城鄉(xiāng)一體化條件下發(fā)展農村水利的思考

余章德 曾慶祝

（1.淮安市人民政府，江蘇 淮安 223005；2.淮安市水利局，江蘇 淮安 223005）

1 基本情況

淮安地處蘇北平原腹地，總面積10072 km2，其中，山丘區(qū)占18.9%，平原洼地占69.7%，湖泊水域占11.4%，基本上為“二山一水七分田”。建國以來，淮安市農村水利經過幾十年的不斷建設、配套、提高和完善，農田灌排標準不斷提高，農村水環(huán)境不斷改善，水管體制不斷健全。建成小型圩區(qū)513 個、萬畝以上灌區(qū)24 個，其中，8 個30 萬畝以上大型灌區(qū)；配套中小溝級配套建筑物15.2 萬座、其中，中溝以上建筑物5.01 萬座，配套率達72%，完好率達67%。田間工程配套率達56%，完好率達66%，開挖大中小溝2.83 萬條、渠道39339 條27028 km，其中，襯砌長度3944 km。興建固定泵站3652 座24.62 萬kW，山丘區(qū)興建塘壩2462 座。初步形成了一套較為完整的防洪、排澇、灌溉、供水、降漬等工程體系，為促進淮安市農業(yè)生產，發(fā)展農村經濟，提高人民生活水平奠定了堅實的基礎。

2 主要做法

近年來，淮安市圍繞城鄉(xiāng)一體化，開展了河道疏浚、生態(tài)農水、飲水安全、灌區(qū)改造及小型農田水利工程建設，提高了農業(yè)生產條件，改善了農村居住環(huán)境，提升了農民生活質量，促進了農村經濟發(fā)展。

2.1 規(guī)劃引領，科學布局

根據(jù)全市城鄉(xiāng)一體化建設的總體規(guī)劃，圍繞蘇北重要中心城市建設，組織編制城鄉(xiāng)水利規(guī)劃。一是注重防洪薄弱環(huán)節(jié)，完善防洪排澇減災體系，提高防御洪澇能力。二是注重提高城市防洪除澇標準，適應城市快速發(fā)展需求，重點疏浚城鄉(xiāng)排澇河道。三是注重保障糧食安全，完善農業(yè)灌溉排澇體系，提高糧食生產綜合能力。重點編制了《淮安市農村水利現(xiàn)代化規(guī)劃》，明確了2011～2020年水利現(xiàn)代化建設的指導思想、總體目標、主要任務和實施安排，規(guī)劃構建了實現(xiàn)“灌排標準全面提升、農村河網生態(tài)健康、農村飲水安全可靠、水土流失綜合治理、管理體系健全高效、灌溉配水科學合理”的總體目標，對城鄉(xiāng)發(fā)展進行全覆蓋。

2.2 提升鄉(xiāng)村防汛排澇能力

河道疏浚治理工程是淮安市水利建設、促進城鄉(xiāng)一體化的又一重要工程。為全面提升河道排水能力，全市大力實施河道整治和疏浚工程，2011年以來共疏浚縣鄉(xiāng)河道1015條，村莊河塘4360 個。疏浚整治后的河道基本達到河暢、水清、岸綠、景美的目標，灌溉、排水和滯蓄水能力得到了恢復和提高。不僅改變了河道附近群眾的生活習慣，還美化了城鄉(xiāng)環(huán)境，提升了城市和鄉(xiāng)村品位。

2.3 做好農村河道保潔

工程疏浚完成后，各地積極推進農村河道管護工作，先后出臺管護實施意見和考核辦法等文件，成立領導機構，落實管理經費，加強河道管護，并對農村河道管護、村莊垃圾處理、公路養(yǎng)護以及綠化植樹等進行綜合管理。按統(tǒng)一建檔、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一保險和統(tǒng)一簽訂協(xié)議的要求建立專職河道保潔隊伍，2013年選聘975 名河道保潔人員進行日常保潔管護。按省補一點、市獎一點、縣拿一點、鄉(xiāng)籌一點的辦法明確了經費渠道，落實管理經費6592 萬元用于河道保潔管護，并建立省、市、縣、鄉(xiāng)“四級考核”的獎懲機制。

2.4 積極開展生態(tài)農水建設

生態(tài)是指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)，也指生物的生理特性和生活習性?；窗彩幸言谵r村水利中實施的生態(tài)工程包括：一是活水工程，實施農村河道疏浚整治。二是蓄水工程，建設抬高1 m 水位工程，在灌區(qū)大中溝尾部、山丘區(qū)排澇河道中，建設大溝蓄水閘、滾水壩等，充分利用回歸水、雨洪水資源，增加水體自凈能力，改善水生態(tài)。全市已建成區(qū)域河道蓄水閘18 座，大溝蓄水閘739 座，新增攔蓄雨水7000 萬m3。三是生態(tài)節(jié)水工程，建設生態(tài)防滲渠道。采取襯砌、護砌和種草相結合的三級結構方式，構建生態(tài)防滲渠道。修建生態(tài)通道，讓魚蝦、水生植物有棲息地，全市已建成生態(tài)防滲渠道310 km。四是保水工程，實施河道生態(tài)護坡，在河道坡岸種草綠化，形成生態(tài)護坡。對山丘區(qū)小流域、廢黃河高亢地區(qū)，開展水土流失治理，改善生態(tài)環(huán)境。五是潔水工程，開展河渠保潔工作。

2.5 提高農民生活用水質量

自2008年以來，全市共投資70655萬元，解決農村飲水不安全人口138萬人。為保證該項工作的順利推進，市政府成立了項目建設領導小組，每年都將其列為改善民生“十大工程”之一，納入年度目標考核。同時，積極開展創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，建立健全確保工程長效運行的管理機制，實現(xiàn)了“建得成、管得好、用得起、長受益”的工作目標。并突破行政區(qū)劃界限，根據(jù)水源條件、地形地質狀況、水廠運行狀況，整合成鎮(zhèn)鎮(zhèn)聯(lián)網、鎮(zhèn)村聯(lián)網、村村聯(lián)網等聯(lián)網供水模式，實行聯(lián)合調度，統(tǒng)一管理，形成了規(guī)模供水優(yōu)勢，供水水質、水量、時間都有了可靠保證，也為下一步區(qū)域供水提供了條件。

3 存在問題

雖然淮安市近年來農村水利建設投入不斷加大，管理工作得到加強，成效顯著，但由于歷史欠帳多、管理工作弱化等主客觀因素的影響，在農村經濟社會發(fā)展全局中，農村水利建設仍明顯滯后。

3.1 鄉(xiāng)村防洪除澇保障能力不足

全市農村排澇動力不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及自然村集中居住點，排澇標準與周邊農田一樣，排澇模數(shù)偏小，且大多排澇泵站由于老化失修，不能正常發(fā)揮作用。全市現(xiàn)有排澇泵站1135座、灌排結合泵站379 座，其中，750座需要拆建改造，難以滿足淮安農業(yè)高產穩(wěn)產的灌排需求，特別是不能保障鄉(xiāng)村居住點的排澇問題。全市農村河道排澇標準也不足，鄉(xiāng)級河道一般按3～5年一遇設計和整治，縣級河道按5～10年一遇標準設計施工，但部分縣鄉(xiāng)河道仍然存在淤積情況，且受水花生等水生植物阻水等影響，不同程度出現(xiàn)引排不暢、水體交換緩慢、灌排效益下降等問題，降低了減災效果。

3.2 區(qū)域內水生態(tài)環(huán)境較差

農村河道水質差，少數(shù)地區(qū)缺乏垃圾管理和污染控制的配套措施，甚至出現(xiàn)了“前清后污”的現(xiàn)象。農村的房前、屋后、道路兩旁以及河里成了農民生活垃圾的天然排放場所，污染也越來越嚴重。自禁燒以后，不少地方的秸稈堆放在田埂、河邊，既影響美觀，也影響了水體，導致水質不斷惡化。大量硬質渠道建設，降低了河渠水體的自凈能力。

3.3 城鄉(xiāng)居民飲水一體化程度還不高

淮安市農村飲用水的供給，除盱眙縣通過管網延伸引用水庫水以及部分城郊結合部引用區(qū)域供水外，其它鎮(zhèn)區(qū)和自然村多由小型簡易水廠供給。水廠一般規(guī)模小，凈水設備簡陋，大多以地下水為水源，由于長期使用，造成當?shù)鼐幌陆祰乐?，水量不足，難以滿足用水需求。根據(jù)2012年調查，全市尚有160.3 萬人飲水不安全，其中，出廠水質不達標的人口有11.8 萬人，供水量和保證率不達標的人口有83.6 萬人，供水水壓不足的人口有61.5 萬人。

3.4 農村橋梁存在問題較多

全市目前有農橋18668 座，損壞的農橋4462 座，其中，區(qū)域骨干河道上橋梁有205 座、大溝級橋梁有698座。農橋損壞主要表現(xiàn)在：第一類是基礎沉降、橋墩及橋臺損壞，已成危橋，這類橋目前已基本失去通行功能；第二類是橋梁擋土墻損壞，橋兩頭接縫處沉降，橋面損壞，出現(xiàn)坑塘，通行不便，進一步發(fā)展則有可能會導致橋梁毀壞；第三類是攔桿損壞，有一定的安全隱患，但不影響正常通行，這類橋占損壞橋梁的30%。

4 解決措施

水利建設必須要在城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮出重要作用。在今后3年，淮安將積極完善現(xiàn)代水利的防洪減災、水資源供給、水生態(tài)保護和公共財政保障體系，強化水利促進發(fā)展的綜合功能。通過整治河網、溝通水系、改善水質等措施，構建水系連通、水體流動的農村河網體系，大力實施灌區(qū)改造、小型農田水利等民生水利建設，大幅提升農田灌排能力。

4.1 完善規(guī)劃，細化今后10年農村水利建設目標

規(guī)劃在指導改革和發(fā)展實踐中起著重要的引領作用?？茖W編制農村水利建設規(guī)劃，圍繞今后5～10年的總體目標，認真修編全市農村水利建設10年總體規(guī)劃，使之與城鄉(xiāng)一體化的目標對接。做好相關規(guī)劃銜接工作，農業(yè)開發(fā)、土地整理等相關部門規(guī)劃要與農村水利建設規(guī)劃相協(xié)調，并做到農村水利建設規(guī)劃與生態(tài)市建設總規(guī)劃、農村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相一致。農田水利建設規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、新農村建設和農村生態(tài)景觀建設規(guī)劃相協(xié)調，加強農村水利建設規(guī)劃的宣傳工作，保證農村水利建設有序推進。做好規(guī)劃項目的儲備、包裝、申報工作，做到整體規(guī)劃、分年實施，保證重點、集中投入，分類指導、協(xié)調推進。

4.2 強化管理，提高農村水利工程運行效率

建是基礎，管是關鍵。積極推進小型水利工程管理，選擇3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行管理體制改革試點，對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內管理的所有小型水利工程的工程產權、工程管理和用水管理等方面進行探索。根據(jù)工程建設投入的資金來源，在明確工程主體及管理范圍的基礎上，對興建的小型水利工程進行確權登記發(fā)證，明晰小型水利工程產權、管理權和使用權，由產權人根據(jù)工程的性質、規(guī)模及類別選擇合適的管理機制，建立責任明確的工程管理體制，健全管護規(guī)范的工程運行機制。按每年每畝地15 元的標準籌集工程管護經費，每個行政村明確1 名以農民為主體的村級水管員和若干名管理員，加強工程管理。

4.3 創(chuàng)新機制，探索農村水利改革發(fā)展新思路

創(chuàng)新出動力，創(chuàng)新出活力，農村水利的改革發(fā)展尤其需要體制機制的創(chuàng)新。深化小型農田水利產權制度改革，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，放開水利設施建設權，政府給予一定無償資金或物資進行扶持，鼓勵農戶、聯(lián)戶、合作組織和其他經濟主體從事小型農田水利設施的建設與管理，探索農村小型水利“民建、民有、民管、民營”之路，進一步建立“政府主導、規(guī)劃依托、財政資金補助、農民積極參與”的農村水利建管新機制。

4.4 加強協(xié)調，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化

根據(jù)省市安排，加大飲水安全工程實施力度，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水工程與農村飲水安全工程同步實施，加強構建農村和城市同水源、同管網、同水質的供水體系，按照“農村供水城市化，城鄉(xiāng)供水一體化”的發(fā)展思路，確立以湖泊和水庫為水源、以現(xiàn)有供水網絡為基礎、以城鄉(xiāng)一體化為方向的工作重點，通過人口飲水安全資金，實現(xiàn)管網延伸，擴大供水規(guī)模和人口覆蓋面，進而實現(xiàn)全市農村供水由分散向集中化、由單體向規(guī)?；?、由粗放向專業(yè)化的轉變。

5 發(fā)展思路

筆者針對如何加快淮安市新型城鎮(zhèn)化建設步伐，既讓城鄉(xiāng)面貌更加和諧，又讓城鄉(xiāng)群眾共享發(fā)展成果，還能保證經濟社會平穩(wěn)有序發(fā)展，提出以下發(fā)展思路：

5.1 給予更多的政策支持

一是落實目前的政策。要按2011年中央、省出臺的“1 號文件”精神，充分落實水利建設投入、土地使用、電力優(yōu)惠等方面的支持政策，做好水利工作。二是爭取改革任務試點，搶抓機遇，大力爭取國家層面的改革試點任務，如：小型水利工程管理體制改革示范縣、各類示范區(qū)等，借助更高層面的政策支持，實現(xiàn)框架內的制度突破。三是爭取更多的政策支持，出臺小型農田水利工程管護、產權確認等方面的相關政策文件，為進一步管好、用好工程提供政策依據(jù)。

5.2 建立健全社會化服務體系

積極推進農業(yè)生產專業(yè)化、商品化和社會化，著力建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業(yè)社會化服務體系。健全縣鄉(xiāng)農村服務體系，加強水利、農業(yè)等農技隊伍建設，提高農技隊伍整體素質，改進農技服務方式和手段，不斷提高農業(yè)公共服務水平。建立健全農村公益設施管理體系，以村為單位，建立農村小型公益基礎設施管理體系，將水利、交通、環(huán)保、建設等相關部門的職責功能和財政資金整合起來，對小型水利、農村道路、溝渠堤壩、林木花草以及村莊整治等進行統(tǒng)一管理、綜合監(jiān)管，提高農村基礎設施的使用壽命和產出效益。

5.3 努力配套鄉(xiāng)村排澇設施

優(yōu)化調整鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，科學確定村莊布點和數(shù)量，加快建設規(guī)模適中、組團發(fā)展、生態(tài)優(yōu)美的“美麗鄉(xiāng)村”，積極穩(wěn)妥地引導農民向規(guī)劃布點村莊有序集中。在進行鎮(zhèn)村建設規(guī)劃時要注重原有灌排水系的連貫性，確保鎮(zhèn)村灌排及時；鎮(zhèn)村建設規(guī)劃要考慮生活生產污水處理和排水，不能直接向排澇河道排放，保證農村水環(huán)境不受污染；鎮(zhèn)村建設規(guī)劃要便于農民進行田間管理。

5.4 加大投入解決重點問題

一是小型水利工程管護。目前，全市已啟動了小型農田水利管護改革工作，在試點過程中也遇到了管理經費籌措難等問題，市、縣、鄉(xiāng)的管理經費與農村水利現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化目標要求的標準還存在資金缺口，建議上級給予支持。二是提高農村飲水安全工程補助標準。農村飲水工程投入太大，由于市縣財政困難，再加上省級投入政策發(fā)生變化，目前籌集的資金與需要的投資相比差距較大，建議省以上能夠按上一輪農村飲水安全工程建設投入政策給予補助。三是對區(qū)域河道、渠道橋梁實施改造。目前，全市區(qū)域排澇河道、大溝、干渠尚有540 座橋梁沒有列入項目庫，需改造經費1.94 億元，建議建立專項資金，對存在問題的橋梁進行改造，以改善農村交通條件。