激勵生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策及制度評價

文/楊靜雯

一、生態(tài)政策綜述

（一）國外生態(tài)政策

1.國外生態(tài)政策法規(guī)。美國實行了NPDES（Na?tional Pollutant Discharge Elimination System，美國國家污染物排放削減）許可證制度，該制度規(guī)定了排放限值，準(zhǔn)許排放有限數(shù)量的污染物，同時規(guī)定了持證人的義務(wù)以便符合先前制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。英國在過去的幾十年中陸續(xù)制定了一系列廢物管理的法律法規(guī)，如污染控制法（1974年）、污染控制法（修正案）（1989年）、環(huán)境保護(hù)法（1990年）、可控廢物管理規(guī)定（運(yùn)送登記和車輛查封）（1991年）、廢物許可證管理規(guī)定（修正）（1994年）、特別廢物管理規(guī)定（1996年）、生產(chǎn)者責(zé)任義務(wù)（包裝廢物）管理規(guī)定（1997年）、包裝廢物管理規(guī)定（1998年）、廢物減量法（1998年）、污染防治法（1999年）、家庭生活垃圾再循環(huán)法令（2003年）等。這些法律法規(guī)的頒布和實施使英國廢物管理現(xiàn)狀得到了較大改善。英國從2005年起實施了一個廢物減量和回收利用的新規(guī)劃，在這個規(guī)劃中提出了廢物減少量和回收利用的階段性目標(biāo)，其核心是拓寬廢物再利用渠道以及為廢物再生掃除一切障礙，尤其為廢棄的建筑材料、有機(jī)垃圾、玻璃、金屬、塑料和紙張制定了資源回收利用以及資源再生的目標(biāo)。德國嚴(yán)格控制碳排放量，按照相關(guān)法律法規(guī)要求每個企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)核實機(jī)器設(shè)備排放二氧化碳的情況，對于排放量超標(biāo)的設(shè)備，生產(chǎn)企業(yè)在與聯(lián)邦環(huán)保局達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，經(jīng)審核才能取得排放權(quán)并要進(jìn)行排放交易。德國還采取“燃油稅”附加的方式收取“生態(tài)稅”，這樣既節(jié)約了能源，又提高了能源利用率，起到了保護(hù)環(huán)境與氣候的作用。日本在《環(huán)境白皮書》中提出“最適量生產(chǎn)，最適量消費，最小量廢棄”的經(jīng)濟(jì)模式，要求企業(yè)按這一模式開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品。日本通過降低能耗，提高廢物再利用率來實現(xiàn)減少排污的環(huán)保要求。日本實行了垃圾分類、綠色產(chǎn)品和清潔生產(chǎn)的政策，為了防治空氣污染，日本還采用了超高煙囪與大型集塵器，使空氣質(zhì)量得到明顯改善。韓國在改善環(huán)境和水質(zhì)量方面，建立了預(yù)警政策和整體污染管理體系，還設(shè)立了緩沖區(qū)并訂立了土地購買、使用水源收費系統(tǒng)的一些規(guī)定來降低污染源，制定并實施了嚴(yán)格的水質(zhì)污染總量管理制度和河流健康評估制度。韓國還在2002年對《資源節(jié)約與循環(huán)利用法》進(jìn)行了修訂，對一次性用品進(jìn)行了明確定義并對其使用進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，旅館和浴場不得免費提供牙刷、洗發(fā)水、浴液等一次性用品，并對違反此項規(guī)定者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。巴西國家環(huán)保部門從環(huán)境保護(hù)的角度，關(guān)閉資源枯竭礦山，定期對關(guān)閉礦山的企業(yè)進(jìn)行檢查，如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理問題會給企業(yè)下達(dá)整改通知書，若整改后仍不符合要求，會對企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的罰款。墨西哥成立了生態(tài)環(huán)境、自然資源和漁業(yè)部，加強(qiáng)對自然資源和環(huán)境的管理和監(jiān)督，在各大城市建立了環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)，以監(jiān)督和檢查環(huán)保問題。

2.境外的環(huán)境稅收制度。環(huán)境稅作為有效解決環(huán)境問題的措施，已經(jīng)陸續(xù)被諸多注重環(huán)保的國家所推行，它們不僅將環(huán)境稅引入當(dāng)前稅收制度中，而且征稅范圍已涉及到水、資源、大氣、生活環(huán)境等方面，形成了較為完善的環(huán)境稅制。

境外環(huán)境稅收以能源稅為主，稅收種類呈現(xiàn)多樣化趨勢。目前很多發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）已經(jīng)開始征收環(huán)境稅，發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）的綠色稅種大體可以分為廢氣稅（Exhaust gas tax）、水污染稅（Water pollution tax）、噪聲稅（Noise tax）、固體廢物稅（Solid waste tax）、垃圾稅（Garbage tax）。例如，德國開征了土壤保護(hù)稅、石油產(chǎn)品稅、廢水稅、廢油稅、自然保護(hù)法上的平衡稅等；丹麥開征了原油稅、二氧化碳稅等；美國則相繼開征了碳稅、二氧化硫稅、資源枯竭稅等；荷蘭也征收了環(huán)境稅，如燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等；加拿大對一次性固體飲料容器征費并收取押金，為減少空氣污染，政府規(guī)定購買空調(diào)時消費者必須交一部分額外的環(huán)境稅；愛爾蘭政府為遏制塑料購物袋的過度使用，減少白色污染，對每一個塑料購物袋征收一定量的稅。中國香港特別行政區(qū)環(huán)境保護(hù)署于2007年5月公布塑料袋稅建議方案。方案提出，為保護(hù)環(huán)境，減少塑料袋的使用量，香港政府?dāng)M開征購物塑料袋稅。印度尼西亞政府宣布已批準(zhǔn)了一項針對低價、低排放轎車的免稅政策。目前，環(huán)境稅收在經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Devel?opment英文縮寫OECD）國家①已經(jīng)比較成熟，很多國家都開征了空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪聲稅等，并把這些收入專項用于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，使稅收在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中發(fā)揮了巨大作用。

3.國外的生態(tài)補(bǔ)償制度。美國制定了生態(tài)補(bǔ)償制度并把該項制度滲透在各行業(yè)單行法里。他們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)最重要的因素之一，其農(nóng)業(yè)法案大部分內(nèi)容是就生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題對農(nóng)業(yè)的資金補(bǔ)償規(guī)定。瑞典《森林法》規(guī)定，如果某地林地被劃歸為自然保護(hù)區(qū)，那么該林地所有者的經(jīng)濟(jì)損失由國家給予充分補(bǔ)償。日本《森林法》也規(guī)定，國家對被劃歸為保安林的所有者給予適當(dāng)補(bǔ)償，同時要求保安林的受益團(tuán)體以及個人承擔(dān)一部分補(bǔ)償費用。法國、哥倫比亞、芬蘭等國家也有類似的規(guī)定。法國政府還對國有和集體林經(jīng)營所產(chǎn)生的利潤免除稅費，并對私有林經(jīng)營者實行各種財政優(yōu)惠政策。

美、英、德三國建立了礦區(qū)的補(bǔ)償保證金制度。如1977年美國國會通過并頒布了第一部全國性礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)性法規(guī)——《露天采礦管理與（環(huán)境）修復(fù)法》，礦區(qū)一旦出現(xiàn)生態(tài)破壞，一律實行“誰破壞，誰恢復(fù)”的原則。采礦企業(yè)每開采一噸煤，需要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)土地復(fù)墾基金，用于老礦區(qū)土地的恢復(fù)和復(fù)墾。

國外一些國家建立了農(nóng)業(yè)政策中的生態(tài)補(bǔ)償制度。如瑞士在1992年修訂了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法》，對農(nóng)業(yè)發(fā)展提供財政補(bǔ)償，將生態(tài)保護(hù)的費用支付問題綜合納入全面稅收改革計劃，并規(guī)定各類新舊補(bǔ)貼都不得與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)相沖突；美國政府1956年推行了保護(hù)性退耕計劃，引導(dǎo)農(nóng)民把退耕土地用于土壤保護(hù)工作，1965年又實施了有償轉(zhuǎn)耕計劃，進(jìn)一步細(xì)化了退耕的生態(tài)補(bǔ)貼。

國外生態(tài)補(bǔ)償大致可以分為以下三類：①政府作為惟一補(bǔ)償主體模式；②政府主導(dǎo)模式；③市場化運(yùn)作模式。在國外，政府購買模式仍是世界各國支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?。例如，法國、馬來西亞的林業(yè)基金中，國家財政撥款占有很大的比重。德國政府仍然是生態(tài)效益的最大“購買者”，德國易北河流域生態(tài)補(bǔ)償，就是典型的政府購買環(huán)境服務(wù)模式的生態(tài)補(bǔ)償案例。但美國、法國、巴西等國的經(jīng)驗也表明，盡管政府是生態(tài)效益的主要購買者，市場競爭機(jī)制仍然可以在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮重要作用。法國畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)付費的生態(tài)補(bǔ)償實踐就是市場模式下生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐?。因此，政府完全可以利用市場手段和?jīng)濟(jì)激勵政策來提高生態(tài)效益。

（二）國內(nèi)生態(tài)政策

1.中國生態(tài)方面的政策法規(guī)。中國環(huán)保部開展了生態(tài)紅線劃定試點工作，著重對位于內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北境內(nèi)的國家重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃出了生態(tài)紅線，初步完成了試點省域生態(tài)紅線劃定方案。在“十二五”規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，堅持保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。完善污染物排放許可制度，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度并依法追究刑事責(zé)任。

中國西藏加快實施《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》，重點抓好大江大河源頭區(qū)、草原、濕地、天然林以及生物多樣性保護(hù)，確保西藏環(huán)境優(yōu)美。加大植樹造林、封山育林力度，實施防護(hù)林體系建設(shè)、重點區(qū)域生態(tài)公益林建設(shè)工程。鞏固和發(fā)展退耕還林、退牧還草成果，繼續(xù)推進(jìn)礦山地區(qū)生態(tài)恢復(fù)和地質(zhì)災(zāi)害防治、小流域綜合整治等工程。加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)范化建設(shè)和管理，強(qiáng)化對西藏高原典型生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物的保護(hù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)生態(tài)搬遷。按照綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的要求，大力發(fā)展高原特色生態(tài)農(nóng)牧業(yè)，加快無公害產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品生產(chǎn)基地的建設(shè)；大力發(fā)展太陽能、風(fēng)能等清潔可再生能源；把生態(tài)文明理念融入到旅游開發(fā)的全過程，大力發(fā)展生態(tài)旅游。

云南省針對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)也采取了相應(yīng)措施。由于西雙版納生態(tài)環(huán)境的地位十分重要，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)較重，省財政在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付中給予重點傾斜，加之當(dāng)?shù)刂?、縣對轉(zhuǎn)移支付資金的有效利用，使得全州生物多樣性得到有效保護(hù)。

2.中國的生態(tài)環(huán)境稅收制度。1984年中國開征了資源稅，但當(dāng)時只針對開采天然氣、石油、煤炭的企業(yè)開征。1994年中國對原有資源稅進(jìn)行了改革，形成了現(xiàn)行的資源稅，由超額利潤征稅改為按礦產(chǎn)品銷售量征稅，并把征稅范圍擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽。2003年以來中國陸續(xù)提高了一些省市的煤炭資源稅的單位稅額，授權(quán)部分省市礦大資源稅的征收范圍，如2006年開征了被稱作“石油暴利稅”的石油特別收益金等。在增值稅方面，中國對可再生能源開發(fā)、建筑節(jié)能、能源綜合利用等方面給予稅收優(yōu)惠。在消費稅方面對使用清潔能源、小排量汽車等給予稅收優(yōu)惠，將耗費資源的產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。中國還將木制一次性筷子和實木地板納入征稅范圍。中國企業(yè)所得稅還對符合條件的環(huán)保、節(jié)能節(jié)水所得實行免征、減征所得稅政策，并取消了高污染、高能耗以及部分資源型產(chǎn)品出口退稅的政策。中國還開征了水資源、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、排污費等多項收費項目。

3.中國的生態(tài)補(bǔ)償制度。中國生態(tài)補(bǔ)償制度最早實施是針對采礦業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重影響和破壞。1983年云南省以昆陽磷礦為試點，每噸礦石征收0.3元，用于采礦區(qū)植被恢復(fù)及其他生態(tài)破壞的恢復(fù)和治理。之后，其他一些?。▍^(qū)）陸續(xù)效仿開始征收礦產(chǎn)開發(fā)的補(bǔ)償費用。隨后，中國又開始對森林生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償。1989年在四川樂山的學(xué)術(shù)研討會上正式提出了森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼咚悸贰?998年森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金也正式納入《森林法》?！渡址ā芬?guī)定，國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。從此中國開始實施天然林保護(hù)、退耕還林、自然生態(tài)區(qū)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)等一系列工程，出臺并實施了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與補(bǔ)償?shù)拇胧?，推動中國生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)入快速發(fā)展階段。2006年中國“十一五”規(guī)劃提出按照誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在“十二五”規(guī)劃中加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)重點生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理，增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力，保護(hù)生物多樣性。2007年發(fā)布《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》，提出中國將在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等四個領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點，從而推動了生態(tài)補(bǔ)償實踐的發(fā)展。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）中還提到要實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度?！稕Q定》要求加快對自然資源及其產(chǎn)品價格的改革，要全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本及修復(fù)效益，堅持使用資源付費和誰污染、破壞生態(tài)環(huán)境誰付費原則，逐步將資源稅擴(kuò)大，將占用各種自然生態(tài)空間納入征稅范圍。為實現(xiàn)耕地、河流湖泊休養(yǎng)生息，要穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地價格。堅持誰受益誰補(bǔ)償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。要發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能環(huán)保、排污權(quán)、水權(quán)、碳排放交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

內(nèi)蒙古自治區(qū)根據(jù)自身特點實施了草原生態(tài)獎補(bǔ)機(jī)制，讓退化嚴(yán)重的草原通過實行階段性禁牧得以休養(yǎng)生息，使超載過牧的草原通過實行草畜平衡的措施防止退化，成功地使草原植被平均覆蓋度比2010年增加了近6.5%，草群平均高度增加了2.5厘米，草群“長高”直接反映了內(nèi)蒙古草原生態(tài)的改善。

二、對中國生態(tài)政策的簡評

1.生態(tài)補(bǔ)償政策、補(bǔ)償模式單一。中國的生態(tài)補(bǔ)償是以市場為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式，這種單一的補(bǔ)償方式容易導(dǎo)致補(bǔ)償效率低下，滋生尋租腐敗現(xiàn)象，同時生態(tài)補(bǔ)償僅僅依靠政府容易使得政府預(yù)算負(fù)擔(dān)過重。中國可以借鑒西方一些國家的做法，充分利用市場這一資源將生態(tài)補(bǔ)償以招標(biāo)的方式投放市場，以提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男剩档蜕鷳B(tài)補(bǔ)償成本。

2.補(bǔ)償范圍較小。中國目前已經(jīng)實施的生態(tài)補(bǔ)償主要局限于退耕還林、天然林保護(hù)、礦區(qū)植被恢復(fù)等內(nèi)容，而且只是在部分區(qū)域?qū)嵭校]有全面推開。中國可以將生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷶U(kuò)展到水資源、礦產(chǎn)資源以及大氣等多個方面。

3.關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)不健全。中國目前還沒有一部專門的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，現(xiàn)存的一些生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)只是分散在有關(guān)環(huán)境保護(hù)以及自然資源的法律法規(guī)和規(guī)章制度中。在稅收方面，中國目前尚未制定以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理為目標(biāo)的特定稅種。雖然中國的消費稅、資源稅等稅種都與環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)緊密相連，但這些稅種的設(shè)立并不是專門出于環(huán)境保護(hù)的目的，而只是在調(diào)節(jié)收入的同時起到了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的作用。中國的主體稅種雖然具有一定的低碳環(huán)保功能，但這些功能只是單向的，即只對低碳環(huán)保行為進(jìn)行激勵而沒有對高耗能、污染行為進(jìn)行稅收懲罰，這樣主體稅種并不能從源頭上抑制環(huán)境污染、減少資源浪費，起不到環(huán)境保護(hù)的作用。另外中國的資源稅目前只針對礦產(chǎn)和鹽征稅，現(xiàn)行資源稅僅將部分不可再生資源納入征稅范圍涉及的范圍，較為狹窄，而對水資源、草原、森林等具有重大生態(tài)價值的可再生資源的開發(fā)和利用缺乏調(diào)節(jié)。中國應(yīng)效仿其他國家加大資源稅征收范圍，如將水、森林、草原、海洋等生態(tài)資源以及生態(tài)環(huán)境破壞、制造噪聲、碳排放等行為也納入征稅范圍。

注釋

①經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織成員國包括奧地利、比利時、加拿大、丹麥、法國、德國、希臘、冰島、愛爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國、美國、日本、芬蘭、澳大利亞、新西蘭、墨西哥、捷克、匈牙利、大韓民國、波蘭、斯洛伐克。

[1]張杰.對我國環(huán)保政策、法規(guī)的淺析[J].黑河學(xué)刊，2009，（5）.

[2]廖紅英，孫志威.發(fā)達(dá)國家低碳政策對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011，（5）.

[3]孫繼華，張杰.國外生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗借鑒研究[J].北方經(jīng)貿(mào)，2013，（4）.