淺談城市房屋拆遷制度的歷史演變

于嬌坤，張曉玲

（1.盤錦市建設(shè)工程造價(jià)管理站，遼寧 盤錦 124010；2.盤錦市建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)察大隊(duì)，遼寧 盤錦 124010）

我國(guó)城市房屋拆遷制度，可以發(fā)現(xiàn)其最早源自于建國(guó)初期的土地征用制度。而后逐漸從土地征用制度中脫離,并通過1991年國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》確認(rèn)為一項(xiàng)獨(dú)立制度。按我國(guó)房屋拆遷立法的內(nèi)容和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，可將我國(guó)房屋拆遷制度的發(fā)展分為三個(gè)階段:

1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的房屋拆遷制度

這一階段的主要特點(diǎn)是著重安置，輕補(bǔ)償，重用使用人，輕產(chǎn)權(quán)人。在今天看來，這些規(guī)定顯然不合時(shí)宜。由于這些規(guī)定重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)安置現(xiàn)使用人，就給拆遷工作人員和拆遷當(dāng)事人造成有機(jī)可趁的機(jī)會(huì)。有的弄虛作假，損公肥私，有的不顧實(shí)際情況，嚴(yán)重地?fù)p害了拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益。

經(jīng)過10年的運(yùn)行，1991年制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》也暴露出了安置方式單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，強(qiáng)制拆遷規(guī)定不細(xì)，資金監(jiān)管乏力等諸多問題和不足。2001年6月6日，國(guó)務(wù)院關(guān)于城市房屋拆遷的第40次常務(wù)會(huì)議通過了新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷管理?xiàng)l例》)(第305號(hào)國(guó)務(wù)院令)。新的《拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)原有的條例修改補(bǔ)充，明確了可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?。補(bǔ)償價(jià)格考慮區(qū)位因素，按照房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格。相關(guān)部門和地方各級(jí)政府也相繼制定出臺(tái)了一系列的配套措施。形成了較之于老條例更加系統(tǒng)合理的拆遷制度，在規(guī)范城市房屋拆遷、滿足用地需求、保障被拆遷人合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，2001年修訂后的《拆遷管理?xiàng)l例》也同樣暴露出一系列問題。與《立法法》、《行政許可法》發(fā)生沖突，對(duì)拆遷行為本身的合法性如何界定未作出規(guī)定，對(duì)公共利益的界定不明確，對(duì)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不明確，過度依賴行政權(quán)力，忽略司法權(quán)力的作用。在過去二十年房屋拆遷中，全國(guó)各地房屋拆遷取得輝煌的新成果，城市建設(shè)日新月異，經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛越發(fā)展，人民生活越來越好。從政府拆遷到企業(yè)自行拆遷，從公共利益的市政工程、溢洪區(qū)改造的政府拆遷，到招商引資、棚戶區(qū)改造建設(shè)的委托拆遷；從商業(yè)利益的房地產(chǎn)開發(fā)的混合拆遷到房地產(chǎn)開發(fā)自行拆遷，這是歷史發(fā)生的一個(gè)必然趨勢(shì)。

2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的房屋拆遷制度

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法制的不斷健全，經(jīng)過十年的實(shí)施，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中的一些規(guī)定已經(jīng)明顯不能適應(yīng)新的形勢(shì)和需要，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，投資主體的多元化，人們對(duì)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)以及相關(guān)法律、行政法規(guī)的相繼出臺(tái)等因素，都使國(guó)家開始考慮對(duì)條例中的一些規(guī)定進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。2001年6月6日國(guó)務(wù)院第40 次常務(wù)會(huì)議通過了新修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，于2001 年11月1日起施行。這次修改最重要的一點(diǎn)是明確了可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑⒖紤]了土地使用權(quán)的因素，對(duì)保護(hù)房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益起到了非常重要的作用。二十年的熱火朝天的房屋拆遷，使我們盤錦城市面貌發(fā)生了翻天復(fù)地的大變化，給人民群眾的回遷安置生活帶來了幸福和歡樂。但是這二十年，拆遷政策也同樣做了許多次與時(shí)俱進(jìn)的修改。我們盤錦市政府在1990年出臺(tái)了第一部《盤錦市城鄉(xiāng)動(dòng)遷安置實(shí)施細(xì)則》；1994年修改出臺(tái)了《盤錦市城市房屋動(dòng)遷安置實(shí)施辦法》；1997年出臺(tái)了《盤錦市城市防洪工程動(dòng)遷安置辦法》；2003年修改出臺(tái)了《盤錦市城市房屋拆遷實(shí)施辦法》；2004年修改出臺(tái)了《盤錦市城市房屋拆遷安置實(shí)施細(xì)則》；2007年補(bǔ)充出臺(tái)了《盤錦城市房屋拆遷補(bǔ)償意見》《關(guān)于調(diào)整盤錦市城市城市住宅房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策的意見》(盤政發(fā)〔2007〕16號(hào))等一系列拆遷政策。這充分說明了盤錦的房屋拆遷政策同全國(guó)一樣，都在與時(shí)俱進(jìn)。

3 物權(quán)法頒布實(shí)施后的房屋拆遷制度

2007年《物權(quán)法》草案在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上獲得通過,于2007年10月1日施行。該法第三十二條物權(quán)受到侵害的,權(quán)利人可以通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決。為徹底改革傳統(tǒng)滯后的城市房屋拆遷制度,落實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》,以及《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)因公共利益進(jìn)行房屋征收的規(guī)定,切實(shí)保護(hù)城市房屋被拆遷人的合法權(quán)益,國(guó)務(wù)院于2007年啟動(dòng)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的起草工作。經(jīng)過三年多的不懈努力,新《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于2011年經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議原則通過,并于2011年1月21日正式公布實(shí)施。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的制定與實(shí)施,將推動(dòng)城鎮(zhèn)房屋征收制度的理性發(fā)展,既減少因征收房屋拆遷補(bǔ)償不公或權(quán)力濫用而帶來的社會(huì)沖突,又保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要和需求,同時(shí)還能在一定程度上避免工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)中的盲目性和不計(jì)成本的現(xiàn)象。因此,我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,執(zhí)法人員須專業(yè)培訓(xùn)上崗執(zhí)法，理解其內(nèi)涵,運(yùn)用到房屋征收實(shí)踐中。房屋征收與補(bǔ)償,是房地產(chǎn)文化的一門重要學(xué)科，我們必須要高度重視，認(rèn)真學(xué)習(xí),掌握業(yè)務(wù)知識(shí),依法征收,和諧安置。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》共五章三十五條，本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國(guó)務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布實(shí)施，體現(xiàn)了民生、民意、民權(quán)，體現(xiàn)了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)和和諧，體現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步，同時(shí)也體現(xiàn)了黨政府和人民大眾始終保持心連心情連情。房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。

4 結(jié)束語

綜上所述，該《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》體現(xiàn)了立法理念和設(shè)計(jì)模式的轉(zhuǎn)變：從“拆遷”到“征收”，法規(guī)名稱的變化其背后體現(xiàn)的是對(duì)國(guó)有土地上房屋征收和商業(yè)利益性的城市房屋拆遷進(jìn)行區(qū)分的理念轉(zhuǎn)變，同時(shí)在模式設(shè)計(jì)上，新條例更是對(duì)國(guó)有土地上房屋征收的程序控制、補(bǔ)償機(jī)制以及救濟(jì)制度都進(jìn)行了不同程度的完善。取消了"行政強(qiáng)拆",將強(qiáng)制拆遷權(quán)統(tǒng)一移交給人民法院,全部實(shí)行司法強(qiáng)制搬遷,開啟了司法強(qiáng)拆時(shí)代。

［1］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)物權(quán)法［z］.北京：中國(guó)法制出版社，2012.

［2］國(guó)務(wù)院.國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（國(guó)務(wù)院令第590號(hào)）［z］.北京：中國(guó)法制出版社，2011-1-21.

［3］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法［z］.北京：中國(guó)法制出版社，2013.

［4］盤錦市房產(chǎn)局.盤錦市城市房屋拆遷補(bǔ)償安置資金管理辦法［R］.盤錦：盤錦市人民政府辦公室，2007.

［5］盤錦市房產(chǎn)局.關(guān)于調(diào)整盤錦市城市住宅房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策的意見(盤政發(fā)〔2007〕16號(hào))［R］.盤錦：盤錦市人民政府辦公室，2007.

［6］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).城市房屋拆遷管理?xiàng)l例［z］.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2011.