集體土地征收補(bǔ)償金分配中的問(wèn)題和對(duì)策

吳立強(qiáng) 徐進(jìn)軍 趙海云

（1.江西師范大學(xué)城建學(xué)院江西南昌 330022；

2.江西省國(guó)土資源廳江西南昌 330000；3.重慶師范大學(xué)重慶市 400012）

集體土地征收補(bǔ)償金分配中的問(wèn)題和對(duì)策

吳立強(qiáng)1徐進(jìn)軍2趙海云3

（1.江西師范大學(xué)城建學(xué)院江西南昌 330022；

2.江西省國(guó)土資源廳江西南昌 330000；3.重慶師范大學(xué)重慶市 400012）

本文從集體土地征收補(bǔ)償金分配的現(xiàn)狀出發(fā)，發(fā)現(xiàn)集體土地征收補(bǔ)償之中存在主體不明確，集體組織經(jīng)濟(jì)成員確定標(biāo)準(zhǔn)不一，分配程序不透明，補(bǔ)償款截留等問(wèn)題。作者針對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出有針對(duì)性的建議。

集體土地；征收補(bǔ)償金；分配；對(duì)策

1 引言

集體土地征收補(bǔ)償金的分配與廣大被征地農(nóng)民的利益息息相關(guān)，農(nóng)民因土地被征收而失去了賴以生存的生產(chǎn)資料和繁衍后代的基礎(chǔ)，不得不改變?cè)械纳罘绞?。我?guó)集體土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t是根據(jù)土地的原用途予以補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定：“被征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，是該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍?！奔词拱凑宅F(xiàn)在所說(shuō)的將補(bǔ)償倍數(shù)提高至三十倍，農(nóng)民得到的補(bǔ)償也有限。而且集體土地征收后改變用地性質(zhì)，就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)極大的剪刀差，征地農(nóng)民沒(méi)有享受土地增值的福利。不僅如此，在征收補(bǔ)償金分配的過(guò)程中也有許多問(wèn)題，使得本就經(jīng)受創(chuàng)傷的被征地農(nóng)民得到更不公平的待遇。

2 補(bǔ)償金分配主體不明確

從分配邏輯上看，首先是分配主體的確定，將補(bǔ)償金補(bǔ)償給特定的主體是至關(guān)重要的，如果頭沒(méi)有開(kāi)好后面的努力都是南轅北轍；接下來(lái)就是補(bǔ)償金在集體組織經(jīng)濟(jì)成員內(nèi)部的分配，應(yīng)該確保每一個(gè)有權(quán)利得到補(bǔ)償?shù)娜讼硎艿綉?yīng)有的待遇；再者就是分配過(guò)程中的發(fā)放程序，要確保程序透明，發(fā)放到位。我們依據(jù)現(xiàn)狀認(rèn)為集體土地征收補(bǔ)償金整個(gè)分配系統(tǒng)過(guò)程中存在如下4個(gè)問(wèn)題。

2.1 集體土地征收補(bǔ)償無(wú)明確主體

依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)和管理；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)和管理；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)和管理?！笨梢?jiàn)法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體無(wú)明確規(guī)定，其性質(zhì)之模糊可見(jiàn)一斑。依據(jù)法律，村民小組、村集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體在適當(dāng)情況下都可以作為集體土地所有權(quán)的主體。而補(bǔ)償金的分配具有利益關(guān)系，當(dāng)前法律允許三者都參與其中，當(dāng)補(bǔ)償發(fā)生時(shí)都可以站在自己的角度來(lái)爭(zhēng)取獲得補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)，這必然會(huì)引發(fā)補(bǔ)償主體爭(zhēng)奪的糾紛。所以我們認(rèn)為確定一個(gè)明確的補(bǔ)償主體是在新形勢(shì)下立法改革面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.2 集體組織成員的認(rèn)定缺乏依據(jù)

在確定了補(bǔ)償主體之后，接下來(lái)就是補(bǔ)償金在主體內(nèi)部成員之間的分配。假使某家在農(nóng)村有土地被征收，那么成員身份的取得直接關(guān)系到該人是否擁有成員權(quán)，是否有資格得到征地補(bǔ)償金的分配。我們認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的取得也需要法律的規(guī)定，否則該得到補(bǔ)償分配的得不到補(bǔ)償，不能享受到補(bǔ)償分配的人通過(guò)權(quán)力尋租等非正規(guī)手段而得到了補(bǔ)償。而現(xiàn)有確定集體組織經(jīng)濟(jì)成員的確定依據(jù)，是根據(jù)村民自治成立的所謂的“村規(guī)民約”來(lái)確定，當(dāng)前確定成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)有三種，一種是大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的以戶籍制度為標(biāo)準(zhǔn)；另外一種是以個(gè)人承包地的份額為標(biāo)準(zhǔn)，這種由于大家認(rèn)同度不夠，沒(méi)有普遍推廣；最后一種就是把兩者結(jié)合。在這方面尚無(wú)法律規(guī)定，現(xiàn)狀是根據(jù)目前農(nóng)村在商討制定內(nèi)部決策的時(shí)候都是通過(guò)所謂的“村民自治”進(jìn)行的，以集體民主選擇，少數(shù)服從多數(shù)為原則。那么一些擁有人數(shù)優(yōu)勢(shì)大群體在制定土地補(bǔ)償成員內(nèi)部分配方案時(shí)就有機(jī)可乘，利用這一漏洞假借村民自治之手牟利，使集體成員的利益蒙受損失。對(duì)此我們認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)加以明確，大體原則應(yīng)該是集體組織成員權(quán)的取得以戶籍為主，承包地份額為輔的原則。如果僅僅由村民自治來(lái)約束的話，在確定集體組織經(jīng)濟(jì)成員這方面村集體當(dāng)權(quán)者及利益相關(guān)人的尋租的空間過(guò)大。

2.3 補(bǔ)償金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不具體，分配程序不透明

我國(guó)法律在農(nóng)村土地補(bǔ)償金發(fā)放中雖然對(duì)征地補(bǔ)償?shù)娜?xiàng)費(fèi)用的歸屬都作了相關(guān)的規(guī)定，但關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織可以留存補(bǔ)償金的比例，我國(guó)在法律上沒(méi)有給出明確的規(guī)定。這就為一些地方的當(dāng)權(quán)者私下制定一些紅頭文件創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在利益面前一些當(dāng)權(quán)者就可能利用權(quán)力尋租，借職務(wù)之便截留集體土地征收補(bǔ)償金款額。即使當(dāng)權(quán)者摒棄私欲，有心為被征地農(nóng)民辦事但由于專業(yè)能力不足，對(duì)政策了解不透徹，在制定分配程序的時(shí)候難免有失公平。這些具體表現(xiàn)為：在開(kāi)展征收工作之前準(zhǔn)備工作不足，與被征地農(nóng)民的交流不夠，征收通知不到位等等。往往被征地者都是在征收決議公告之后才得知情況，畢竟胳膊拗不過(guò)大腿，被動(dòng)的接受事實(shí)。還有一些官員法制意識(shí)淡薄，官員在金錢(qián)的誘惑下，執(zhí)法犯法。這些都是有意識(shí)或者無(wú)意識(shí)的在剝奪被征地者享受公平補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

2.4 村民在決策過(guò)程中參與受限，知情權(quán)無(wú)保障

據(jù)我國(guó)《土地管理法》第二十八條明文規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，由相關(guān)地方人民政府發(fā)布公告，并聽(tīng)取被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”。然而我國(guó)村民對(duì)征地補(bǔ)償安置方案行使參與權(quán)的形式單一。其唯一形式在法律法規(guī)有章可循時(shí)，被征地農(nóng)民根據(jù)實(shí)際情況對(duì)已公布的土地補(bǔ)償安置方案提出異議，可以向有土地征收部門(mén)申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。且造成農(nóng)民參與權(quán)利被很大程度剝削的原因在于被征地農(nóng)民不能參加到土地征收補(bǔ)償安置方案的議定過(guò)程中。被征地農(nóng)民的知情權(quán)也會(huì)由于參與力度不夠而有相應(yīng)的降低。并且造成這一形勢(shì)的原因還有公告送達(dá)方式的不健全存在時(shí)間上的延遲或者由于被送達(dá)信息的籠統(tǒng)性、不完整性和缺乏針對(duì)性。使得被征地農(nóng)民通常無(wú)法從公告中得知針對(duì)自身的補(bǔ)償和安置，然而局限性在于被征收土地的農(nóng)民僅僅是通過(guò)公告的形式獲悉土地征收補(bǔ)償安置方案。作為與土地征收有著直接厲害關(guān)系的被征收農(nóng)民卻缺乏充分的知情權(quán)，征地補(bǔ)償安置制定的合適與否將直接影響并作用于被征收者。而在經(jīng)過(guò)無(wú)利害關(guān)系的地方政府、國(guó)土部門(mén)、財(cái)政部門(mén)以及村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的層層決議之后，農(nóng)民是否會(huì)得到合理的補(bǔ)償是未知數(shù)。

3 對(duì)策建議

3.1 確定集體土地所有權(quán)的主體

要確定征收補(bǔ)償金分配的主體就是說(shuō)要確定集體土地所有權(quán)的主體，這是征收集體土地工作開(kāi)展之初就必須明確好的事情?，F(xiàn)在的理論界關(guān)于集體土地所有權(quán)主體制度的完善持有兩大可行的改革觀點(diǎn)：一類是在立法上實(shí)行農(nóng)村土地私有化或者將其國(guó)有化，這類假設(shè)的前提是取消集體土地所有權(quán)；另一類是保留對(duì)集體土地的所有權(quán)，強(qiáng)化集體土地的使用權(quán)，對(duì)其進(jìn)行改革［2］。

基于集體土地在我國(guó)特殊的成因，完全取消將其私有化或國(guó)有化是不科學(xué)的。本人傾向于后者的改革，具體方法是：廢除立法中把鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織和村小組對(duì)集體土地行使所有權(quán)的規(guī)定，并且在立法中賦予村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體的職能。由于前者是上世紀(jì)的產(chǎn)物，已經(jīng)不符合當(dāng)前的國(guó)情，不具有代表性。而村民委員會(huì)則不同，作為農(nóng)村基層自治性的組織完全可以兼有主體的職能。當(dāng)在農(nóng)地征收對(duì)成員之間進(jìn)行補(bǔ)償金的分配時(shí)，村民委員會(huì)作為明確的集體土地所有權(quán)主體較之前不明確的所有權(quán)主體于補(bǔ)償金的分配有助于減少糾紛的發(fā)生，對(duì)補(bǔ)償金分配監(jiān)管的過(guò)程中也會(huì)顯現(xiàn)出更多的優(yōu)勢(shì)。

3.2 制定主體成員認(rèn)定的細(xì)則，明確資格的條件

我們認(rèn)為，關(guān)于集體組織成員權(quán)的確定，國(guó)家應(yīng)以相應(yīng)的細(xì)則予以明確，首先成員權(quán)取得應(yīng)以戶籍為主，然后兼顧到成員的承包地份額［3］。通過(guò)戶籍可以大體上確定享有權(quán)利的成員，再次要注意的是防范一個(gè)人在兩處或多處重復(fù)補(bǔ)償?shù)氖录ｊP(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在確定成員取得權(quán)當(dāng)中，在現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十條有規(guī)定：“耕地、草地、林地的承包期分別為三十年、五十年和七十年；特殊林木的林地承包期還可以酌情延長(zhǎng)。”法律規(guī)定中土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)間是較長(zhǎng)的。如果承包期過(guò)長(zhǎng)，而在此期間成員的人數(shù)又是動(dòng)態(tài)變化的。所以我們應(yīng)該確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，使應(yīng)該得到補(bǔ)償分配的人得到補(bǔ)償，防止不該得到補(bǔ)償分配的人得到補(bǔ)償。如僅僅將戶籍制度來(lái)確定是否具有成員權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)是不可取的，應(yīng)兼顧到承包地者的取得。因此要區(qū)別不同情況，通過(guò)嚴(yán)格的資格認(rèn)定程序，明確以下人員是否具有分配資格：

①新生兒。合法生育的胎兒，不管入戶與否都應(yīng)享有成員權(quán)；超生兒在繳納罰款后入戶的可以享有成員權(quán)。

②嫁入本地的婦女。戶口未轉(zhuǎn)入的不享有嫁入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的成員權(quán)；戶口已轉(zhuǎn)出到嫁入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并且已經(jīng)收回其在原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）承包地的應(yīng)享有成員權(quán)，未回收的不享有成員權(quán)。

③嫁出本地的婦女。戶口未遷出本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的應(yīng)享有成員權(quán)；遷出則不再享有成員權(quán)。

④大中專學(xué)生。戶籍未遷出的應(yīng)享有成員權(quán)，戶籍遷出未畢業(yè)者仍應(yīng)享有成員權(quán)；已經(jīng)畢業(yè)的可以在畢業(yè)后一段時(shí)間內(nèi)保留（這個(gè)時(shí)間可以為一年之內(nèi)）。

⑤義務(wù)兵。只要戶籍未遷出就應(yīng)享有成員權(quán)。

⑥上門(mén)女婿。戶口未轉(zhuǎn)入的不享有成員權(quán)，戶口已轉(zhuǎn)入并已收回其在原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）承包地的應(yīng)享有成員權(quán)，未收回承包地的不享有成員權(quán)。

⑦養(yǎng)子女。戶口如果一直在本村應(yīng)享有成員權(quán)，解除收養(yǎng)關(guān)系，但戶口未遷出的也應(yīng)享有成員權(quán)。

⑧非法遷入的。不管由任何理由，非法遷入的不能享有成員權(quán)。

3.3 完善補(bǔ)償金發(fā)放制度

為了完善征地補(bǔ)償金的發(fā)放使補(bǔ)償金發(fā)放更能體現(xiàn)公平，我們建議將地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)這類可以直接測(cè)算得到的補(bǔ)償金額參照糧食直補(bǔ)的制度發(fā)放給被征地農(nóng)民。比如說(shuō)采取“一卡通”的方式，將該部分補(bǔ)償直接劃到應(yīng)補(bǔ)償被征地農(nóng)民的賬戶上，這樣的直接劃撥可以減少中間程序。但是在安置費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)方面則不能簡(jiǎn)單的按照直補(bǔ)的方式發(fā)放，因?yàn)槠錅y(cè)算復(fù)雜性和發(fā)放的多層次性。在發(fā)放的過(guò)程中，首先要說(shuō)的是安置費(fèi)的使用要規(guī)范，并且做好安置費(fèi)的監(jiān)管工作；其次要明確補(bǔ)償費(fèi)的分配比例，在監(jiān)管方面也要加強(qiáng)力度?？傊?，在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，盡量簡(jiǎn)化發(fā)放金額的經(jīng)手次數(shù)，補(bǔ)償金最好可以直接由財(cái)政發(fā)放到農(nóng)民手中。

3.4 擴(kuò)大被征地農(nóng)民參與度，保障知情權(quán)

我國(guó)法律只是賦予國(guó)家可以基于公共利益強(qiáng)制征收農(nóng)村集體土地的權(quán)利，但是并沒(méi)有賦予政府可以單方面決定對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置方案的制定的權(quán)力［4］。如果被征地農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償安置的議定過(guò)程中有參與權(quán)的話，不僅可以幫助征地審批機(jī)關(guān)衡量被征收土地前后的價(jià)值，還可以防止浪費(fèi)土地、濫征土地的現(xiàn)象出現(xiàn)。事實(shí)上，農(nóng)民一直生活在社會(huì)的最底層，農(nóng)民早就想擺脫土地的束縛，在內(nèi)心他們是不會(huì)排斥土地征收的。所以相關(guān)部門(mén)可以讓村民選舉出若干位有影響力的代表參與到征收補(bǔ)償方案的制定過(guò)程中來(lái)。而且通過(guò)多種形式將土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w信息通知到位。

［1］韓昌賓.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金分配存在的問(wèn)題及法律對(duì)策［D］.重慶大學(xué)碩士論文，2011，8.

［2］王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

［3］吳興國(guó).集體組織成員資格及成員權(quán)研究［J］.法學(xué)雜志，2006.

［4］鄒愛(ài)華.土地征收中的被征收人權(quán)利保護(hù)研究［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011，290.