縣政國之基
——財政省直管縣的歷史必然性

中國財稅博物館 翁禮華

縣政國之基
——財政省直管縣的歷史必然性

中國財稅博物館 翁禮華

我國第十一個五年規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”?！翱h”是中國最穩(wěn)定的行政單位，歷代都重視對縣的管理。本文闡述了縣的發(fā)展歷史，并從浙江省的“省直管縣”財政管理體制的實踐中得出財政“省直管縣”的歷史必然。

縣；縣政；省直管縣；財政管理體制

我國第十一個五年規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前國務(wù)院在關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中提出，“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制”。

2009年6月，財政部正式發(fā)布了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。這次改革不僅是財政管理層次的調(diào)整，更是進一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規(guī)模的權(quán)力和利益的再分配，對促進縣級經(jīng)濟發(fā)展和社會進步將會起到巨大作用。

一、縣在行政建制變革中的重要地位

人，從諸多動物中脫穎而出，成了凌駕于一般動物之上的萬物之靈。為了生存和財富的創(chuàng)造，人們聚集為以血緣相維系的氏族部落。氏族部落在與大自然的斗爭中認識到團結(jié)的重要，于是各部落公推出盟主，這個盟主就是國家形成初期的“王”。因此當(dāng)時代表國家的“王”直接統(tǒng)治區(qū)域小，間接統(tǒng)治區(qū)域卻很大；直接統(tǒng)治是次要的統(tǒng)治方式，間接統(tǒng)治則是主要的統(tǒng)治方式。就中國歷史來說，從公元前21世紀(jì)開始大致經(jīng)歷了夏、商、周（西周）三代實行的都是這種稱為分封的間接統(tǒng)治制度。

根據(jù)《左傳》記載，楚國是第一個建縣的國家。公元前690 年強大的楚文王打敗申國和息國后，不再把新占領(lǐng)區(qū)分配給諸侯，通過建縣委官實行直接統(tǒng)治。此后各諸侯國也遵此例。隨著縣設(shè)置的增加，直接統(tǒng)治成了主要的統(tǒng)治方式，間接統(tǒng)治則逐漸降為輔助的統(tǒng)治方式。到了戰(zhàn)國后期，以郡統(tǒng)縣的二級地方行政管理體制成了主流制度。

公元前221年，秦王嬴政憑借強大的國力，先后滅亡了韓、趙、魏、楚、燕、齊等六國，結(jié)束了中國長期割據(jù)局面，建立了歷史上第一個中央集權(quán)制的秦王朝。統(tǒng)一后，秦始皇聽取廷尉（主管刑獄，相當(dāng)于今最高法院院長兼司法部長）李斯的建議，宣布在全國范圍正式廢除國野制，實行郡縣兩級地方行政制度。他把全國分為36郡，以后又增至40余郡?？は螺犎舾煽h?？h按戶口多寡設(shè)縣令或縣長，即萬戶以上為大縣設(shè)縣令，萬戶以下為小縣置縣長?？h轄鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)三老掌教化，嗇夫掌賦稅訴訟，游徼掌治安。鄉(xiāng)下有亭、里，亭設(shè)亭長，里有里正?；实鄣恼睿梢酝ㄟ^中央的三公九卿，直達于地方的郡、縣、鄉(xiāng)、亭、里，從行政結(jié)構(gòu)上解決了大帝國行政渠道的暢通問題。2200 多年來，縣以上的行政體制不斷從秦漢的郡縣制，轉(zhuǎn)變?yōu)闁|漢末年南北朝的州郡縣制、唐宋的道路制、元明清的行省制，其目的都是防止封疆大吏的腐敗和割據(jù)。

1911年辛亥革命后，北洋政府的行政區(qū)劃大體沿用清末舊制。1913 年“劃一令”下達后，將原來的府、直隸、廳、州等名稱改為縣，縣的行政長官稱縣知事，行政機關(guān)為縣知事公署。南京國民政府成立后，廢除了清代所建立的道員制，經(jīng)幾次改革，最終形成省、縣兩級制。廢除縣官舊稱，統(tǒng)一實行縣長制。

1949 年10 月1 日，中華人民共和國成立以后，在民國時期行政制的基礎(chǔ)上，先后在全國設(shè)置了華北、東北、中南、華東、西北、西南6 個大行政區(qū)，簡稱大區(qū)。并建置若干相當(dāng)于省級地方政府的行署區(qū)，如蘇南、蘇北、皖南、皖北、川東、川西、川南、川北行署區(qū)，直接受大區(qū)政府或軍政委員會管轄。1952 年這些行署區(qū)被撤銷，合并為江蘇、安徽、四川等省建制。

1952 年全國共設(shè)縣2149 個，并在一些環(huán)境、歷史和發(fā)展情況特殊的地方設(shè)置區(qū)人民政府或縣政府派出機構(gòu)——區(qū)公所，以管理鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。鑒于1949～1953 年中國地方政府實行大區(qū)、省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級或大區(qū)、省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級制，中間環(huán)節(jié)太多不利于大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，中央政府于1954年6 月19 日通過決議撤銷了大區(qū)行政委員會建制，將省級政府直接隸屬中央政府領(lǐng)導(dǎo)。從此中國地方行政建制進入了省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級制或省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級制。

由此可見，從兩級制演變?yōu)閮杉壭姓右患壉O(jiān)察（元代為軍管）制，是封建官僚體系自我約束能力逐漸減弱的一種標(biāo)志，而兩級行政加一級監(jiān)察（軍管）的體制進而演變?yōu)樾姓壷?，則是封建朝廷試圖擴大官吏編制、加強控制能力的舉措，實際上事與愿違，反而走向更為鞭長莫及的衰敗過程。

自古以來，中國便以農(nóng)立國?？h官是親民官，縣以下行政建制的設(shè)置主要職能是教化百姓、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和征收賦稅。早在夏代國家就在農(nóng)村設(shè)置嗇夫負責(zé)征收稱為貢的賦稅。秦始皇為了加強賦稅征收，在農(nóng)村置鄉(xiāng)、亭、里。其中5000戶以上的鄉(xiāng)為大鄉(xiāng)，設(shè)稱為“三老”教化之職和稱為“有秩”的鄉(xiāng)官；5000 戶以下為小鄉(xiāng)，設(shè)“嗇夫”。有秩和嗇夫除聽訟外就負責(zé)賦稅征收。

唐宋改行城鄉(xiāng)分制：城市行坊、巷制；農(nóng)村行鄉(xiāng)、里制，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)”。元代農(nóng)村行鄉(xiāng)、都制，城市行隅、坊制。元代為了以“勸農(nóng)”的方式推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，將50 戶農(nóng)戶編為一社。為了便于賦稅征收，把耕地處于同一張土地分布圖上的農(nóng)戶稱為一圖（相當(dāng)于村），處于同一張總圖上的農(nóng)戶編為一都（相當(dāng)于鄉(xiāng)），從而農(nóng)村有了社、圖、都等不同稱謂的組織。今天寧波機場所在地的櫟社、浙江省江山市的二十八都古鎮(zhèn)就是元代勸農(nóng)組織演變成地名的活化石。

明代窮苦農(nóng)民出身的開國皇帝朱元璋總結(jié)元代亡國的教訓(xùn)，縣以下行政建制改行里、甲，并發(fā)布了 “孝順父母，尊敬長上，和睦鄉(xiāng)里，教訓(xùn)子孫，各安生理，毋作非為” 的《圣諭六條》，組織力量每天宣講，以加強教化，實現(xiàn)對基層百姓的有效控制；同時，為便利征收和運輸稅糧在若干里之上設(shè)置糧長，達到以良民治良民的目的。

清雍正時由于里甲廢弛改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、莊制；乾隆年間，又實行保甲循環(huán)冊制度，以統(tǒng)計人口； 清光緒三十四年（1908年）后，清政府推行新政，頒布城鄉(xiāng)自治章程，推行地方自治，規(guī)定5萬人以上置鎮(zhèn)，5萬人以下設(shè)鄉(xiāng)，并在若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上設(shè)縣轄自治區(qū)，成了區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建制。

南京國民政府成立后，于民國十七年（1928年）將縣以下改設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、里、閭、鄰。規(guī)定每5戶為鄰，每5鄰為閭，閭以上在農(nóng)村為村，在縣城為里，百戶以上編為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。民國二十四年（1935年）為應(yīng)對風(fēng)起云涌的國內(nèi)革命戰(zhàn)爭，加強對社會的思想與言行的控制和保證賦役征收，鄉(xiāng)以下改行保甲制，初以10 戶為甲，10 甲為保，后轄數(shù)不等有十五進制、三十進制。

1949 年10 月1 日，中華人民共和國成立以后，在縣以下廢除保甲制，實行區(qū)、鄉(xiāng)、村制。1951 年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)218 796 個，1952 年增加到267 371個，1957年減為9703 個。在1958 年“大躍進”高潮中，為了使生產(chǎn)組織與行政組織緊緊地結(jié)合在一起，中央做出決定打破原農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)的區(qū)域界限，實行“政社合一”的農(nóng)村人民公社制度。開始公社規(guī)模較大，相當(dāng)于原縣屬區(qū)的范圍，公社下設(shè)管理區(qū)（相當(dāng)于原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生產(chǎn)大隊（相當(dāng)于行政村）、生產(chǎn)小隊（相當(dāng)于自然村）三級；后來，發(fā)現(xiàn)規(guī)模太大不易管理就在公社上面恢復(fù)區(qū)的建制，適當(dāng)縮小了公社規(guī)模，使公社相當(dāng)于原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其下形成生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊兩級。截至1982 年，全國共有公社53 892 個。

1978 年中共十一屆三中全會后，為適應(yīng)農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的需要，1983 年實行政社分開，取消了原有政社合一的人民公社體制，恢復(fù)了區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建制。

1992 年國家確定建立市場經(jīng)濟體制后，浙江等縣以下設(shè)區(qū)的省紛紛撤區(qū)擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)。隨著城市化高潮的興起、城區(qū)的擴大，各地又改城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為街道、城郊村為社區(qū)。到2003 年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為38 290 個，2006 年為35 400 多個。

二、受最高統(tǒng)治者重視的縣官

從2200 多年中國行政管理體制的演變來看，中央為了掌控政局防止離心和割據(jù)，縣以上機構(gòu)不得不變；為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，強化對百姓的教化，以及征收賦稅，縣以下也不得不變，處于行政建制中間的“縣”成了中國最穩(wěn)定的行政單位，以至于不少縣連縣名都一以貫之，從秦漢沿襲至今，從未改變。縣穩(wěn)，天下穩(wěn)。中國歷代皇帝都十分重視縣政，因此常常親自接見縣官，一方面以示關(guān)心，另一方面可從中親自遴選人才。以清代為例，清順治十二年（1655年）正月，順治帝命令吏部（相當(dāng)于今中央組織部、人事部）將全國州縣官的官缺分為三等，“具疏奏奪”。其中，應(yīng)選官員先由吏部“考其身、言、書、判，精加簡擇”，也分為三等具奏，并明確規(guī)定：上等官員由吏部列名引見，候皇帝面定。而那些考居二三等的官吏“不必引見”，均直接由吏部銓選。從唐代開始，考中進士者要任官，先要通過由吏部組織的“釋褐試”。因為中國宋以前沒有棉花，只有絲綢和麻布，一般百姓只能穿褐色的麻布衣，唯有官員才有穿絲綢服裝的特權(quán)。所以“釋褐試”是決定一個知識分子是進入官場為官，改穿絲綢衣服，還是繼續(xù)當(dāng)老百姓穿麻布衣的命運抉擇。正如“文革”以前，中國大學(xué)生很少，能不能入學(xué)成為大學(xué)生是決定一個高中畢業(yè)生今后穿草鞋（普通百姓）還是穿皮鞋（國家干部）的命運抉擇。

始自唐代的脫掉麻布衣的“釋褐試”按“身、言、書、判”四方面要求進行。首先是要求“身正“，即家庭出身和個人品行符合要求。其具體做法是：一是要別其流品，流品即審查該官員的出身，只有正統(tǒng)清白之家的人方可做官，出身于奴仆、皂隸、娼妓等賤籍之人，不得做官；二是審其品貌，即觀察相貌，有無疾患，有無隱瞞歲數(shù)。清代授缺非常強調(diào)避籍和避親，尤其忌諱“混籍”。本是山東人卻報山西人即稱謂“混籍”。清代科舉考試與現(xiàn)代高考相似是根據(jù)地域的大小分配錄取名額，所以不允許高考移民以免有人投機取巧，“冒籍”報考。譬如他祖籍浙江，由于浙江的考生多、名額少，而貴州的考生少、名額多，他就到貴州冒籍報考。這是犯法的，若被發(fā)現(xiàn)，就要被終生禁考，不得為官。避籍就是本省人不得在本省做官，要到外省做官。因此，各部堂大員要認真核實他的祖籍，以便除授給他適當(dāng)?shù)牡胤健?/p>

其次是“言簡”，要求參試者口齒清楚，表述流利，話語優(yōu)雅，言簡意賅。再次是“書美”，要求參試者書法端正，文辭優(yōu)美，切入準(zhǔn)確，說理清楚，能在最短的時間里寫出高質(zhì)量的政論文章。最后是“判準(zhǔn)”，要求參試者對策論試題反應(yīng)靈敏，理解深刻，能抓住本質(zhì)，準(zhǔn)確判斷，迅捷決策。

對于官員改任，清代也有很多規(guī)定。一是要定其期限，若正好趕上吏部銓選日期，就要抓緊投供補缺。投供，即自己寫個申請書，提出申請補授官缺的要求。申請書到達吏部有嚴(yán)格規(guī)定，晚一天錯過了銓選時間，就作廢。因為補缺的人多，候缺的人也多，分的班次更多，且每個班次都有具體規(guī)定，投供必須在規(guī)定時間內(nèi)完成。二是驗其文憑，諸如學(xué)業(yè)期滿考憑，部頒執(zhí)照等。特別是補缺的文憑，主要是指原籍任官“巡撫”所給的證明；文憑上要作保出甘結(jié)，說明該官的人品和能力、政績以及過去有無過失等。三是密其回避，即本省人不能做本省的官；即使不同省，而離原籍在500里以內(nèi)也必須回避。直系親屬在同一省做官者，低職要回避高職。如某人祖籍浙江，在貴州當(dāng)巡撫，他的子侄、女婿等親屬就不能在貴州做知縣，這叫“避親”。四是審其資格。清代官員是三年一個俸期。如果在甲地任職兩年半被調(diào)到乙地，仍任平級官員就是“接俸”，只能再干半年才俸滿。俸滿若是經(jīng)過考試，也叫“考績”，政績顯著者或升或調(diào)或遷，庸碌無為者免職。清代的官和缺是分開的，把全國各個職務(wù)都定成“缺”，當(dāng)時是官多缺少，因此某人要補授實缺，必須逢單月選或雙月選，到吏部抽簽，一個人抽名字，另一個人抽官缺，兩人一對，該到哪里（要避籍，即除本省外）就到哪里去上任。五是核其事故，即對補缺者還必須弄清其過去有無錯誤，如案件未曾了結(jié)、有父母喪事在身等也不能授官。

明代全國共有1170 余個知縣，幾乎都在赴任前接受過朱元璋的親自接見和告誡。上任以后，凡清廉正直的，朝廷還要派專人前往慰勞，增加俸祿或額外給一筆獎金。任期滿后考核優(yōu)異者，就可以調(diào)到京里當(dāng)六部主事（相當(dāng)于今處長）一類的官職。

康熙三十七年（1698年），清廷為進一步做好縣級官員的選配，發(fā)揮州縣官的“牧民”作用，擴大了引見范圍。規(guī)定應(yīng)選官員在吏部掣簽后，均須隨本引見。引見一般分為入仕選拔、升遷調(diào)補和降革處罰。知縣、知州在經(jīng)過皇帝當(dāng)面考察后，能夠勝任者即可赴任，而衰邁、昏聵、無能者只能以原品休致（退休）。文職官員知縣、知州的引進程序是：由吏部尚書、侍郎帶領(lǐng)。地點在乾清宮，有時則在養(yǎng)心殿。皇帝如遇三大祀齋戒，則引見在齋宮進行；駐蹕圓明園或西苑，引見在勤政殿進行；巡幸各地時，引見在行宮進行。引見之日，吏部衙門中的司員、書吏均在五鼓時進入朝房，侍尚書、侍郎到后，即將受引見的官吏排班，以五六人為一排，班首、班尾各有司員1人為領(lǐng)班和押尾。引見之前，先要刊寫引見單。單子要按受引見官吏所屬衙門之先后、人數(shù)之多寡，開列其簡單履歷和引見緣由。每個官員均有兩個綠頭簽。該簽用白硬骨紙制成，上半段為綠色，首尖下長，中間“繕寫姓名、籍貫及入仕年歲、出師勛績諸事，以便上之觀覽焉”。如果是地方推升送部引見的官員，還要將督撫提鎮(zhèn)出具的考語填寫在綠頭簽上。如是科道推升人員，則需注明該員有無條奏，以備皇帝詢問。引見之時，皇帝升御座，吏部尚書、侍郎跪于御座一側(cè)，將引見單和綠頭簽呈遞皇帝閱。然后，受引見官員按班次順序入殿，并跪奏自己的姓名履歷。皇帝在簡短的交談中，通過觀察官員的身材相貌、言談舉止、人品德行，得出自己的直觀印象，并用朱筆在引見單的開頭寫下對引見官吏的評語、升遷降革意見。一般朱批為行批。朱批過的引見單稱為“朱批引見單”。引見結(jié)束后，皇帝將引見單發(fā)交軍機處擬旨，而綠頭簽則發(fā)還原官保存。引見制度自清初確立以來，即受到各個皇帝的高度重視，并成為一項重要的政務(wù)活動?；实鄄粌H平日隨時接見受引見官員，就是在祭祀、出巡、行圍，甚至服喪輟朝期內(nèi)也照常不誤。它貫穿清朝的始終，充分體現(xiàn)了用人之權(quán)“操之皇帝”的原則，這不僅有利于上下溝通、整飭吏治，還有利于皇帝親自發(fā)現(xiàn)和提拔人才。

三、浙江財政“省管縣”回眸

“省管縣”財政體制并非浙江新創(chuàng)，新中國成立初期全國各省一直實行這種財政體制。隨著我國行政體制在20 世紀(jì)80 年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財政管理體制改革后，“省管縣”財政體制逐漸被“市管縣”取代。而浙江是全國唯一保留“省管縣”財政體制的地區(qū)?；陂L期以來對縣史的研究和自身擔(dān)任過浙江省奉化、鄞縣兩個縣縣長的實踐經(jīng)驗，筆者早在1993 年下半年分稅制改革啟動之際就萌生了爭取保留浙江“省管縣”財政體制的想法。要省管縣，必須頂住地級市領(lǐng)導(dǎo)的堅決反對，同時要取得省領(lǐng)導(dǎo)的支持，而且要準(zhǔn)備為此付出必要的代價，因為地市領(lǐng)導(dǎo)對財政廳長的前程有著極大影響力。在主管財政的省領(lǐng)導(dǎo)沒有反對，時任財政部長劉仲藜對筆者的想法也不表態(tài)的情況下，開始著手研究如何走出一條省管縣的新路子。擺在筆者面前的是當(dāng)時浙江財政非常困難，1993 年財政預(yù)算不僅47 個市、縣打赤字，連省會杭州都要每月借錢才能發(fā)放工資，最困難時省級機關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。

1994 年開始的分稅制財政體制改革有效地提高了中央財政轉(zhuǎn)移支付的力量。隨著各省也把地市財力上收，地市又上收縣級財力，結(jié)果大大削弱了處于低層縣鄉(xiāng)一級的財力，而事權(quán)下移的客觀事實未變，結(jié)果縣（市）政府財政宏觀調(diào)控力大為減弱，縣一級財政處于更加困難的境地。

1994 年，浙江省財政廳對17 個貧困縣按原體制增補5500 萬元，結(jié)果還是出現(xiàn)12 220 萬元赤字。在當(dāng)時既無激勵也無約束的體制下，“會哭的孩子多吃奶”，貧困縣為補助不愿“摘帽”，省財政廳對如何挖掘各市縣增收節(jié)支的潛能至關(guān)重要。人既具有高度的創(chuàng)造力，也是非常趨利的動物。通過走訪20多個縣市，與縣級領(lǐng)導(dǎo)敞開思想談心后，發(fā)現(xiàn)財政的上下關(guān)系與其他部門的上下利益統(tǒng)一的聯(lián)動關(guān)系不同，是典型的博弈關(guān)系。要使這一博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楣糙A，把蛋糕做大，必須貫徹“以人為本，四兩撥千斤，開創(chuàng)理財新機制”的理財思想。按平衡財政、做大蛋糕的要求去做，省與市、縣財政在“二八”分成的基礎(chǔ)上，能給什么回報？這是問題的關(guān)鍵。當(dāng)時筆者選擇了浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”，進行解剖、試算和談判，經(jīng)討價還價，產(chǎn)生了一個能被貧困縣接受的“激勵與約束相結(jié)合”的“兩保兩掛”政策。

“兩保”是約束：確保當(dāng)年收支平衡和確保完成政府職責(zé)（初期先后是完成兩稅上繳任務(wù)和消化歷年赤字）?！皟蓲臁笔羌睿阂粧祗w制補助隨地方收入增長的1∶0.5 比例增長，二掛個人獎勵為地方收入增長的5%。這一政策于1995 年率先在全省以麗水地區(qū)（現(xiàn)為麗水市）為重點的17 個貧困縣推行。作為地級的麗水地區(qū)，財政實行與全區(qū)9 個縣掛鉤的政策。9 縣財政都實現(xiàn)“兩?！?，省財政對其撥款為全區(qū)地方財政總和的14%，獎勵為各縣獎勵總和的5%。1995 年開始浙江省財政年年平衡無赤字（當(dāng)時全國唯一）。全省再沒出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995 年，實行“兩保兩掛”的17 個縣財政收入比上年遞增34%，不僅縣收支平衡，還有了節(jié)余。國家級貧困縣溫州文成縣財政收入當(dāng)年竟增長125%，次年仍遞增75%，堪稱奇跡。1997 年，22 個實行“兩保兩掛”的縣財政總收入為15.66 億元，其中地方財政收入8.87 億元，比1994 年增加收入4億多元，而省財政的補助款只增加1.5 億元。后來這一政策擴展至麗水、衢州、舟山、金華4 市及26 個縣（市）共30 個市、縣。由于浙江省財政沒有多少直屬企業(yè)，財源有限，讓“會干的孩子多吃奶”，這個“奶”除了貧困縣自創(chuàng)一部分外，相當(dāng)一部分得靠其他發(fā)達市、縣增收上繳。調(diào)動發(fā)達市、縣多上繳，不能以體制內(nèi)返還為重點，省財政要以“四兩撥千斤”為手段，拿小錢來獎勵領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們心甘情愿把不斷增收的市、縣財政大錢自覺上繳。于是，浙江省財政廳對發(fā)達市、縣從1994 年開始實行每超億元給財稅部門和市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部集體獎勵30 萬元、每增收3000萬元獎勵20 萬元的基礎(chǔ)上，從1997 年開始對發(fā)達市、縣統(tǒng)一實施“兩保兩聯(lián)”財政政策?！皟杀！眱?nèi)容與貧困縣“兩?！毕嗤?，“兩聯(lián)”為：一按增收額，環(huán)比獎勵發(fā)展資金（4%～4.5%），二環(huán)比獎勵個人（1%～0.5%）。從2003 年開始整合歸并為“兩保一掛”：“兩?！眱?nèi)容同上，“一掛”為省獎勵與地方財政增收額掛鉤。實行范圍為除寧波地區(qū)外，杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺州6 市及27 個縣（市）共33個市、縣。

針對發(fā)達市、縣實行的“兩保兩聯(lián)”，極大地激發(fā)了各地的財政增收積極性，每隔幾年財政收入就會上臺階。從1986 年開始，浙江省財政廳堅持每年召開財政收入大縣會議，但僅限財政局長參加，是系統(tǒng)內(nèi)部會議。在省財政廳“還財政于政府，賦權(quán)力為制度”工作方法的激勵下，從1994 年開始，這個會議的主角成為各財政大縣市領(lǐng)導(dǎo)，他們走上了財政講臺，其財政局長成為助手，會議議題半年前就確定，材料須經(jīng)省財政廳審查通過方可上會。此舉極大提高了縣市領(lǐng)導(dǎo)的理財理論水平和實際能力。在理財新思路的刺激下，效果迅速體現(xiàn)。1994 年開的是億元縣（市）會議，1998 年則成了雙億元縣（市）會，2002 年召開的是四億元縣（市）會議。浙江省通過省管縣財政體制改革，減少了財政管理的層級，推動了全省縣級經(jīng)濟的飛躍發(fā)展，不但1994年居全國第8 位的省財政收入總量，前移到2001年的第4 位，而且每年評選出的全國百強縣浙江省幾乎都能占四成左右，成為典型的地域小省、經(jīng)濟大省。浙江省管縣的經(jīng)驗主要有三條：首先，縣一級經(jīng)濟比較單一，而且往往是塊狀經(jīng)濟，如果按分稅做法，當(dāng)一個產(chǎn)業(yè)發(fā)生波動的時候，很容易產(chǎn)生財政收入的大起大落，所以省與市縣實行超收分成。即縣市財政有超收，省財政才在基數(shù)上分成20%。其次，要建立一個讓“會干活的孩子多吃奶”的機制，把地方整體利益與地方官個人利益結(jié)合起來，充分調(diào)動他們的主觀能動性。再次，要盡可能減少和歸并專項，形成一算就知道的新機制，減少縣市跑省進錢的沖動，讓他們在當(dāng)?shù)匕残目喔?，?chuàng)造更多的社會財富。此外，浙江省還實行財政與地稅合署辦公，不但有利于各縣市收支調(diào)節(jié)，還有利于形成兩個合力，一是省縣共同開辟財源和加強征收管理的合力；二是財政和地稅的相互合作的合力。

財政體制改革是行政體制改革的先導(dǎo)，我國現(xiàn)行的行政管理體制為五級，即中央、省、市（地）、縣和鄉(xiāng)，而國外發(fā)達國家一般都采用三級行政管理體制。如美國是中央、州、市（包括縣，不論大小都直接歸州轄）三級；日本是中央、都（縣、府、道）、市（町、村）三級。如果能夠通過財政管理體制的扁平化進一步帶動行政體制改革的扁平化，實行中央、省、縣（市）三級行政管理體制，一定能夠降低行政成本，提高行政效率，實現(xiàn)小政府大社會的有效治理。

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2095-3151（2014）40-0008-06