全口徑預(yù)算的基本框架與配套措施

張 斌

全口徑預(yù)算改革最終應(yīng)以統(tǒng)籌安排全部政府收支為目標(biāo)，以有利于支出和政策審核為導(dǎo)向，形成由一般預(yù)算和各專門預(yù)算構(gòu)成的綜合預(yù)算報(bào)告體系。

將現(xiàn)行公共財(cái)政預(yù)算改造為一般預(yù)算，作為政府綜合預(yù)算報(bào)告的主體，其主要職能有兩個(gè):一是列示預(yù)算年度的全部政府收支安排和各項(xiàng)收支之間的關(guān)系并對(duì)跨年度預(yù)算平衡和中期支出框架進(jìn)行詳細(xì)說明;二是以年度經(jīng)常性支出為重點(diǎn)列示現(xiàn)行公共財(cái)政預(yù)算承擔(dān)的支出項(xiàng)目。

一般預(yù)算之外應(yīng)根據(jù)預(yù)算審核的要求編制專門預(yù)算，如重大項(xiàng)目預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本(資產(chǎn))預(yù)算，如有必要也可單獨(dú)編制債務(wù)預(yù)算。專門預(yù)算是一般預(yù)算的補(bǔ)充，可以根據(jù)重要性的差異將重大項(xiàng)目預(yù)算和債務(wù)預(yù)算作為一般預(yù)算的附屬，只單獨(dú)編報(bào)社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本(資產(chǎn))預(yù)算。

如前所述，國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算的范圍有兩種基本選擇:一是包括所有類型的國(guó)有資源、資產(chǎn)，反映政府的全部資產(chǎn)性收入;二是僅限于國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)而將國(guó)有土地、資源和非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的收入在一般預(yù)算中反映。選擇哪一種方案要綜合考慮不同類型資產(chǎn)性收入的性質(zhì)、國(guó)有資產(chǎn)的特征以及國(guó)有資產(chǎn)的管理體制。

根據(jù)全口徑預(yù)算管理的目標(biāo)及其基本框架的要求，進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)算改革需要完善以下配套措施:

第一，落實(shí)稅收法定原則，推進(jìn)稅費(fèi)綜合改革。預(yù)算改革的核心是預(yù)算權(quán)的配置，削弱各政府部門設(shè)立收入和安排支出的權(quán)力，落實(shí)各級(jí)人大的預(yù)算權(quán)是推進(jìn)預(yù)算改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，應(yīng)積極推進(jìn)稅收立法，條件成熟時(shí)將現(xiàn)行以《暫行條例》形式存在的稅收實(shí)體法逐步由人大審議立法。提高各類專項(xiàng)收入和政府性基金的立法層級(jí)，在稅費(fèi)綜合改革的基礎(chǔ)上，將所有強(qiáng)制性收入項(xiàng)目的設(shè)立權(quán)收歸立法機(jī)關(guān)。

第二，修訂完善《預(yù)算法》，明確地方政府的舉債權(quán)及地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理的辦法。同時(shí)明確各類預(yù)算編制、審批、調(diào)整、決算和問責(zé)的程序，按照現(xiàn)代財(cái)政制度的要求重構(gòu)立法機(jī)關(guān)、政府和政府各部門的預(yù)算權(quán)配置格局。

第三，積極推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、政府資產(chǎn)負(fù)債表和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，為預(yù)算改革和國(guó)有資產(chǎn)、資源的預(yù)算管理奠定良好基礎(chǔ)。

第四，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)，尤其是國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理體制改革，根據(jù)國(guó)有企業(yè)混合制改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)程完善國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算制度。

(陳摘自《地方財(cái)政研究》2014年第8期《全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、措施與基本框架》)