保障房建設(shè)面臨的土地供給制約及破解之策

文/劉婉婷 趙 可 王珍珍

一、我國保障性住房建設(shè)中土地供給現(xiàn)狀

在我國人多地少的特殊國情下，土地的稀缺性和居民的居住壓力之間的矛盾越來越激化，為了緩和矛盾，保障人民基本住房需求，維持社會(huì)的穩(wěn)定、安定、和諧，實(shí)施保障性安居工程建設(shè)刻不容緩。保障性安居工程建設(shè)包括三類，第一類是保障性住房建設(shè)，包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、限價(jià)商品房。第二類是棚戶區(qū)改造。第三類是農(nóng)村危房改造和游牧定居工程。限于篇幅，這里主要討論第一類保障性住房建設(shè)。根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2011年，全國住房用地計(jì)劃21.8萬公頃，其中保障性安居工程用地計(jì)劃7.74萬公頃，占住房用地計(jì)劃的35.5%，計(jì)劃和實(shí)際供地同比分別增加17.6%和138.9%。很明顯，國家對(duì)保障性住房建設(shè)十分重視，加大投入力度保障性住房建設(shè)，這對(duì)于改善居民住宅水平、有效遏制房地產(chǎn)價(jià)格過快增長起著十分重要的作用。但是，由于土地供給的方式不一樣，比如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的土地供給方式以國家行政劃撥為主，主要是無償取得；而公共租賃房和限價(jià)商品房則采用有限制的有償取得方式；經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房是出售型保障房，購買者住滿五年后可以賣出，獲取巨大的增值收益；廉租房和公共租賃房是租賃型保障房，使用者住滿五年后，不僅不能獲得增值收益，而且一旦不符合條件就要?dú)w還住房使用權(quán)。從相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，全國住房用地實(shí)際供應(yīng)面積占計(jì)劃供應(yīng)面積的比例在50%～70%之間，并未超出70%，但“三類住房”用地的實(shí)際占比卻達(dá)到75%以上，接近80%。

二、我國保障性住房土地供給中存在的問題

1.土地供給總量不足，供給結(jié)構(gòu)失衡。全國的土地供應(yīng)計(jì)劃除2011年有上漲趨勢外，總體呈遞減趨勢，這表明國家開始緊縮住房用地供應(yīng)。但與此同時(shí)，保障房計(jì)劃用地水平持平，并未同比例減少，由此可以看出，國家把保障性住房建設(shè)擺在首要解決的位置，把切實(shí)保障人民生活落到了實(shí)處。但從另一個(gè)方面看，“三類用地”土地供應(yīng)計(jì)劃中實(shí)際未供應(yīng)的土地占比達(dá)10%以上，比例雖不大，但從總量上來看，勢必會(huì)有部分中低收入者的“住有所居”無法保證。保障房建設(shè)實(shí)際土地供給不到80%，也從側(cè)面體現(xiàn)出依靠“土地財(cái)政”的地方政府對(duì)保障房建設(shè)的積極性不高。那么，增加保障房用地的實(shí)際供給，提高地方政府積極性，緩解保障房建設(shè)中土地的供需矛盾，成為迫切需要解決的問題。

2.土地利用存在閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象。從全國來看，土地閑置問題無處不在。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，都存在土地閑置問題，只是閑置土地總量多少的區(qū)別。

以遼寧省為例，2005～2008年的土地閑置面積在3300萬畝左右，如果能得到有效利用，將大大緩解保障房建設(shè)的土地供需矛盾。當(dāng)前，保障房建設(shè)用地可以采用征收土地的方式，但是面臨征收日益困難、征地拆遷矛盾激化、征收的土地位置偏僻等問題，所以土地征收方式作為保障房用地來源的難度越來越大，而土地閑置的利用目前只是作為保障房土地供應(yīng)的臨時(shí)之舉，并未受到各地政府的重視，缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃。

3.土地劃撥缺乏監(jiān)管、土地審核存在漏洞。

（1）土地開發(fā)監(jiān)管不力，政府尋租和暗箱操作時(shí)有發(fā)生。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)用地的供應(yīng)實(shí)行行政劃撥方式，主要是無償取得；公共租賃房和限價(jià)商品房采用有限制的有償取得方式。這些政策宗旨在于在鼓勵(lì)開發(fā)商積極性的前提下，降低開發(fā)成本，保證經(jīng)濟(jì)適用房的公益性和微利性。但是，由于行政劃撥的透明度較低、無人監(jiān)管以及市場經(jīng)濟(jì)自身的趨利性，土地劃撥過程中開發(fā)商和地方政府的暗箱操作頻頻發(fā)生。

（2）準(zhǔn)入和退出機(jī)制不健全。廉租房以及公共租賃房的回收再利用是保障房供應(yīng)中的重要環(huán)節(jié)，有利于緩解保障房建設(shè)對(duì)土地的需求。但是，隨著保障對(duì)象逐步擴(kuò)大，在當(dāng)今社會(huì)收入來源多元化的情況下，個(gè)人收入的透明度較差，而現(xiàn)有戶籍關(guān)系較為復(fù)雜凌亂，在家庭收入缺乏透明度的情況下，要確定收入來源的標(biāo)準(zhǔn)難度很大，也給核查增加了難度。政府不能僅以合理分配給符合條件的家庭為任務(wù)目標(biāo)，而且應(yīng)該建立起一套完整的退出機(jī)制。政府應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)受惠家庭的情況，一旦超出申請標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)及時(shí)收回房屋或者停止發(fā)放租賃補(bǔ)貼，這樣才能使土地利用最大化。

4.土地供給中的區(qū)位問題。城市土地非常稀缺，市區(qū)土地更是政府收入的主要來源。在土地拍賣過程中，市中心土地、郊區(qū)交通便捷的土地往往規(guī)劃為商業(yè)、工業(yè)用地，而保障房行政劃撥的供地方式?jīng)Q定了其往往位于交通不便利、相對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)，且多是高新技術(shù)工業(yè)園區(qū)所在地區(qū)，環(huán)境污染較為嚴(yán)重。由于保障房建設(shè)考慮太多用地成本，加上周邊配套設(shè)施不完善，使中低收入居民入住后仍需支付較高的生活成本，這是因?yàn)檫x址不當(dāng)而增加的負(fù)擔(dān)，與保障房建設(shè)的意義有根本性沖突。

三、保障性住房建設(shè)中土地供給的對(duì)策建議

1.在增加保障房用地供應(yīng)量的基礎(chǔ)上，以供給制約和引導(dǎo)需求來提高土地利用率。除了通過積極盤活閑置土地、利用農(nóng)村零散的宅基地和從城市拆遷、棚戶區(qū)改造等增加土地儲(chǔ)備外，政府還應(yīng)采取高層建筑的土地利用方式，從而提高土地利用率，解決更多人的居住問題。節(jié)省下來的土地可以用來建造超市、停車場、菜市場等公共配套設(shè)施，避免重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的土地浪費(fèi)。同時(shí)，在保障房建設(shè)中對(duì)土地的供給，不應(yīng)由需求來決定供給，而應(yīng)由土地供給來引導(dǎo)需求，在滿足需求的同時(shí)，又能夠提高土地利用率，節(jié)約土地資源。

依據(jù)沈陽市政府土地清查結(jié)果，在沈陽市2000～2007年批準(zhǔn)的2.3萬公頃建設(shè)用地中，實(shí)際利用率在50%以下的建設(shè)用地達(dá)3792公頃，占批準(zhǔn)建設(shè)用地的16.2%。由此可見，土地利用率不高，是導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、土地供給不足的重要因素。

2.加強(qiáng)對(duì)有關(guān)部門的監(jiān)管，嚴(yán)格處置閑置用地，落實(shí)保障房的準(zhǔn)入和退出管理機(jī)制。在行政劃撥土地或者限價(jià)出讓土地中，應(yīng)設(shè)置專門的監(jiān)管部門，對(duì)有關(guān)管理部門進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，嚴(yán)格懲處違規(guī)暗箱操作；對(duì)通過違規(guī)手段獲得土地的開放商予以罰款并沒收土地。

在保障房亦或是商品房建設(shè)中，政府都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)已出讓土地的跟蹤管理、嚴(yán)格監(jiān)管土地的開發(fā)情況，對(duì)未按時(shí)開發(fā)和不按規(guī)劃建設(shè)的給予提醒與警告，對(duì)仍不開發(fā)或不積極整改的行為給與嚴(yán)懲，從而避免閑置土地的發(fā)生。同時(shí)，對(duì)違規(guī)用地要按實(shí)際情況處理，不能“一刀切”。對(duì)于城市建設(shè)規(guī)劃調(diào)整或不可抗力導(dǎo)致的土地閑置和由于開發(fā)商的趨利性，囤積土地以期獲取高額利潤的土地閑置，應(yīng)加以區(qū)別對(duì)待，施以嚴(yán)懲。當(dāng)前，閑置土地處置的政策法規(guī)不健全,懲罰措施不到位。不能僅僅罰款或收回土地，應(yīng)該積極為閑置土地另謀出路。

在保障房準(zhǔn)入過程中，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)保障房的分配管理，對(duì)每戶入住居民家庭收入情況進(jìn)行詳細(xì)的核查，杜絕較高收入者占有保障性住房的現(xiàn)象，保障中低收入家庭住房權(quán)利。有些中低收入家庭經(jīng)濟(jì)條件改善后，有可能買別的商品房居住，導(dǎo)致保障房閑置或者出租，這就違背了保障房為中低收入家庭提供住所的基本宗旨。所以，相關(guān)管理部門應(yīng)定期核查中低收入家庭實(shí)際收入情況，對(duì)不符合享受保障房條件的居民，應(yīng)當(dāng)收回住房，重新分配給需要的家庭。

3.科學(xué)規(guī)劃保障房土地供給區(qū)位。保障房土地供給的規(guī)劃需要從城市的現(xiàn)實(shí)和需求以及未來發(fā)展的角度來考慮，著重優(yōu)化保障房的基礎(chǔ)設(shè)施配套。保障房建設(shè)既要考慮到當(dāng)前城市中住房保障的覆蓋面，又要符合城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向。目前普遍的做法就是以公共交通站點(diǎn)為中心，根據(jù)城市各區(qū)域的功能定位，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，合理引導(dǎo)各類型保障房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)職住均衡、職住接近，以引導(dǎo)人口在市域范圍合理分布，既可以避免“臥城”現(xiàn)象的出現(xiàn)，也有利于緩解城市中心的人口密集壓力。同時(shí)，選址應(yīng)該配備商店、就業(yè)場所、學(xué)校、公園、公共設(shè)施等居民生活不可缺少的各種活動(dòng)設(shè)施和公共場所，方便居民的衣食住行，節(jié)約其生活成本，同時(shí)又豐富了他們的精神生活。

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