深化我國食品安全監(jiān)管體制改革

國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部 馬小芳

一、我國食品安全監(jiān)管體制改革歷程及存在的問題

我國食品安全監(jiān)管體制是適應(yīng)人民群眾日益增長的食品安全需要而建立和完善起來的。與國外發(fā)達國家相比，我國食品安全監(jiān)管體制改革起步較晚，但成效顯著。很多立法理念和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)與國際接軌，同時也充分考慮到了我國經(jīng)濟快速增長與食品生產(chǎn)水平較低這一基本矛盾。然而，我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)行體制與全面建成小康社會的總要求還有很大的差距，還存在許多問題，需要通過深化改革，全面提升食品安全監(jiān)管水平。

(一)我國食品安全監(jiān)管體制改革歷程。

我國食品安全監(jiān)管體制改革經(jīng)過了衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管體制，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局與食品藥品監(jiān)管局等行政部門分段監(jiān)管體制，農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管體制等三個發(fā)展階段。

1.衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管體制。1995年10月，八屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《食品衛(wèi)生法》，確立由衛(wèi)生部門統(tǒng)一對食品衛(wèi)生進行監(jiān)管的體制。依據(jù)這一體制，從事食品安全生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)向衛(wèi)生行政部門申請辦理食品衛(wèi)生許可證，由衛(wèi)生行政部門進行統(tǒng)一管理。衛(wèi)生部門還負責(zé)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品衛(wèi)生事故的處理。在這一體制下，我國建成了覆蓋全國的食品衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成了一支20多萬人的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍，對保障食品安全發(fā)揮了積極作用。然而，《食品衛(wèi)生法》沒有規(guī)范包括種植、養(yǎng)殖、儲存等環(huán)節(jié)中的食品以及相關(guān)的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營或者使用，出現(xiàn)了法律監(jiān)管盲區(qū)。衛(wèi)生部統(tǒng)一監(jiān)管體制無法涵蓋食品從農(nóng)田到餐桌的全過程，導(dǎo)致食品安全事故時有發(fā)生。

2.衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局與食品藥品監(jiān)管局等行政部門分段監(jiān)管體制。為了進一步加強食品安全工作，國務(wù)院于2004年7月頒布了《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，確定對食品安全實行分段監(jiān)管的體制。即農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。這種分段監(jiān)管的體制有利于各司其職，對改善食品安全狀況發(fā)揮了積極作用。但是，這種體制在實踐中也出現(xiàn)了一些問題，主要是:對食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息發(fā)布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負責(zé)不夠明確;食品安全監(jiān)管部門之間缺乏協(xié)調(diào);食品藥品監(jiān)督部門難以發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能等。上述問題客觀上導(dǎo)致食品安全監(jiān)管出現(xiàn)職能交叉、責(zé)任不清的狀況。

2009年2月，十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《食品安全法》，維持分段監(jiān)管的體制。針對前述食品安全監(jiān)管體制中存在的問題，作出了如下調(diào)整:國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo);衛(wèi)生部門與食品藥品監(jiān)管部門互換職能，食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責(zé)對食品安全的綜合協(xié)調(diào)和依法查處重大事故;對于前述不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，《食品安全法》也作出了規(guī)定，衛(wèi)生部門負責(zé)食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定，以及組織重大食品安全事故的查處。

分段監(jiān)管體制沿著食品產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈進行職能分工，每個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管，每個監(jiān)管部門在各自監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)都具有足夠的專業(yè)能力和法律支持，從表面上看，職能分工是明確和有效的。但是，食品安全問題具有較強的連帶效應(yīng)，一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，其原因可能并不在于此環(huán)節(jié)，而在于其他環(huán)節(jié)。分段監(jiān)管體制人為割裂了食品安全各環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在聯(lián)系，因此，在涉及協(xié)同監(jiān)管和落實監(jiān)管責(zé)任方面存在著比較明顯的制度缺陷。

3.農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管體制。針對分段監(jiān)管體制中存在的多頭管理、分工交叉、職責(zé)不清等突出問題，中央決定組建統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，將分散在各部門的食品藥品監(jiān)管職能和機構(gòu)進行整合，實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。并由農(nóng)業(yè)部門負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，由衛(wèi)生部門負責(zé)食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。新一屆國務(wù)院成立后，立即啟動食品藥品監(jiān)管機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。2013年3月20日國務(wù)院第1次常務(wù)會議原則通過了食品藥品監(jiān)管總局的“三定”方案和《指導(dǎo)意見》。由此形成農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管，以衛(wèi)生和計劃生育委員會為支撐，國家食品安全委員會綜合協(xié)調(diào)的體制。

縱觀我國食品安全監(jiān)管體制改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革的焦點主要集中于行政部門之間如何合理分配食品安全監(jiān)管職責(zé)，改革的目標(biāo)是形成集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。但是，對于如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，如何創(chuàng)新監(jiān)管方式，如何促進社會機構(gòu)和公眾參與等方面還缺乏頂層設(shè)計。尤其是，在戰(zhàn)略層面如何整體優(yōu)化設(shè)計我國食品安全監(jiān)管體制，這方面的改革才剛剛起步。

(二)我國當(dāng)前食品安全監(jiān)管體制存在的問題。

我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，有利于理順部門職責(zé)關(guān)系，強化和落實監(jiān)管責(zé)任，實現(xiàn)全程無縫監(jiān)管，形成整體合力，提高行政效能。但是，也存在著一些問題，主要是:

1.新組建的食品藥品監(jiān)管總局監(jiān)管能力面臨挑戰(zhàn)。由分段監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，必然會對統(tǒng)一監(jiān)管部門的監(jiān)管能力提出更高要求。如果監(jiān)管人員、技術(shù)和設(shè)備保障不足，食品安全監(jiān)管范圍超出了監(jiān)管部門的能力，就會導(dǎo)致“肥胖饑餓癥”，無法滿足食品安全監(jiān)管的要求。新成立的食品藥品監(jiān)管總局面臨著“整合”、“統(tǒng)一”、“加強”監(jiān)管職能和機構(gòu)的重任，如果不能實現(xiàn)監(jiān)管力量和資源的有效配合，就會形成名義上加強、實際上削弱的局面。隨著監(jiān)管責(zé)任和壓力的增加以及食品安全形勢的變化，對食品監(jiān)管方式也提出了新的要求，如果仍然沿襲傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”，成本代價會很大，而且效果不佳。所以，集中統(tǒng)一監(jiān)管必須同時要求監(jiān)管模式、監(jiān)管手段和監(jiān)管職能等方面作出相應(yīng)調(diào)整。

2.新體制仍然存在農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等部門和食品藥品監(jiān)管總局分段監(jiān)管特征。新體制在建立食品藥品監(jiān)管總局作為監(jiān)管主體的同時，仍然保留農(nóng)業(yè)部對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管責(zé)任。因此，在涉及食用農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域的監(jiān)管時，需要明確兩者之間的監(jiān)管邊界，否則就會留下死角和盲區(qū)。由于食品安全涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，由農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局分段監(jiān)管，仍然可能會存在以往分段監(jiān)管的弊端。另外，新體制還保留質(zhì)檢總局負責(zé)監(jiān)管食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，這種分段管理也有可能會造成新的監(jiān)管重疊。

3.食品安全風(fēng)險監(jiān)測評估與標(biāo)準(zhǔn)制定工作由衛(wèi)生和計劃生育委員會負責(zé)，未達到應(yīng)有的戰(zhàn)略層級。新體制明確由衛(wèi)生和計劃生育委員會負責(zé)食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定等工作，從而使得風(fēng)險評估與標(biāo)準(zhǔn)制定職能與食品安全監(jiān)管部門分開，實現(xiàn)了風(fēng)險分析與風(fēng)險管理的分離，避免了過去既是裁判員又是運動員的不合理局面。但由于風(fēng)險評估與標(biāo)準(zhǔn)制定直接決定著我國食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略方向，需要以獨立、客觀和中立的原則進行，也需要風(fēng)險分析部門與風(fēng)險管理部門之間經(jīng)常性的協(xié)調(diào)，因此需要提高風(fēng)險和標(biāo)準(zhǔn)制定的戰(zhàn)略層級，在更高層次開展風(fēng)險評估和標(biāo)準(zhǔn)制定工作，以避免由于部際協(xié)調(diào)不暢和部門利益所導(dǎo)致的戰(zhàn)略中斷等問題。

4.食品安全委員會功能虛化，未能起到戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。我國《食品安全法》明確食品安全委員會履行食品安全監(jiān)管工作協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的責(zé)任。但是，在實踐中，食品安全委員會功能虛化，未能有效發(fā)揮食品安全監(jiān)管頂層設(shè)計的作用，而分段監(jiān)管體制下的部門管理又只能各管一攤，這就在客觀上造成了我國食品安全監(jiān)管“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，缺乏系統(tǒng)性的弊病。新體制雖然形成了食品藥品監(jiān)管總局為主體的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，但是食品藥品監(jiān)管總局仍然無法替代食品安全委員會作用，未來需要發(fā)揮食品安全委員會的作用，明確其在食品安全監(jiān)管中的戰(zhàn)略引領(lǐng)職能。

5.國家層面食品安全控制的科學(xué)和技術(shù)體系有待完善。食品安全監(jiān)管體制的有效運行需要有大量的科學(xué)證據(jù)作為支撐。我國目前的食品安全監(jiān)管手段還比較落后，有的在還停留在憑經(jīng)驗判斷的基礎(chǔ)上，無法適應(yīng)食品加工生產(chǎn)新技術(shù)的快速發(fā)展，急需加強國家層面食品安全控制的科學(xué)和技術(shù)體系保障，以應(yīng)對新的病毒類型、新的化學(xué)物質(zhì)等對于我國食品安全帶來的風(fēng)險。

二、國外發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的經(jīng)驗借鑒

(一)合作式監(jiān)管:以美國為例。

美國是合作式監(jiān)管的典型。美國政府對食品安全高度重視，由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的食品安全委員會統(tǒng)一監(jiān)管食品安全。美國的食品安全由6個國會直屬部門中的12個下屬機構(gòu)和35個不同的法律規(guī)定共同監(jiān)管，其中包括:健康和衛(wèi)生部(DHHS)、農(nóng)業(yè)部(USDA)、環(huán)境保護部(EPA)、財政部、海關(guān)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)。健康和衛(wèi)生部(DHHS)下屬的食品和藥品管理局(FDA)管理除肉、禽和加工蛋產(chǎn)品之外的所有食品以及動物藥和飼料。

合作式監(jiān)管的優(yōu)勢在于可以發(fā)揮各監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)能力，美國食品安全監(jiān)管部門職能明確、監(jiān)管環(huán)節(jié)相互銜接。在美國，一個部門只負責(zé)一個或幾個產(chǎn)品的全部安全工作，并在總統(tǒng)食品安全管理委員會統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)對于食品安全工作的一體化管理。美國的這種一個部門就負責(zé)一個或幾個產(chǎn)品的全部安全工作的特點，使從田野到餐桌無縫全程監(jiān)管的責(zé)任主體得到明確，操作起來也更加容易和透明。從監(jiān)管的環(huán)節(jié)看，美國的食品安全管理很注意強調(diào)從田野到餐桌整個過程的無縫隙有效控制監(jiān)管，其環(huán)節(jié)包括了從生產(chǎn)收獲，到加工、包裝、運輸和貯存，再到最后的銷售等，監(jiān)管內(nèi)容包括了農(nóng)藥化肥、飼養(yǎng)飼料、包裝材料、運輸條件和食品標(biāo)簽等整個流程。通過這種全程監(jiān)管，對可能給食品安全帶來的潛在風(fēng)險加以預(yù)先防范，不僅不會缺失重要環(huán)節(jié)，也在某種程度上為實現(xiàn)問題食品的追溯打下良好基礎(chǔ)。弊端在于職能分散，難以形成監(jiān)管合力。一是部門之間需要大量的協(xié)調(diào)。為此，美國出臺了50個部際協(xié)議進行協(xié)調(diào)和溝通。二是部門常常陷入競爭格局之中。一方面爭奪監(jiān)管資源和管理權(quán)限;另一方面在發(fā)生食品安全問題時相互推諉扯皮。

盡管合作式監(jiān)管中存在協(xié)調(diào)失靈，但這個系統(tǒng)依然是富有成效的，獲得了公眾的信賴。美國食品也堪稱是世界上最安全的食品。其原因在于美國形成了一套比較完善的技術(shù)和制度體系。一是構(gòu)建了完備的食品安全法律體系。美國食品安全法起始于1906年的《食品和藥品法》和1907年的《肉類檢驗法》，至今共形成了30多部法律，涉及各類食品藥品安全監(jiān)管，明確了食品安全主體的法律責(zé)任，有助于形成良好的食品安全工作規(guī)范。二是形成了有效的食品安全風(fēng)險分析框架。2001年，美國總統(tǒng)食品安全委員會提交了一份“食品安全戰(zhàn)略計劃”，要求美國農(nóng)業(yè)部、健康和公眾服務(wù)部、環(huán)境保護署等機構(gòu)聯(lián)合建立風(fēng)險分析和評估機制，通過風(fēng)險監(jiān)測和評估提高食品安全預(yù)警能力，增強食品安全管理的針對性。三是建立了完善的食品安全可追溯制度。包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、包裝加工環(huán)節(jié)及運輸銷售環(huán)節(jié)的追溯。通過建立追溯制度，將人為割裂的食品安全監(jiān)管聯(lián)系起來，提高了食品安全監(jiān)管的有機銜接和協(xié)調(diào)。

對美國合作式監(jiān)管的分析可以看出，盡管合作式監(jiān)管存在協(xié)調(diào)成本高等問題，只要輔之于有效的技術(shù)和制度安排，就可取得比較好的監(jiān)管效果。其中，法律制度為各類主體提供了形成規(guī)范;風(fēng)險分析框架明確了食品安全監(jiān)管的關(guān)鍵控制點，使得食品安全監(jiān)管可以有的放矢;可追溯制度形成了完備的從農(nóng)田到餐桌的信息鏈，為快速確定問題源，評估食品安全事故的影響范圍奠定了基礎(chǔ)。正是在上述技術(shù)和制度安排的支撐基礎(chǔ)上，才形成了美國富有成效的食品安全監(jiān)管體制。

(二)一體化監(jiān)管:以英國和丹麥為例。

與美國的合作式監(jiān)管不同，歐盟國家大多采取單一部門的一體化監(jiān)管體制。例如，英國在2000年成立食品標(biāo)準(zhǔn)署，該部門是不隸屬于任何內(nèi)閣部門的非內(nèi)閣部委，是獨立的食品監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)食品安全總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)，代表英王履行職能，并透過衛(wèi)生大臣向議會負責(zé)。丹麥于1996年將農(nóng)業(yè)部和漁業(yè)部合并組成了農(nóng)業(yè)部，并將衛(wèi)生部的食品安全職能劃入農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部，更名為食品、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部，負責(zé)海洋或農(nóng)田到餐桌全過程的食品安全監(jiān)管。

一體化監(jiān)管的優(yōu)勢在于可以提高食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性和連續(xù)性，把更多的資源集中于食品安全風(fēng)險規(guī)避和預(yù)警，避免對企業(yè)的重復(fù)檢測，監(jiān)管責(zé)任明確，運行效率更高。其弊端在于對監(jiān)管機構(gòu)的能力要求非常高。由于一體化監(jiān)管下統(tǒng)一部門的監(jiān)管范圍比合作式監(jiān)管下單一部門的范圍要大得多，傳統(tǒng)監(jiān)管模式不能適應(yīng)一體化監(jiān)管的要求，因此一體化監(jiān)管對食品安全風(fēng)險管理的要求很高，它更多地采用預(yù)防原則，強調(diào)基于風(fēng)險的食品安全戰(zhàn)略管理，即在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上明確關(guān)鍵控制點，并將監(jiān)管資源更多地轉(zhuǎn)向關(guān)鍵監(jiān)管領(lǐng)域，以優(yōu)化監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

除對監(jiān)管機構(gòu)能力的要求之外，一體化監(jiān)管還有賴于科學(xué)數(shù)據(jù)、實驗、檢驗檢測以及各類標(biāo)準(zhǔn)的支撐。在這方面，歐盟提供了大量的支持。2000年，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了從農(nóng)田到餐桌的監(jiān)管理念，規(guī)定所有的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)文本都經(jīng)過歐盟理事會和歐洲議會的共同決策程序，歐盟食品和飼料法規(guī)所有條例直接適用，由此奠定了歐盟食品安全監(jiān)管體系高度統(tǒng)一的基礎(chǔ)。圍繞這一框架，建立了四個機制:一是成立歐洲食品安全總局(EFSA)，作為獨立食品和飼料安全風(fēng)險評估和風(fēng)險溝通機構(gòu);二是建立食品和飼料快速預(yù)警機制(RASFF)，以確定風(fēng)險是否嚴重，產(chǎn)品是否需要召回等;三是建立歐盟實驗室(EURLs)和國家實驗室(NRLs)，為食品和飼料安全以及動物健康領(lǐng)域的安全控制提供技術(shù)支持;四是成立食品和獸醫(yī)組織(FVC)，針對官方機構(gòu)和人員進行審計，確保當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和進口產(chǎn)品符合歐盟質(zhì)量安全及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，符合動物健康和福利及植物健康方面的法律法規(guī)。通過上述機構(gòu)的建立，為歐盟國家食品安全監(jiān)管奠定了法律、技術(shù)、風(fēng)險分析基礎(chǔ)，同時通過審計和檢查，確保各個國家食品安全符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

通過上述分析可以看出，所謂一體化監(jiān)管，并不是說監(jiān)管機構(gòu)要承擔(dān)所有的監(jiān)管職責(zé)，相反，監(jiān)管機構(gòu)要與風(fēng)險評估、標(biāo)準(zhǔn)制定、檢驗檢測、實驗室以及審計和檢查部門密切配合，才能達到預(yù)期效果。由于有相應(yīng)機構(gòu)的支持，所以在具體的監(jiān)管實踐中，一體化監(jiān)管部門并不會將監(jiān)管力量和資源分散使用，而是通過戰(zhàn)略管理集中于關(guān)鍵控制領(lǐng)域，從而大大提高了監(jiān)管效率。

從國外發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的比較中可以發(fā)現(xiàn)，合作式監(jiān)管與一體化監(jiān)管各有利弊，不能簡單地認為監(jiān)管機構(gòu)越集中越好。事實上，美國的合作式監(jiān)管和英國、丹麥的一體化監(jiān)管都取得了很好的效果。啟示在于，在深化我國食品安全監(jiān)管體制改革的過程中，我們不能只將目光盯著機構(gòu)的分拆與合并，更重要的是，要建立監(jiān)管職能與支持和配套職能有機統(tǒng)一的食品安全戰(zhàn)略框架，這方面的改革任重而道遠。

三、我國食品安全監(jiān)管體制改革的理想方案與改革路線圖

我國食品安全監(jiān)管體制改革的方向是明確的，即要建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。國家食品藥品監(jiān)管總局的成立是我國食品安全監(jiān)管工作中具有里程碑意義的大事，標(biāo)志著我國已經(jīng)具備了集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國形成的以農(nóng)業(yè)部和食品安全監(jiān)管總局共同監(jiān)管的監(jiān)管體制既具有合作式監(jiān)管的特點，也具有一體化監(jiān)管的雛形。應(yīng)該在吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于我國國情和所處發(fā)展階段的特點，提出食品安全監(jiān)管體制改革的“中國道路”。

(一)我國食品安全監(jiān)管體制改革的理想方案。

根據(jù)以上思路，結(jié)合我國政府機構(gòu)特點以及當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管架構(gòu)現(xiàn)狀，擬提出我國食品安全監(jiān)管體制的理想方案如下:

1.夯實國家食品安全委員會職能。將國家食品安全委員會轉(zhuǎn)變?yōu)閲沂称钒踩珣?zhàn)略決策機構(gòu)，主要承擔(dān)以下職能:一是承擔(dān)國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估職能，建立涵蓋植物、動物、飼料等各環(huán)節(jié)的風(fēng)險分析體系，為提高食品安全監(jiān)管針對性提供基礎(chǔ);二是承擔(dān)國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法律制定職能，針對食品安全風(fēng)險，有針對性地制定和完善標(biāo)準(zhǔn)和法律體系，提高快速反應(yīng)能力;三是承擔(dān)食品安全國家實驗室職能，針對食品安全工作的潛在的和新出現(xiàn)的病毒、病原體等開展國家層面的科研研究，提高食品安全預(yù)防能力;四是承擔(dān)食品安全風(fēng)險預(yù)警職能，根據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果，確定風(fēng)險程度是否嚴重，采取相應(yīng)的應(yīng)對措施;五是承擔(dān)對監(jiān)管機構(gòu)的檢查和評估職能，確保食品安全生產(chǎn)和進口產(chǎn)品符合國家食品安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，符合國家有關(guān)法律法規(guī);六是食品安全風(fēng)險交流職能，提高食品安全的公眾參與，增強透明度，切實保護消費者利益。食品安全委員會應(yīng)發(fā)揮“議會”職能，不宜作為一級行政機構(gòu)，可以考慮采取理事會等方式，通過建立專業(yè)委員會來實施上述職能，以避免重設(shè)行政機構(gòu)導(dǎo)致的職能重疊和僵化等問題。

2.合并農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于食品安全監(jiān)管的職能，提高監(jiān)管機構(gòu)能力和水平。將農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于食品安全監(jiān)管的職能合并，組建統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，有利于形成從農(nóng)田到餐桌的無縫隙監(jiān)管體系，加強植物、動物、飼料等源頭控制，更好地發(fā)揮食品安全監(jiān)管職能層的作用，主要承擔(dān)以下職能:一是承擔(dān)食品安全監(jiān)管的指揮控制職能，建立從農(nóng)田到餐桌全過程無縫隙的信息化指揮平臺，全面把握食品安全監(jiān)管動態(tài)，適時加以調(diào)控和監(jiān)督;二是承擔(dān)食品安全重點布控和整治職能，針對可能存在的風(fēng)險點，集中監(jiān)管力量和資源進行重點預(yù)防和整治，提高監(jiān)管的針對性和有效性;三是承擔(dān)食品安全事故處理職能，通過食品安全追溯系統(tǒng)，明確問題來源，分析影響范圍，將事故造成的影響控制在最小范圍;四是承擔(dān)食品安全檢驗檢疫機構(gòu)的資質(zhì)認證職能，有效整合社會力量，建設(shè)區(qū)域性檢驗檢疫機構(gòu);五是承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)務(wù)層管理工作職能，強化食品安全執(zhí)法隊伍建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。

3.充實基層食品安全監(jiān)管力量和資源?；鶎颖O(jiān)管隊伍是我國食品安全監(jiān)管體制的基石，承擔(dān)著食品安全檢查、抽樣、監(jiān)測和分析等具體的職能，應(yīng)在現(xiàn)有地方監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，進一步加以充實，使其切實發(fā)揮業(yè)務(wù)層食品安全把關(guān)者的作用，主要承擔(dān)以下職能:一是根據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，對涉及食品安全生產(chǎn)單位進行全覆蓋監(jiān)管，針對重點風(fēng)險領(lǐng)域提高抽檢頻率，將食品安全事故遏制在萌芽中;二是督促企業(yè)完善內(nèi)部管理體系，強化第一責(zé)任人意識，讓企業(yè)主動參與到食品安全監(jiān)管工作中來;三是配合職能層開展重點食品安全風(fēng)險整治;四是加強食品安全風(fēng)險宣傳，讓消費者成為食品安全的最后把關(guān)人。

(二)我國食品安全監(jiān)管體制改革的路線圖。

我國食品安全監(jiān)管體制改革不可能一蹴而就，必須穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步一個腳印邁向理想方案。尤其是，理想方案涉及對當(dāng)前機構(gòu)的調(diào)整，更不可過于急躁。我國剛剛對食品安全監(jiān)管體制進行了較大的改革，需要穩(wěn)定隊伍，打好基礎(chǔ)，分步實施。根據(jù)當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)情況和改革需要，建議分三步走:

1.近期到2015年:在不改變現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)職能配置的情況下，著重加強監(jiān)管機構(gòu)能力建設(shè)，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管體系。由于我國新的食品安全監(jiān)管體制剛剛形成，建議近期不進行大的機構(gòu)調(diào)整，應(yīng)著力建設(shè)食品安全可追溯系統(tǒng)，逐步形成最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管體系。食品安全可追溯系統(tǒng)可以有效解決消費者投訴無門、企業(yè)責(zé)任難以落實、監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)不清和職能交叉、既是裁判員又是運動員等問題，是落實十八屆三中全會精神，深化我國食品安全監(jiān)管體制改革、破解食品安全監(jiān)管難題的最為有效和最為可行的途徑。

目前，中國市場食品安全工作委員會(以下簡稱“食安工委”)已授權(quán)委托中食安食品科技服務(wù)有限公司(以下簡稱“中食安公司”)自主研發(fā)了一套世界領(lǐng)先的食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)。該系統(tǒng)采用了目前國際上最先進的多維彩碼技術(shù)，通過開放、透明的食品安全公共信息服務(wù)平臺，形成一個全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)称钒踩芸氐拈]環(huán)，確保食品安全全過程有章可循。

食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)的核心技術(shù)為多維彩碼技術(shù)，該項技術(shù)的最大優(yōu)勢在于其非開源性、唯一性和不可復(fù)制性，彩色多維碼的靜態(tài)和動態(tài)數(shù)據(jù)的讀取快速簡單，遠至50米也可讀取，誤碼率幾乎為零，防偽性能極高，加上其消碼功能和多維彩碼的唯一性，假冒偽劣商品幾乎無處藏身。同時該系統(tǒng)還整合了全球領(lǐng)先的高光譜生化成像技術(shù)和食品檢測系統(tǒng)解決方案，以控制食品原材料質(zhì)量、全生產(chǎn)流程質(zhì)量并及時發(fā)現(xiàn)和消除企業(yè)食品質(zhì)量隱患。

從消費者角度:采用多維彩碼技術(shù)后，消費者通過智能手機或其他先進的電子設(shè)備訪問數(shù)據(jù)庫內(nèi)的特定信息，可實現(xiàn)信息透明化，能夠立刻向消費者和成品供應(yīng)商提示相關(guān)產(chǎn)品已經(jīng)達到食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)要求的食品追溯性和真實性，增強消費者對該產(chǎn)品安全性的信心。為消費者提供更為充分的知情權(quán)和投訴維權(quán)支持，消費者在購買產(chǎn)品之前，就能很容易的獲得食品安全信息，這將會掀起一場消費革命。

從企業(yè)角度:該系統(tǒng)要求整個食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，從最初的食品生產(chǎn)商到最終的零售商輸入批次信息。這些信息將被存入一個安全的計算機數(shù)據(jù)庫，確保不會被未授權(quán)的第三方隨意修改、刪除或獲取。這些信息將成為企業(yè)信用記錄的重要來源。信用記錄良好的企業(yè)將面臨更多的市場機會，通過市場機制實現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。這也將會形成市場倒逼機制，推動食品企業(yè)主動強化食品安全內(nèi)控體系，加快實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高我國食品產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

從政府角度:系統(tǒng)一旦進入全面測試和實施階段，食品安全可追溯性將顯著提高。通過識別假冒偽劣食品和食品供應(yīng)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)，可以為政府監(jiān)管提供有效支持。該系統(tǒng)可接受來自消費者和其他來源的投訴，并就其有效性和嚴重性進行快速評估，鎖定食品供應(yīng)鏈中的問題，立即通知供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)、消費者和政府有關(guān)部門，將食源性疾病暴發(fā)所帶來的危害最小化。多維彩碼系統(tǒng)能夠明確告知食品從田間到餐桌的各個環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點是誰的責(zé)任并由哪個部門監(jiān)管，形成推動食品安全監(jiān)管者行政作為的倒逼機制，增強食品安全監(jiān)管的透明度和公信力。

該系統(tǒng)在2013年10月29日于北京召開的“食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)國際評估”會議上順利通過了來自美國、日本、歐盟、澳大利亞和新西蘭等國食品安全專家的評估和高度認可。與會專家全面審核了系統(tǒng)所要求的食品安全信息的可追溯性和完整性，最終達成了《食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)有效性的支持決議》，標(biāo)志著該系統(tǒng)已經(jīng)完全取得成功，可以應(yīng)用于國內(nèi)食品安全追溯。

按計劃，食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)將于2014年第一季度投入試運營，首先用于進口灌裝奶粉，然后擴展到奶制品和其他進口食品。中食安公司計劃2016年前把國內(nèi)所有食品的追溯信息上線，為國內(nèi)食品安全提供重要的技術(shù)保障。未來食品安全多維彩碼追溯系統(tǒng)還將作為一種全新的工具，協(xié)助中國口岸有關(guān)部門進行評估工作。電子數(shù)據(jù)庫中的信息可用于判斷食品產(chǎn)品是否可進入中國市場進行銷售或進一步加工。

多維彩碼技術(shù)的有效運行，有賴于國家持續(xù)穩(wěn)定的政策支持和良好的部際協(xié)調(diào)溝通機制，同時還需要建立完善的標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險評估、檢驗檢測等配套系統(tǒng)的支持?？傮w上來看，采用當(dāng)前的多維彩碼追溯系統(tǒng)是落實十八屆三中全會“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和食品標(biāo)識制度，保障食品藥品安全”的最為快捷、最為有效，最為經(jīng)濟的可行途徑。

2.中期到2018年:推動農(nóng)業(yè)部和食品安全監(jiān)管總局關(guān)于食品安全監(jiān)管職能的整合，組建成立完善的集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。經(jīng)過5年左右的時間，我國食品安全監(jiān)管能力將會大幅提升，體現(xiàn)在:一是監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管技術(shù)不斷完善，多維彩碼可追溯系統(tǒng)建設(shè)初見成效，可以實現(xiàn)迅速定位、追蹤和處置，監(jiān)管效率大幅提高;二是風(fēng)險監(jiān)測評估、標(biāo)準(zhǔn)制定、法律體系建設(shè)等不斷完善，對風(fēng)險的控制能力不斷增強;三是國家實驗室籌建取得很大進展，我國食品安全的科學(xué)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)更加扎實;四是基層監(jiān)管隊伍力量不斷壯大，基本實現(xiàn)食品安全的全面覆蓋。

在上述基礎(chǔ)工作扎實推進和取得顯著成效的基礎(chǔ)上，可以著手開展進一步的機構(gòu)整合工作，即將農(nóng)業(yè)部和食品安全監(jiān)管總局關(guān)于食品安全監(jiān)管職能的整合，組建成立較為完善的集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)。新組建的機構(gòu)將會進一步形成監(jiān)管合力，推動形成更加有力、有效和有為的食品安全監(jiān)管格局。

3.遠期到2020年:按照前述方案建立與我國全面建成小康社會相適應(yīng)的完善的食品安全監(jiān)管體系。到2020年我國全面建成小康社會之時，形成前述由國家食品安全委員會、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門、食品安全基層管理隊伍所組成的完善的食品安全監(jiān)管體系。

四、推進改革實施的保障措施

我國食品安全監(jiān)管體制改革順利實施的前提是要全社會達成推進改革的共識，獲得各方面的支持，同時也要有壯士斷腕的勇氣，破除阻礙改革的利益藩籬。這就需要政府、企業(yè)、消費者和社會力量齊心協(xié)力，迎難而上，推動我國食品安全監(jiān)管改革走向深入。

1.監(jiān)管機構(gòu):轉(zhuǎn)變職能、提高效率、主動配合。我國當(dāng)前形成的監(jiān)管體制是改革的重要依靠力量，也是未來深化改革的對象。各部門要統(tǒng)一思想，提高認識，從我國食品安全的大局出發(fā)，增強責(zé)任意識，主動投身于改革的浪潮之中。衛(wèi)生和計生委在開展食品安全按風(fēng)險監(jiān)測和評估、標(biāo)準(zhǔn)制訂等工作中，要注重從戰(zhàn)略層面入手，立足于我國食品安全監(jiān)管的全局，增強風(fēng)險分析和標(biāo)準(zhǔn)制訂的科學(xué)性、全面性和針對性。農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)管總局要著力轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。在多維彩碼追溯系統(tǒng)建設(shè)工作中，要主動與第三方負責(zé)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，做好已有追溯系統(tǒng)與新的系統(tǒng)的銜接，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。要善于整合與利用社會機構(gòu)的力量，把應(yīng)該由社會機構(gòu)去做的事情轉(zhuǎn)移出去，把政府應(yīng)該管的事情切實管好。

2.企業(yè):強化責(zé)任、市場引導(dǎo)、誠信守信。企業(yè)是我國食品安全的第一責(zé)任人，要強化企業(yè)食品安全責(zé)任制，讓企業(yè)主動參與到食品安全監(jiān)管中去，鼓勵建立良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)、危險分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)等制度，通過企業(yè)控制系統(tǒng)，提高企業(yè)供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的安全。要注重通過市場倒逼機制推動企業(yè)主動提高食品安全質(zhì)量，通過采用多維彩碼追溯系統(tǒng)，企業(yè)食品安全信息將會更加透明，這在一定程度上會增加企業(yè)的成本，但是，追溯系統(tǒng)的采用也是企業(yè)食品安全信用的背書，在消費者“用腳投票”機制下，將會吸引更多企業(yè)采用追溯系統(tǒng)。要擴大系統(tǒng)建設(shè)的示范效應(yīng)，大力推廣應(yīng)用新的系統(tǒng)。要在全社會上營造誠實守信的良好社會風(fēng)氣，使得食品安全不良行為在市場中失去立足之地。

3.消費者:廣泛關(guān)注、勇于監(jiān)督、積極參與。要加強食品安全工作的宣傳和教育，充分利用新媒體等手段進行風(fēng)險交流，引導(dǎo)消費者正確看待當(dāng)前食品安全存在的問題，不傳謠、不信謠，讓消費者成為食品安全的最后一道守衛(wèi)者。要定期發(fā)布食品安全信息指南，加強食品安全培訓(xùn)，引導(dǎo)消費者正確消費。要利用多維彩碼等技術(shù)增強產(chǎn)品的透明度，保障消費者的知情權(quán)。要暢通信息溝通渠道，廣開門路，便利消費者進行監(jiān)督、投訴和提出建議，要認真研究和及時反饋消費者訴求，使消費者成為我國食品安全最忠實的監(jiān)督員。要鼓勵消費者積極參與到食品安全標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等制度、政策的制定工作中來，形成人人關(guān)注食品安全的良好氛圍。

4.社會機構(gòu):科學(xué)分析、獨立判斷、透明運作。要充分發(fā)揮社會機構(gòu)科學(xué)、中立、公允、透明的特點，引導(dǎo)社會力量參與食品安全監(jiān)管，推動形成社會共治格局。要整合社會研究力量，為食品安全監(jiān)管提供大數(shù)據(jù)和科學(xué)研究證據(jù)，為籌建國家實驗室提供研究力量基礎(chǔ)。要加強檢驗檢測機構(gòu)的建設(shè)，充分發(fā)揮現(xiàn)有檢驗檢測力量和資源，同時著力提高檢驗檢測技術(shù)研發(fā)能力，提高檢驗檢測水平。要發(fā)揮社會機構(gòu)獨立、公允的特點，引導(dǎo)社會機構(gòu)參與食品安全監(jiān)管工作的評估和審計，以增強政府公信力。要引導(dǎo)社會力量投入到基層監(jiān)管中來，形成全民監(jiān)管的強大力量。要通過政府購買等方式為社會力量參與食品安全監(jiān)管提供資源，提高社會機構(gòu)整體能力。要提高社會機構(gòu)運作的透明度，自覺接受社會監(jiān)督，增強社會機構(gòu)發(fā)展的可持續(xù)能力。