行政處罰中繼續(xù)狀態(tài)研究

谷 超

（揚州大學，江蘇 揚州 225009）

行政處罰中繼續(xù)狀態(tài)研究

谷 超

（揚州大學，江蘇 揚州 225009）

持續(xù)狀態(tài)和繼續(xù)狀態(tài)是行政違法行為的兩種特殊狀態(tài)，特別是對繼續(xù)狀態(tài)的認定問題，在實踐中一直困擾著多數(shù)的執(zhí)法者。因為繼續(xù)狀態(tài)有著其獨特的屬性和自身特點，對其進行深入的研究有助于在實踐中更好地對《行政處罰法》第29條的適用進行有效地指導，對推動依法行政有重大的社會意義和實踐意義。

行政處罰；持續(xù)狀態(tài)；繼續(xù)狀態(tài)；時效

我國《行政處罰法》第二十九條對于行政違法行為以及行政處罰的期限有了具體的規(guī)定，但是在具體適用的時候，對于持續(xù)狀態(tài)和連續(xù)狀態(tài)以及兩年的時效的應用又會發(fā)生困難，即該條規(guī)定“持續(xù)狀態(tài)”和“繼續(xù)狀態(tài)”具體為怎樣的狀態(tài)，以及“二年”期限如何起算，該“二年”適用時的行政主體為哪一行政主體。因此，討論《行政處罰法》第二十九條的法律適用問題就有著不可忽視的理論和實踐意義。

一、行政處罰時效的界定

時效，簡言之就是指時間效力，是法定的時間與法律后果的有機結(jié)合[1]。對于行政處罰而言，其是國家以強制力為保障以實現(xiàn)法律責任的手段。同時，對于行政責任的承擔來說存在著免責的事由，時效免責就是一種。由此可見，行政處罰時效的規(guī)定則是對行政處罰權予以限制的一種制度。這種制度在《中華人民共和國治安管理處罰條例》中就予以了體現(xiàn)，即《治安管理處罰條例》第十八條第一款規(guī)定：“違反治安管理的行為在六個月內(nèi)公安機關沒有發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。”同時在1996年通過的《行政處罰法》中，對處罰時效進行了進一步的規(guī)定，如《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰?！?/p>

二、行政違法行為的狀態(tài)

我國《行政處罰法》中對兩種行政違法行為有著具體明確的規(guī)定，即第二十九條第二款：“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！睆纳厦鏃l款中可以看出，我國《行政處罰法》對具體的行政違法行為中的兩種狀態(tài)做出了明確的規(guī)定，即連續(xù)狀態(tài)和繼續(xù)狀態(tài)。但是連續(xù)狀態(tài)和繼續(xù)狀態(tài)為行政違法行為中兩種特殊的狀態(tài)，對于這兩種行政違法行為的狀態(tài)的進一步研究，有利于我們在實際操作中進一步準確適用《行政處罰法》第29條，有助于維護行政相對人的合法權益。

（一）行政違法行為的連續(xù)狀態(tài)界定

行政違法行為的連續(xù)狀態(tài)是指違法行為人基于一個概括的違法的主觀故意，連續(xù)實施了數(shù)個獨立的、同類的違法行為，并且這些違法行為觸犯了同一個規(guī)定。這種持續(xù)的狀態(tài)體現(xiàn)的是在較長的時間內(nèi)，違法行為人通過一系列單個的行為觸犯了行政法。對于連續(xù)狀態(tài)的判斷，可以從以下的方面著手界定。首先在連續(xù)狀態(tài)中，行為人所實施的行為的本質(zhì)上是違法的，即無論在什么情況下，行為人所做出的行為，都不可以超出行政違法的范疇，這種違法的范疇是由法律加以確定的。但同時因為行為人所實施的行為的本質(zhì)違法行為，因此，無論時間的變更或者客觀環(huán)境的變化，其本質(zhì)因為固定性，因而不可能發(fā)生直接或者間接的變化。但如果對于新的法律法規(guī)的出現(xiàn)或者法律法規(guī)的變更，這種違法的狀態(tài)可能變?yōu)楹戏ǖ臓顟B(tài)，或者其所做的一系列的行為由非法的性質(zhì)變成為合法的性質(zhì)。這種違法的本質(zhì)仍然不可因為法律法規(guī)的變化而發(fā)生變化。因為這一系列的行為的出發(fā)點和做出的時間點都是非法的，并且根據(jù)同一性的原則，不可因為法律法規(guī)的變更而變成了合法的行為。

其次，在連續(xù)狀態(tài)中，違法行為做出的主體是單一的。但所做的主體并不一定是一個人，也有可能是一類人或者是一個組織。因為在實踐中，往往一系列連續(xù)的行為是由不同的人做出來的，那么這種單一性應該如何確定呢？即通過這些違法行為做出者的最終目的或者根本利益來經(jīng)行判斷，因為在長期的時間中，違法行為人的權利義務是相對固定的，這種固定性便有利于對違法行為人的主觀目的和根本利益進行相應的判斷。實踐中，遇到的常常是違法建筑由不同的人在不同的時間建造的，甚至是由兩代人或者更多代的人共同建造的。那么，兩代人并不是單個的行為人，但是他們的主觀目的和出發(fā)點都是建造這一批違法建筑，此時主體可以確定為這個家族或者是幾代人。如果我們只是將這兩代人當做單個的主體經(jīng)行認定的話，那么就會出現(xiàn)兩個或者是更多的違法行為。這樣的確定可以避免受較多個體數(shù)量的影響，而出現(xiàn)錯誤的偏差。應當指出，在連續(xù)狀態(tài)中，有可能出現(xiàn)共同違法的情況，但是這種多個當事人仍然是此一違法行為中的一個主體，而不是多個主體[2]。

（二）行政違法行為的繼續(xù)狀態(tài)界定

行政違法行為的繼續(xù)狀態(tài)是指行政管理相對人所做的行為在一定期間內(nèi)處于持續(xù)的違法狀態(tài)的情形。這種狀態(tài)是一種持續(xù)不斷的狀態(tài)，并且不會因為中間出現(xiàn)任何的中斷或者阻斷的事由而出現(xiàn)變遷。

對于繼續(xù)狀態(tài)的判斷，其界定可以從以下的方面著手。首先，繼續(xù)狀態(tài)的行為人為純粹的單個人，這里的單個人與連續(xù)狀態(tài)是有區(qū)別的。如前所述，連續(xù)狀態(tài)的行為人可能為單個人，多個人或者組織。但是，在繼續(xù)狀態(tài)中，其行為人為單個的主體，這是區(qū)別于連續(xù)狀態(tài)的地方。因而在確定違法行為的主體的時候，可以很好地確定，并且其單個的主體所做的行為針對的客體為單個的客體，即該違法的狀態(tài)的表現(xiàn)是一直對某種可以表現(xiàn)出侵犯的狀態(tài)，并且一直處于這種狀態(tài)之中。其次，這種繼續(xù)狀態(tài)的行為為單一的行為，這種行為并不會因為法律法規(guī)的變遷而影響其違法的性質(zhì)。因為繼續(xù)狀態(tài)的行為做出的出發(fā)點和起始點是違法的，并且這種違法的狀態(tài)一直為持續(xù)性，為了保持最終的結(jié)果的統(tǒng)一性，繼續(xù)狀態(tài)的違法行為不可以因為法律法規(guī)的變遷而影響其性質(zhì)的認定。因而，在判斷繼續(xù)狀態(tài)下的行為是否為違法行為時，只需判斷該行為做出時的狀態(tài)就可以，如果其做出時的性質(zhì)是違法的，那么其最終性質(zhì)的認定就是違法的。

三、繼續(xù)狀態(tài)在行政處罰中的時效問題研究

（一）行政處罰時效中的繼續(xù)狀態(tài)界定

前面我們對繼續(xù)狀態(tài)有了初步的認識，那么在行政處罰過程中的繼續(xù)狀態(tài)如何界定呢？因為行政違法行為的繼續(xù)狀態(tài)是該行為在一定期間內(nèi)一直處于持續(xù)的違法狀態(tài)的情形。同時無論是否出現(xiàn)時效的中斷或者中止，因為其處于連續(xù)性的狀態(tài)，那么則不適用時效的中斷或者中止。

首先，繼續(xù)狀態(tài)不會因為其本質(zhì)上的持續(xù)性而變成合法行為的可能性。繼續(xù)狀態(tài)的行政違法行為是一直處于繼續(xù)狀態(tài)的，這種狀態(tài)的持續(xù)的時間是無法確定的。在以時間為單位的情況下，繼續(xù)狀態(tài)存在的時間在實踐中有數(shù)月的也有數(shù)年的。若以新的法律和行政法規(guī)的出現(xiàn)為單位，可能經(jīng)歷數(shù)部法律或者行政法規(guī)的出現(xiàn)。同時，在經(jīng)歷不同的法律或者行政法規(guī)的階段中，可能會經(jīng)歷不同的政策階段。在經(jīng)歷的不同階段的過程中，對繼續(xù)狀態(tài)的性質(zhì)的界定可能會出現(xiàn)不同的局面，甚至對其定性會出現(xiàn)相反的結(jié)論。但是，法律或者行政法規(guī)的變更并不導致繼續(xù)狀態(tài)的性質(zhì)發(fā)生變化。第一、違法行為與合法行為的本質(zhì)是有區(qū)別的。因為這種本質(zhì)上的區(qū)別不會因為客觀環(huán)境的變化而變化。如果這種本質(zhì)是可以變化的話，那么這種本質(zhì)上的違法性是不具有確定性的。因而無論階段怎么變化，繼續(xù)狀態(tài)本質(zhì)上的違法性是不會變化的。第二、繼續(xù)狀態(tài)的初始定性具有穩(wěn)定性。因為法律本身的穩(wěn)定性，對違法行政行為的定性也是穩(wěn)定的，這種穩(wěn)定不會隨著時間或者新法律的發(fā)布而發(fā)生性質(zhì)上的改變。同時這種確定性也是對繼續(xù)狀態(tài)進行界定的基礎。

其次，繼續(xù)狀態(tài)因其狀態(tài)的持續(xù)性而不存在演變成多個違法行為的可能性。因為涉及到行政違法行為者的責任承擔問題，這種違法行為數(shù)量的確認就更具有必要性。因為繼續(xù)狀態(tài)是一種持續(xù)的穩(wěn)定的狀態(tài)，這種狀態(tài)是基于其定性基礎的穩(wěn)定性和行為存在的持續(xù)性而確定的。因為繼續(xù)狀態(tài)下的行政違法行為其本質(zhì)上是一種違法狀態(tài)的延續(xù)，這種延續(xù)的狀態(tài)導致其相應的主觀要件和客觀要件的單一性，因而不存在演變成多個違法行為的可能性。

再次，繼續(xù)狀態(tài)因其狀態(tài)的繼續(xù)性，不會與其他的行政違法行為形成競合的違法狀態(tài)。行政違法行為中競合是指一個行政違法行為違反了多部行政法規(guī)，承擔多種責任的形態(tài)。并且所違反的行政法規(guī)之間沒有邏輯上的包含與被包含關系。但是，在繼續(xù)狀態(tài)中，只是存在一個違法的行為，這種行為所對應的責任只是一種或者一類。盡管在繼續(xù)存在的狀態(tài)中可能會違反多部不斷生效的行政法規(guī)，但是其違反行政法規(guī)的狀態(tài)是“線”性的。反觀行政違法行為中的競合，其違反行政法規(guī)的狀態(tài)是同時違反多部行政法規(guī)，這種違反是“面”式的。由此我們可見，繼續(xù)狀態(tài)所違反的多部法律和行政法規(guī)是具有時間上的先后性的，不是如行政違法行為中的競合那樣的“面”性的，因而繼續(xù)狀態(tài)因其狀態(tài)的繼續(xù)性，不會與其他的行政違法行為形成競合的違法狀態(tài)。

最后，繼續(xù)狀態(tài)因其狀態(tài)的繼續(xù)性，行為人的責任承擔方式不會演變成承擔民事責任或者刑事責任。因為行政違法行為違反的是行政法規(guī)，且繼續(xù)狀態(tài)是一直處于不間斷的狀態(tài)中的，這與民事責任的產(chǎn)生基礎就是不一樣的。同時，行政違法行為違反的行政法規(guī)，其責任產(chǎn)生的量比民事責任產(chǎn)生的量要大，并且因為繼續(xù)狀態(tài)的持續(xù)性，因而不會從根本上轉(zhuǎn)變成更輕的民事責任。同時，在刑事責任中，其量是遠遠大于行政責任的，盡管行政責任量的累加會演變成刑事責任，例如盜竊行為引起的責任，其刑事責任可能會是有多個行政責任累加而產(chǎn)生的。但是因為繼續(xù)狀態(tài)處于不間斷的狀態(tài)中，這種狀態(tài)所導致的量是不變的，如果發(fā)生了量上的變化，那么就可能會是一個新的行政違法行為或者轉(zhuǎn)變成為連續(xù)狀態(tài)。

（二）繼續(xù)狀態(tài)中發(fā)現(xiàn)之日的界定

繼續(xù)狀態(tài)的發(fā)現(xiàn)之日即對違法行政行為有權處理的行政機關發(fā)現(xiàn)處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行政行為后，做出處理的日期。該日期的確定是由有權處理的行政機關發(fā)現(xiàn)時為計算的，因其發(fā)現(xiàn)主體為特殊主體，即有權處理的行政機關，同時該機關應該為一個行政機關。如果認定為兩個或者多個行政機關，那么對于該繼續(xù)狀態(tài)的處理就會是多個結(jié)果，這就間接否定了該行為的狀態(tài)為繼續(xù)狀態(tài)。

在實際操作中，對于繼續(xù)狀態(tài)的發(fā)現(xiàn)之日一直存有爭議，這種爭議會影響到繼續(xù)狀態(tài)的認定，例如在山東省東營市某縣有這樣一個案例：2009年，張某未經(jīng)土地局和規(guī)劃局的審批將自家的房屋進行翻修并擴建，擴建部分占用了縣城主干道的一部分，房屋于5月16日建成。張某鄰居王某一直知道張某違法占用城市主干道的事實，并于2011年5月17日向張某所在的鎮(zhèn)政府舉報，鎮(zhèn)政府參與處理該事件，后因張某拒絕拆除違章建筑，鎮(zhèn)政府于2013年5月6日將此張某違法占用城市主干道的案件移交縣規(guī)劃局處理，縣規(guī)劃局于2013年5月7日作出處罰決定。此案中，張某占用城市主干道的行為是繼續(xù)狀態(tài)，那么此案涉及的重要問題便是對該違法行為發(fā)現(xiàn)時間的確定。此案在處理時有幾種意見：一種意見認為發(fā)現(xiàn)的主體為該村村民王某，時效的起算點為違法建筑建成之日即2009年5月16日。王某舉報之時，其時效已經(jīng)超過《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的兩年的時效期限，鎮(zhèn)政府無權受理，且無權處罰。另外一種意見認為發(fā)現(xiàn)的主體為鎮(zhèn)政府，且發(fā)現(xiàn)的時間點為2011年5月17日，并于該日開始計算兩年的時效。綜合以上關于繼續(xù)狀態(tài)的理論以及上述的各種處理的觀點，該案的發(fā)現(xiàn)之日應該為鎮(zhèn)政府向縣規(guī)劃局移交此案的時間，即2013年5月6日。因為此案中，鎮(zhèn)政府不是查出違章建筑的行政主體，而《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定：“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?！痹摋l明確規(guī)定了查處違法建筑的主體為縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，在該案中應為該縣規(guī)劃局，同時發(fā)現(xiàn)之日為鎮(zhèn)政府向縣規(guī)劃局移交該案之日。

（三）繼續(xù)狀態(tài)處罰時效的確定

前文確定了繼續(xù)狀態(tài)的查處之日的界定，那么在實際操作中對于時效的認定便是需要深入進行研究的。我國《行政處罰法》第29條：“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！边@是對行政處罰中繼續(xù)狀態(tài)的時效的規(guī)定，按照這個規(guī)定，繼續(xù)狀態(tài)的違法行為從被有權處理狀態(tài)的行政機關發(fā)現(xiàn)之日起兩年內(nèi)沒有被處理的，便不再處理，這里的兩年的時效便是處理時效。因為對于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為而言，有權查處的行政機關發(fā)現(xiàn)之時，該繼續(xù)狀態(tài)便轉(zhuǎn)化為終止的狀態(tài)，便應該從轉(zhuǎn)化時計算時效。因為普通的行政違法行為的計算時效的點為行為終了之日，而繼續(xù)狀態(tài)的計算之日為該狀態(tài)的終了之日。在上述案例中，張某違法占用城市主干道的行為為繼續(xù)狀態(tài)，而在有權處理機關，即縣規(guī)劃局發(fā)現(xiàn)之時，張某的行為有繼續(xù)狀態(tài)轉(zhuǎn)化成為了終了的狀態(tài)，便應該從終了之時開始計算兩年的時效，上述案件可見仍然在縣規(guī)劃局處理的時效之內(nèi)，縣規(guī)劃局仍然可以按照法律法規(guī)的規(guī)定作出相應的處理。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[S].北京：北京大學出版社，1999.

[2]關保英.持續(xù)狀態(tài)的行政違法行為研究[J].社會科學,2011(8).

（責任編輯：朱 斌）

Research on the Continuing State in the Administrative Punishment

GU Chao
（Yangzhou University,Yangzhou 225009,China）

Persistent state and continuing state are two special administrative illegal behaviors,especially the identification of continuing state in practice has been puzzling many law-executors.Because the continuing state has its unique attributes and characteristics,the in-depth study is helpful to provide better guidance to the application of Item 29 of Administrative Punishment Law,which has great social and practical significance to promote administration according to law.

administrative punishment;persistent state;continuing state;prescription

D912.1

A

123（2014）03-0091-04

2014-03-23

谷 超（1987-），男，安徽馬鞍山人，揚州大學，碩士研究生。研究方向：憲法與行政法學。