土地國有化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障研究

李 有

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

在城市化建設(shè)過程中，需要將大量的屬于集體所有制性質(zhì)的土地征收為國有，依賴土地謀生的農(nóng)民失去土地后，需要融入城市社會(huì)，改變生活環(huán)境和生存條件。對(duì)習(xí)慣農(nóng)村生活環(huán)境和以土地為主要生活保障的農(nóng)民來說，存在諸多具體問題需要解決，其中具有普遍性和最重要的問題就是失地農(nóng)民的權(quán)益保障。解決好失地農(nóng)民的合法權(quán)益保障問題，可以減少城市化過程中的社會(huì)矛盾，使社會(huì)在改革中和諧發(fā)展，體現(xiàn)人類社會(huì)的進(jìn)步文明。

一、土地國有化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀

（一）土地國有化與失地農(nóng)民的界定

關(guān)于土地，學(xué)術(shù)界有“自然土地”和“經(jīng)濟(jì)土地”之分。本文所稱的土地是指一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的土地，即“經(jīng)濟(jì)土地”。土地國有化是工業(yè)化促成的城市化的產(chǎn)物。在我國，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，城市的土地歸國家所有。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必然要加快城市化建設(shè)，大量的集體所有制的土地隨著城市化進(jìn)程被國家征收，轉(zhuǎn)變成國家所有的土地。

農(nóng)民是一種職業(yè)稱謂，是以自己的勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。農(nóng)民雖然與土地有著天然而密不可分的關(guān)系，但是農(nóng)民不同于村民。村民是農(nóng)村集體所有權(quán)關(guān)系的主體，是一種法定資格。這種法定資格取得的依據(jù)是戶籍管理，而不是居住期限，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第13條第2款規(guī)定：“村民委員會(huì)選舉前，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：1.戶籍在本村并且在本村居住的村民；2.戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；3.戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民?！痹摽钋皟身?xiàng)使用了村民概念，第三項(xiàng)則使用了公民概念，說明戶籍不在的不屬于該村村民。村民作為農(nóng)村集體組織成員，依照《憲法》和相關(guān)法律對(duì)土地享有相應(yīng)的權(quán)利。因此，本文中的農(nóng)民是指具有村民資格的農(nóng)民。本文所稱的失地是指農(nóng)村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，即不僅是農(nóng)民失去土地的使用權(quán)，也失去了對(duì)土地的集體所有權(quán)。

失地農(nóng)民是指在土地國有化過程中失去了賴以生存的集體所有權(quán)的農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民。失地農(nóng)民有廣義和狹義之分。廣義上的失地農(nóng)民包括主動(dòng)失地和被動(dòng)失地、部分失地或者全部失地的農(nóng)民。主動(dòng)性失地主要指農(nóng)民為取得所希望的戶籍變更、職業(yè)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)壤妫蛘吡鬓D(zhuǎn)承包土地以及放棄承包土地等，自愿放棄對(duì)土地的使用權(quán)或者附著在土地上的所有權(quán)利；被動(dòng)性失地則是指農(nóng)民的土地被依法征收。狹義的失地農(nóng)民僅指被動(dòng)失去全部土地的農(nóng)民。本文所稱的失地農(nóng)民是狹義上的失地農(nóng)民。在我國，失地農(nóng)民多數(shù)集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部。他們脫離土地后，既有別于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，也不同于市民，成為一個(gè)邊緣群體。

（二）失地農(nóng)民權(quán)益保障存在的主要問題

我國失地農(nóng)民保障存在諸多問題：一是改革開放以來，大、中城市擴(kuò)成速度太快，征收土地規(guī)模過大，失地農(nóng)民群體集中，越來越多的失地農(nóng)民得不到妥善安置，給社會(huì)管理帶來的壓力也越來越大。二是土地國有化過程中給失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)過低，難以保障他們?cè)诔鞘猩钪械拈L遠(yuǎn)需要。當(dāng)前土地國有化補(bǔ)償制度存在缺陷，其中最突出的問題是征地程序不完善，法定補(bǔ)償辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)偏低且過死，失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)保障不足。三是土地國有化，而失地農(nóng)民沒有市民化，即失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦纳鐣?huì)保障得不到落實(shí)，特別是一些地方出現(xiàn)違法違規(guī)征地、強(qiáng)占亂占農(nóng)民土地的現(xiàn)象，無法兌現(xiàn)失地農(nóng)民的保障，由此引發(fā)諸多社會(huì)矛盾，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要問題。

（三）中央和地方對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障表現(xiàn)出重視程度不同

由于失地農(nóng)民補(bǔ)償、安置、就業(yè)、基本保障中存在的問題，導(dǎo)致一些深層次社會(huì)矛盾，已經(jīng)引起中央和地方各級(jí)黨政部門及領(lǐng)導(dǎo)的重視。中央高度關(guān)注失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，加快了土地國有化的制度完善。有的地方政府也在積極探索解決失地農(nóng)民權(quán)益保障的辦法，但多數(shù)地方政府動(dòng)力不足，與中央要求形成兩層皮。原因在于各利益階層與失地農(nóng)民群體的目標(biāo)不同，掌握國家權(quán)力資源的階層為了使自己的利益最大化，還不能從根本上重視處于社會(huì)弱勢(shì)群體地位的失地農(nóng)民權(quán)益保障問題。

二、保障失地農(nóng)民權(quán)益的必要性

在體現(xiàn)國家性質(zhì)的城鄉(xiāng)分割二元體制下，農(nóng)民的基本社會(huì)保障主要來源于土地，有人形象地把土地比作農(nóng)民的命根子，可見土地對(duì)農(nóng)民的重要性。土地對(duì)農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和生活資料的雙重屬性，土地是絕大多數(shù)農(nóng)民收入的唯一來源，也是他們養(yǎng)老保險(xiǎn)的物質(zhì)資源。當(dāng)其賴以生存的土地國有化后，表面上失地農(nóng)民會(huì)得到部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)，有了暫時(shí)的利益與經(jīng)濟(jì)保障，可是從長遠(yuǎn)看，如果他們不能夠獲得城市居民相同的社會(huì)保障，就無法長久維持失地以前的穩(wěn)定收入和生活水平，就會(huì)在補(bǔ)償費(fèi)被消費(fèi)后處于貧困狀態(tài)，這與城市化的初衷相悖。城市化的目的是提高生產(chǎn)力，推動(dòng)社會(huì)的現(xiàn)代化，解放農(nóng)民生產(chǎn)力，縮小城鄉(xiāng)差別，走共同富裕的道路。改革雖然要有碰撞，要有局部利益沖突，但是社會(huì)主義本質(zhì)要求用科學(xué)發(fā)展觀對(duì)待新生事物，找到社會(huì)和諧的平衡點(diǎn)，使那些為城市化建設(shè)犧牲局部利益、為現(xiàn)代化建設(shè)奉獻(xiàn)土地的失地農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，讓失地農(nóng)民分享城市化帶來的社會(huì)進(jìn)步和文明成果，有助于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的整體發(fā)展。城市化過程的根本價(jià)值就是將部分農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，消除城鄉(xiāng)二元體制存在的弊端。但是，在城市化建設(shè)中，擴(kuò)城區(qū)域和造城區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村被國有化，已經(jīng)呈現(xiàn)出昔日沒有的繁榮景象，可是失地農(nóng)民的安居與周圍的富人區(qū)形成鮮明的對(duì)照，失地農(nóng)民在失去土地的時(shí)候沒有話語權(quán)，進(jìn)了城市還沒有話語權(quán)，這使城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民處于尷尬境地，他們沒有分享到城市化帶來的社會(huì)文明成果。這種錯(cuò)位的現(xiàn)象，損害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，需要建立科學(xué)的、系統(tǒng)的失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制予以糾偏，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的公平分配。

保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，有助于遏制腐敗，提高黨和政府的公信力。在土地國有化的過程中，政府以較低的補(bǔ)償費(fèi)征收集體所有制的土地，轉(zhuǎn)手以高出征收土地補(bǔ)償費(fèi)幾十倍甚至百倍以上的價(jià)格出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商等暴利集團(tuán)。房地產(chǎn)開發(fā)用地使用期一般是50年，50年的土地使用出讓金對(duì)價(jià)永久收歸國有的土地補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)失地農(nóng)民意味著絕對(duì)不公平。而在另一面暴露出大量涉地、涉房或與之有關(guān)的腐敗現(xiàn)象，已經(jīng)引起黨和國家以及民眾的高度關(guān)注。政府一手拿錢，另一手卻沒有資金妥善解決失地農(nóng)民問題，是沒有說服力的。只要我們的政府心里裝著失地農(nóng)民、想著失地農(nóng)民、為著失地農(nóng)民，就沒有辦不好的事。

保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安。現(xiàn)在全國失地農(nóng)民保守估計(jì)在5 O00萬人以上，歐、美金融危機(jī)導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)下滑，中國經(jīng)濟(jì)仍然保持高速增長，主要是靠拉動(dòng)內(nèi)需完成的，內(nèi)需貢獻(xiàn)率最大的是土地經(jīng)濟(jì)。因?yàn)閺?qiáng)征土地引發(fā)了許多社會(huì)問題，所以一些地方政府刻意隱瞞失地農(nóng)民數(shù)量。隨著失地農(nóng)民數(shù)量增加，積淀的問題得不到妥善解決，加上地方政府阻止上訪，失地農(nóng)民的訴求渠道不暢通，由此引發(fā)的群體性事件日漸增多，影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。各級(jí)政府切實(shí)從維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益出發(fā)，心系失地農(nóng)民，善待失地農(nóng)民，解除他們的后顧之憂，幫助他們安居樂業(yè)，就能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的長治久安，和諧發(fā)展。

三、解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的途徑和措施

研究解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，現(xiàn)在研究者們幾乎一致把關(guān)注的重點(diǎn)放在提高土地國有化補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)上。筆者認(rèn)為，解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，首要的不是土地國有化補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)是否提高，而是土地國有化推進(jìn)城市化建設(shè)的目的是什么。認(rèn)識(shí)提高了問題才能夠解決，認(rèn)識(shí)上不去問題就解決不了，相反就會(huì)造成矛盾。

如果執(zhí)政者借城市化建設(shè)將土地國有化當(dāng)作圈錢的工具，必然會(huì)產(chǎn)生與失地農(nóng)民的對(duì)立，用什么樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不足以彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)條件下失去公平交易所造成的損失。如果換一個(gè)角度，城市化就是為了失地農(nóng)民，把農(nóng)民從土地上解放出來，融入現(xiàn)代化的城市生活，充分享受改革開放帶來的社會(huì)文明成果，執(zhí)政者與失地農(nóng)民心往一處想，就能夠消除矛盾，有效地解決問題。前者是執(zhí)政為己的表現(xiàn)，后者是執(zhí)政為民理念的體現(xiàn)，完全符合黨中央執(zhí)政理念的要求，從與黨中央保持一致的高度進(jìn)行設(shè)計(jì)，就不難找到保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的途徑和措施。

失地農(nóng)民的合法權(quán)益分為現(xiàn)實(shí)的權(quán)益和長遠(yuǎn)的權(quán)益，現(xiàn)實(shí)的權(quán)益是次要的，長遠(yuǎn)的權(quán)益才是主要的。包括失地農(nóng)民在內(nèi)的大多數(shù)人關(guān)注現(xiàn)實(shí)利益，忽略長遠(yuǎn)的權(quán)益。這種只顧現(xiàn)實(shí)忽略長遠(yuǎn)的狀態(tài)才是問題的根本癥結(jié)。推進(jìn)城市化建設(shè)本身就是立足現(xiàn)實(shí)目標(biāo)長遠(yuǎn)、功在千秋的事業(yè)。失地農(nóng)民和政府不應(yīng)在謀一時(shí)之利上糾纏，如果放眼未來謀發(fā)展，就能解決失地農(nóng)民合法權(quán)益保障問題，就能降低城市化建設(shè)成本，就能化解因影響失地農(nóng)民生存利益引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）城市化設(shè)計(jì)的關(guān)鍵要解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的問題

失地農(nóng)民長遠(yuǎn)問題就是可持續(xù)生計(jì)。可持續(xù)生計(jì)就是實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民到城市、工業(yè)、市民的轉(zhuǎn)變，使失地農(nóng)民走上可持續(xù)生計(jì)之路，這是城市化的根本價(jià)值所在。

針對(duì)目前土地國有化過快、程序混亂的局面，國家應(yīng)盡快研究制定失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律規(guī)范，建立統(tǒng)一規(guī)范的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制和以地方政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制主要包括就業(yè)保障機(jī)制，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。只要給失地農(nóng)民一個(gè)城市居民的合法身份，享有同城市居民同等待遇，問題就解決了。做到這一點(diǎn)并不難，也就是執(zhí)政者觀念轉(zhuǎn)變的問題。把失地農(nóng)民理解成以永遠(yuǎn)失去集體土地所有權(quán)為對(duì)價(jià)成為城市居民，其權(quán)益應(yīng)當(dāng)獲得保障。

關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)問題，城市化進(jìn)程中首先考慮安排符合條件的失地農(nóng)民就業(yè)。城市化就是要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，工業(yè)化需要大量的產(chǎn)業(yè)工人和為工業(yè)化服務(wù)的三產(chǎn)服務(wù)人員，政府和企業(yè)有責(zé)任指導(dǎo)和安排失地農(nóng)民就業(yè)，使他們真正成為城市大家庭的主人翁。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，支持失地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和失地農(nóng)民自身從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)渠道。

現(xiàn)在有些城市出現(xiàn)虛假造城的現(xiàn)象，也就是不斷征收土地，進(jìn)行樓堂館所建設(shè)，擴(kuò)城或者造城，但不見工業(yè)化，一些企業(yè)虛假投資進(jìn)行圈地，不落實(shí)工業(yè)項(xiàng)目，在一些二線、三線城市周邊，特別是這些城市的“開發(fā)區(qū)”，隨處可見。這是征地后地方政府遇到的困境之一。沒有工廠、企業(yè)生產(chǎn)，就解決不了失地農(nóng)民就業(yè)。因此，城市化要與工業(yè)化配套，征收土地要與工業(yè)化需要匹配，杜絕因盲目擴(kuò)張?jiān)斐赊r(nóng)民失地即失業(yè)的現(xiàn)象。

推進(jìn)失地農(nóng)民在城市就業(yè)，應(yīng)以工、商企業(yè)為主要載體，政府為主導(dǎo)。工、商企業(yè)的功能，一是為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)，二是承載城市居民就業(yè)，三是國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的源泉。企業(yè)要主動(dòng)承擔(dān)失地農(nóng)民就業(yè)，除了其內(nèi)在功能需要外，還在于企業(yè)以非常低廉的價(jià)格使用土地，這種低廉價(jià)格是以犧牲失地農(nóng)民利益達(dá)到的，應(yīng)當(dāng)反哺失地農(nóng)民，為他們就業(yè)敞開門路。政府主導(dǎo)，就是由政府為失地農(nóng)民就業(yè)提供條件，即開辦失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，把他們培養(yǎng)成工、商企業(yè)需要的具有相應(yīng)勞動(dòng)技能的人才。失地農(nóng)民就業(yè)，就可以獲得“五險(xiǎn)一金”保障，從根本上解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的問題。

建立具有失地農(nóng)民特點(diǎn)的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。將失地農(nóng)民納入城市居民社會(huì)保障范圍，從土地國有化后，為失地農(nóng)民繳納失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)。失業(yè)期間可領(lǐng)取失業(yè)金，醫(yī)療能得到相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到退休年齡可到社保部門領(lǐng)取養(yǎng)老金。對(duì)家庭人均經(jīng)濟(jì)收入水平低于城市居民最低生活保障水平的，從土地國有化后，納入城市居民最低生活保障。失地農(nóng)民融入城市后，對(duì)那些已經(jīng)不具有勞動(dòng)就業(yè)能力的人群醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的解決，直接關(guān)系到他們的長遠(yuǎn)生計(jì)。解決辦法就是強(qiáng)制失地農(nóng)村集體組織從土地國有化補(bǔ)償金中提取的公積金中，為達(dá)到城市退休年齡的失地農(nóng)民一次性補(bǔ)交醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)金，其他保障由所在地政府從土地出讓收益、增值收益中解決。對(duì)于安排就業(yè)，到達(dá)退休年齡時(shí)達(dá)不到領(lǐng)取養(yǎng)老金年限的失地農(nóng)民，可根據(jù)自愿原則由自己補(bǔ)足養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限，強(qiáng)制失地農(nóng)村集體組織從土地補(bǔ)償公積金中一次性配套補(bǔ)交。對(duì)于未成年人的保障則應(yīng)當(dāng)按照城市居民對(duì)待。讓失地農(nóng)民感受到城市化帶來的好處，消除他們的后顧之憂。

當(dāng)然，這不僅涉及資金來源和繳納數(shù)量，更觸及法律制度和國家政策的層面，需要執(zhí)政者有博大的胸懷和以科學(xué)發(fā)展觀來對(duì)待新生事物。在土地國有化進(jìn)程中給予失地農(nóng)民公平補(bǔ)償，保證他們?cè)猩钣懈纳?、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

（二）解決好失地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)權(quán)益的問題

失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)權(quán)益保障，一是補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和如何分配，二是住宅安置。

土地國有化應(yīng)遵循必需和漸進(jìn)原則，不可盲目國有化，適當(dāng)保持集體土地所有權(quán)的相對(duì)穩(wěn)固。確實(shí)因公共利益需要將集體所有權(quán)性質(zhì)的土地國有化，應(yīng)在權(quán)利和義務(wù)一致的前提下適當(dāng)提高補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。確保補(bǔ)償費(fèi)足額到位，不損害失地農(nóng)民利益。我國現(xiàn)行《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！钡?款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！鄙鲜鲆?guī)定征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等三部分組成，其中，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)失地農(nóng)民喪失土地使用權(quán)的補(bǔ)償，一般發(fā)放到村，作為公積金用于集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公益事業(yè)和興辦企業(yè)使用；安置補(bǔ)助費(fèi)是保證失地農(nóng)民在喪失土地一段時(shí)間內(nèi)維持原有生活水平的費(fèi)用，一般要直接發(fā)放給失地農(nóng)民；青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)全額發(fā)放給失地農(nóng)民。

失地農(nóng)民宅基地國有化后，如何保障失地農(nóng)民安居問題，不僅涉及失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)權(quán)益，也涉及長遠(yuǎn)權(quán)益，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大局。建議征收宅基地和拆除房屋，應(yīng)當(dāng)比照同一城市動(dòng)遷政策安置，或者以實(shí)物——即房屋重置辦法安置，解決失地農(nóng)民安居問題，減少因失地增大人口流動(dòng)性，避免給社會(huì)治安秩序帶來更大的問題。

總之，失地農(nóng)民權(quán)益保障是城市化進(jìn)程中不可回避的焦點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)引起全社會(huì)重視。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，尤其是黨的十八大更加關(guān)注民生，失地農(nóng)民的保障問題將在法律制度上進(jìn)一步得到規(guī)范。現(xiàn)行土地補(bǔ)償制度源于《土地管理法》，其規(guī)定有些已經(jīng)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。國務(wù)院于2012年12月24日提交全國人大常委會(huì)審議的《土地管理法》修正案草案，對(duì)該法第47條做出了重大修改。草案刪除了按土地原有用途補(bǔ)償和被征收前3年平均年產(chǎn)值30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，把住宅從地上附著物中單獨(dú)列出，并增加了社會(huì)保障補(bǔ)償規(guī)定，體現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院對(duì)土地國有化中失地農(nóng)民合法利益保護(hù)的重視，期盼國家立法機(jī)關(guān)在審議該修正草案中進(jìn)一步規(guī)范。地方政府踏踏實(shí)實(shí)處理好現(xiàn)實(shí)問題，逐步消化解決歷史遺留問題，讓廣大失地農(nóng)民在美麗中國過上幸福安康的生活。

［1］周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［2］江平.中國土地立法研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

［3］李蕊.失地農(nóng)民權(quán)益保障［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

［4］王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2001.