考慮維護(hù)公眾利益，不能使社會資本獲得暴利。此外，大范圍采用PPP模式后，還需要考慮政府和社會資本各自擅長的投資領(lǐng)域，嚴(yán)格限制和規(guī)范政府部門的投資行為，避免與民爭利。

為了促進(jìn)PPP模式能夠得到更規(guī)范的運(yùn)用，發(fā)揮PPP模式的最佳效果，建議從以下幾個方面積極作為：

第一，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。PPP項(xiàng)目需要法治精神和契約精神，政府部門應(yīng)該努力創(chuàng)造適宜的政策法律環(huán)境，健全利益共享和風(fēng)險分擔(dān)等相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性并減少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部門的參與風(fēng)險。從具體國情看，我國宜采取專門立法為主、單項(xiàng)立法為輔的模式來規(guī)制PPP模式?？傮w上來講，應(yīng)建立以憲法為首，以公用事業(yè)特許經(jīng)營法的專門立法為主，以大中型項(xiàng)目單項(xiàng)立法作為補(bǔ)充，以地方法規(guī)、行業(yè)法、公司法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)相配套，以其他文件作指導(dǎo)的完善的法律體系。

第二，設(shè)立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，專門的PPP管理機(jī)構(gòu)對于規(guī)范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率等有著非常重要的作用。從我國的國情出發(fā)，建議在中央層面建立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，成員涵蓋財政、發(fā)改、住建、交通等多個部門，以加強(qiáng)其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。在省級層面設(shè)立相應(yīng)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極探索。PPP管理機(jī)構(gòu)要致力于提高PPP項(xiàng)目的透明度，積極向公眾宣傳，爭取社會公眾了解和支持，努力減少項(xiàng)目建設(shè)和管理中的權(quán)錢交易、利益輸送等行為。另外，建議在中央和省級政府層面設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，由政府部門和追求穩(wěn)定收益的社會資本投資入股，目的是激發(fā)社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，降低PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險和融資成本，推動PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

第三，完善績效考核機(jī)制。在現(xiàn)行政府績效評估機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立以財政為中心的PPP項(xiàng)目評價體系。首先要構(gòu)建PPP項(xiàng)目績效評價體系。(1)政府績效評估。財政部門作為資金撥付機(jī)構(gòu)必須成為政府績效評估的主體，這是事前評價的核心。目前暫可以由財政部基建投資評審中心承擔(dān)此項(xiàng)工作，履行事前、事中、事后全過程審計監(jiān)督。(2)專家與中介評價。要讓專家和民眾廣泛參與評議，保障公眾的知情權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，提高公民評議的水平和效率。專家主要負(fù)責(zé)解決一些技術(shù)上的難題，協(xié)同政府部門確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，對各部門的支出績效進(jìn)行評價。(3)審計部門評估。以審計部門作為評價組織體系中事后監(jiān)督評估的主體，以保證評價結(jié)果的客觀公正，又體現(xiàn)了績效預(yù)算的決策民主化功能。其次，要強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績效評價管理。PPP項(xiàng)目績效評價管理主要分為項(xiàng)目管理、完成時間、完成質(zhì)量三個方面，考核的重點(diǎn)在于項(xiàng)目質(zhì)量和管理效率。當(dāng)然，在具體執(zhí)行中，要看績效目標(biāo)是否明確、細(xì)化、量化、按流程管理批復(fù)等方面。國際上對PPP項(xiàng)目的考核評價主要考慮的是物有所值原則，即Value for Money，這一方法應(yīng)該引入到我國的PPP項(xiàng)目評價體系中并做適當(dāng)修正。此外，在政績考核體系中，也可以嘗試把吸引多少社會資本作為重要的考核指標(biāo)，以推動地方政府積極推廣和應(yīng)用PPP模式。

第四，加強(qiáng)人才培養(yǎng)工作。PPP項(xiàng)目涉及政府管理、項(xiàng)目管理、投融資管理、工程技術(shù)和公共服務(wù)等多個領(lǐng)域，需要各方面的人才參與和推動。而PPP模式在我國的推廣和運(yùn)用時間不長，人才十分匱乏。因此，建議政府部門加強(qiáng)人才培訓(xùn)工作，努力培養(yǎng)具備經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)、合同管理等相關(guān)知識的復(fù)合型人才，尤其是要注重提高政府相關(guān)部門具體參與人員的實(shí)踐能力。我們注意到，當(dāng)前財政部門正在舉辦多種形式的PPP培訓(xùn)班，亞洲開發(fā)銀行等國際組織也在積極參與PPP的培訓(xùn)和推廣工作。但是規(guī)范的PPP模式涉及領(lǐng)域廣泛而復(fù)雜，不是辦短期培訓(xùn)班就可以解決的。建議學(xué)習(xí)日本的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的PPP人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人才資格認(rèn)證體系。通過專業(yè)學(xué)習(xí)和資格認(rèn)證制度，能夠培養(yǎng)致力于PPP事業(yè)的專業(yè)人才，有利于推動PPP事業(yè)的健康發(fā)展。

第五，加強(qiáng)研究PPP典型案例。當(dāng)前，財政部門正在積極推動PPP模式的推廣和應(yīng)用，但是我國應(yīng)用規(guī)范的PPP模式的歷史不長，積累的經(jīng)驗(yàn)還不夠，并且缺乏研究和挖掘。在我們大規(guī)模推動PPP模式的時候，非常有必要站在前人的肩膀上，系統(tǒng)研究國內(nèi)外運(yùn)用PPP模式的典型案例，借鑒并吸取相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。深入學(xué)習(xí)PPP案例，有利于我們避免以前的錯誤，努力吸取成功經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合我國不同地區(qū)的實(shí)際情況，科學(xué)合理地把PPP運(yùn)用到我國各地實(shí)踐中。