城市化驅(qū)動(dòng)因素的政策建議

易 順 李 超 韓江波

1.在正確認(rèn)識(shí)城市化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上提高城市化質(zhì)量。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)城市化對(duì)于中國(guó)未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要地位與作用，在科學(xué)、清晰、具體的城市化發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策的引導(dǎo)下，全面把握城市化發(fā)展的內(nèi)在邏輯、運(yùn)行規(guī)律及未來(lái)趨勢(shì)，以提高城市化的人文性、效率性及可持續(xù)性。中國(guó)城市化的推進(jìn)必須在科學(xué)發(fā)展觀、以人為本及和諧社會(huì)原則的指導(dǎo)下，逐步突破單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益和規(guī)模化發(fā)展的狹隘理念，摒棄經(jīng)濟(jì)利益與政治升遷至上的短視、功利觀念，堅(jiān)決杜絕城市規(guī)劃、城市建設(shè)過(guò)程中以過(guò)度重視規(guī)模擴(kuò)張和外延拓展而忽視城市民生建設(shè)、環(huán)境建設(shè)及人文建設(shè)為主要特征的“大躍進(jìn)”現(xiàn)象，以與“十二五”規(guī)劃中“五年提高4%”的注重質(zhì)量型、效率型及可持續(xù)型城市化推進(jìn)的發(fā)展思路相契合。為此，重點(diǎn)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)與國(guó)家戰(zhàn)略層面，明確城市化質(zhì)量導(dǎo)向，將居民福祉置于優(yōu)先地位，以不斷健全城市功能和社會(huì)管理為承接點(diǎn)，形成以改善城市化質(zhì)量與提升城市化效率為核心的發(fā)展規(guī)劃體系。應(yīng)對(duì)中國(guó)城市化發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、級(jí)別、空間結(jié)構(gòu)，功能定位等進(jìn)行統(tǒng)籌安排與綜合設(shè)計(jì)，繼續(xù)完善以增強(qiáng)居民生活舒適度、滿意度及幸福度為核心的考核指標(biāo)體系，不斷完善城市的社會(huì)服務(wù)功能、公共服務(wù)職能以及社會(huì)管理能力，妥善解決城鄉(xiāng)之間、城與城之間轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)問(wèn)題，向轉(zhuǎn)移人口提供高品質(zhì)、高質(zhì)量的教育條件、發(fā)展條件以及社會(huì)條件，讓全體人民充分參與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分分享城市發(fā)展的成果，進(jìn)而促使新型城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.在突破要素流動(dòng)障礙的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵領(lǐng)域制度創(chuàng)新。要素流動(dòng)不僅是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活力發(fā)展、充分發(fā)展的重要條件，而且是社會(huì)公平與效率的重要展現(xiàn)。中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市化進(jìn)程之所以緩慢甚至停滯不前，主要是因?yàn)檗r(nóng)民因城鄉(xiāng)分割的二元體制的束縛，無(wú)法在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，而城市人口的增加基本上全部源于其自然增長(zhǎng)。改革開(kāi)放之后，中國(guó)雖逐漸破除了阻礙農(nóng)民城鄉(xiāng)之間自由、正常流動(dòng)(農(nóng)民進(jìn)城就業(yè))的所謂“顯性戶籍墻”，但限制農(nóng)民工成為市民的所謂“隱性戶籍墻”及其相關(guān)的種種制度，依然根深蒂固的存在。當(dāng)前，中國(guó)要素流動(dòng)的障礙主要體現(xiàn)在區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間。故要突破這種流轉(zhuǎn)障礙應(yīng)以推進(jìn)區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化為突破口，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的有效對(duì)接，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。從此意義上講，中國(guó)的戶籍制度改革不僅要在中小城市(鎮(zhèn))層面方面有效展開(kāi)和靈活推進(jìn)，在戶籍政策上選擇“投資入戶”、“積分入戶”等多樣的戶籍政策，而且要重視外來(lái)人口最為集中的東部沿海地區(qū)城市，特別是大城市，有必要按照人口城鄉(xiāng)遷移的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)有重點(diǎn)的逐步取消大城市的移民限制和戶籍限制，把福利制度與戶籍身份相剝離，促進(jìn)符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。在土地制度方面，要著重培育公平、公正及公開(kāi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和次級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)賦予農(nóng)民交易使用權(quán)，完善農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)，激活農(nóng)民土地資產(chǎn)，推進(jìn)土地資產(chǎn)股權(quán)化、農(nóng)民股東化、權(quán)益民主化，著重培育公正、公開(kāi)及公平的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場(chǎng)，使土地可抵押或買(mǎi)賣(mài)，積極促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，并建立嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)保障制度，有效維護(hù)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的切身利益(李超等，2013)。

3.在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上優(yōu)化城市空間體系。大力支持和不斷加快城市有形基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、無(wú)形服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步完善高速公路、高速鐵路、航道、運(yùn)輸管道、電力輸送、網(wǎng)絡(luò)、排水管網(wǎng)體系及通訊干線所構(gòu)成的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，縮短不同城市間的通勤距離，使城市群內(nèi)部及各大城市群之間資源與信息流實(shí)現(xiàn)共建共享。從城市空間體系的構(gòu)建來(lái)看，中國(guó)未來(lái)將形成由城市帶、城市群、巨型城市、超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)、居民點(diǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。在一個(gè)比較合理的城市體系中，大城市的主要功能是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)及高科技產(chǎn)業(yè)，尤其是知識(shí)密集程度較高的行業(yè)，而中小城市則承擔(dān)大城市衍生出的配套產(chǎn)業(yè)，如相關(guān)制造業(yè)，中小城市還具有連接大城市、城郊及農(nóng)村的功能。所以，中小城鎮(zhèn)并不能完全脫離大城市的發(fā)展而發(fā)展，在居于核心地位的大城市不具備足夠的輻射力和擴(kuò)散力之前，很難單純的憑借擴(kuò)大中小城市的人口規(guī)模來(lái)帶動(dòng)中小城市的發(fā)展。故未來(lái)一段時(shí)間，同城化、集群化、網(wǎng)絡(luò)化將是城市空間體系建設(shè)之重點(diǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在城市空間體系的重構(gòu)中將會(huì)發(fā)揮巨大基礎(chǔ)作用和導(dǎo)向作用。尤其是，中國(guó)西部地區(qū)因交通不便、區(qū)位閉塞等成為其經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化加速推進(jìn)的桎梏，故其必須把加快包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及其配套設(shè)施建設(shè)作為吸引區(qū)外和國(guó)外資金投資，進(jìn)而快速推進(jìn)城市化進(jìn)程的首要任務(wù)。

4.在發(fā)展低碳技術(shù)的基礎(chǔ)上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化。目前，中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處在由粗放型制造向集約型制造、由制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化均是其城市化面臨的較為迫切的問(wèn)題，兩者對(duì)中國(guó)的城市化的發(fā)展皆有正向推動(dòng)作用，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化在對(duì)城市化所造成的影響方面，要大于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化，未來(lái)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須牢固樹(shù)立低碳文明、生態(tài)文明、綠色文明理念，提高清潔生產(chǎn)技術(shù)、能效的技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、新能源的研發(fā)技術(shù)及碳中和技術(shù)，依靠低碳技術(shù)發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)根據(jù)各地城市化的客觀實(shí)際，通過(guò)重點(diǎn)低碳產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新工程建設(shè)和創(chuàng)新載體及產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)建設(shè)，不斷推動(dòng)低碳產(chǎn)業(yè)低碳技術(shù)創(chuàng)新，形成較為完善的產(chǎn)業(yè)低碳技術(shù)自主創(chuàng)新體系，較為開(kāi)放的創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，較為完善的低碳產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新投融資機(jī)制。另外，地方政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況盡快健全城市低碳發(fā)展的法律法規(guī)，加快建立城市資源節(jié)約體系，鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保的財(cái)稅體系，不斷完善城市低碳發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系、考核體系以及檢測(cè)體系，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的低碳化、集約化以及綠色化。

5.在產(chǎn)業(yè)高級(jí)化發(fā)展的基礎(chǔ)上有效解決房地產(chǎn)“泡沫”問(wèn)題?！芭菽眴?wèn)題的存在不僅制約著房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定及健康發(fā)展，而且影響城市化發(fā)展的質(zhì)量和層次。無(wú)論是中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化發(fā)展，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化發(fā)展，都必須有效解決房地產(chǎn)發(fā)展中的“泡沫”問(wèn)題。當(dāng)務(wù)之急，中國(guó)應(yīng)針對(duì)各自地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜的制定相應(yīng)的區(qū)域房地產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，為防止房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)不僅應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模及布局進(jìn)行合理調(diào)整，而且應(yīng)在發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、開(kāi)發(fā)高科技產(chǎn)業(yè)、挖掘現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及優(yōu)化戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃與合理布局房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加土地建設(shè)的容積率，提高土地集約使用效率，利用房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性高、鏈條長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)培育新興的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極，進(jìn)而形成若干具有全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)簇群，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量型、經(jīng)濟(jì)集約型及城市內(nèi)涵型的發(fā)展。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，應(yīng)以加快發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)為目前最為迫切的任務(wù)，在利用國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上提高城市居民的收入水平和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)力度，進(jìn)而擴(kuò)大房地產(chǎn)市場(chǎng)化的有效需求和供給。值得注意的是:隨著東部沿海地區(qū)人口向周邊中小城市、城鎮(zhèn)甚至中西部地區(qū)緊鄰地區(qū)轉(zhuǎn)移與聚集以及新的多核心、多樣性、職能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)相關(guān)性強(qiáng)的連片大城市、城市群帶的形成。東部沿海地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)逐步從中心城市向附近的中西部地區(qū)城市群帶連片發(fā)展，此時(shí)迫切需要東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)和中部地區(qū)與西部地區(qū)加強(qiáng)政府監(jiān)管與合作，深化在房地產(chǎn)業(yè)方面的交流與合作，規(guī)劃、協(xié)調(diào)房地產(chǎn)業(yè)的科學(xué)、合理發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)其區(qū)域城市化和本地城市化的發(fā)展。

(李摘自《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2014年第6期《中國(guó)城市化的驅(qū)動(dòng)力:基于空間滯后面板模型的分析》)