加強河道管理法制化建設(shè)的實踐與思考

薛路陽 李錫華 袁 萍

（無錫市河道堤閘管理處，江蘇 無錫 214031）

1 無錫市河道管理法制建設(shè)的需求分析

無錫是典型的江南水網(wǎng)地區(qū)，河流縱橫，大小河流6000 余條，水域面積（不計太湖）占全市面積20%。無錫作為以水為特色和核心的水鄉(xiāng)城市，對河道水系在水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等方面有著特殊的定位和要求。河道水系作為水的主要載體，是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施和不可替代的環(huán)境資源，在防洪排澇、引水供水、生態(tài)環(huán)境、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面都發(fā)揮著十分重要的作用，在生態(tài)文明建設(shè)和保障民生中的作用越來越為突出。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，河道水系治理、保護(hù)、開發(fā)的法治需求發(fā)生了新的變化。針對無錫河道水系的新情況、新問題，加強符合無錫經(jīng)濟發(fā)展實際的河道管理法制建設(shè)，健全河道管理地方法規(guī)體系，是治太護(hù)源、全面改善河道水環(huán)境的迫切需要。

加強無錫市河道管理的法制建設(shè)，必須強化依法管理。一是完善水環(huán)境治理保護(hù)法規(guī)體系，使河道管理工作有法可依，依法行政，依法管理；二是明確河道管理職責(zé)，理順河道管理體制機制，保障河道防洪安全，改善水生態(tài)環(huán)境；三是充分發(fā)揮河道水系基礎(chǔ)設(shè)施作用，滿足河道的功能性要求；四是保護(hù)現(xiàn)有河道水系，促進(jìn)河道水系健康發(fā)展，保障生態(tài)文明與社會和諧。

2 河道管理法制建設(shè)的實踐

針對新時期河道管理法制建設(shè)的要求，近年來，無錫市出臺了一系列地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，強化河道管理法制建設(shè)。制定實施了《無錫市河道管理條例》、《無錫市水環(huán)境保護(hù)條例》，從地方立法的高度推進(jìn)河道依法管理；市委、市政府專門下發(fā)了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，全面強化河道綜合整治和管理工作；《無錫市區(qū)水系規(guī)劃》和各市（縣）區(qū)水系規(guī)劃得到制定實施，《無錫市區(qū)河道控制線規(guī)劃》等規(guī)劃正在依法編制過程中，無錫市河道管理的法制體系正逐步健全。

無錫市河道管理的法制建設(shè)，突出強調(diào)對河道功能和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)一步規(guī)范了河道規(guī)劃整治和開發(fā)利用各項活動，做到在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，實現(xiàn)資源管理與經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展相統(tǒng)一，既符合河道管理發(fā)展的趨勢，又充分體現(xiàn)了無錫市的地方特色。

2.1 落實了“ 河長制”管理的責(zé)任主體

明確市、縣（市、區(qū)）人民政府領(lǐng)導(dǎo)河道管理工作，對本行政區(qū)域內(nèi)的河道防洪安全和水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；河道防汛和清障工作實行行政首長負(fù)責(zé)制；各河道均明確綜合治理責(zé)任人，對河道水生態(tài)、水環(huán)境持續(xù)改善和斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。明確水行政主管部門是河道主管機關(guān)，負(fù)責(zé)河道的統(tǒng)一監(jiān)督和管理；其他相關(guān)部門按照法定職責(zé)，各司其職，共同做好河道管理工作。通過進(jìn)一步明確河道管理的責(zé)任主體，落實了各級各部門的河道管理職責(zé)要求，提高了實際工作中的可操作性。

全市河長制管理河道達(dá)到6769條（段），實現(xiàn)了“河長制”管理全覆蓋，全市各級黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥擔(dān)任相關(guān)河道“河長”，對河道整治、長效管理、控源截污等工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和檢查督促，河道整治保護(hù)力度全面加強。

通過法制建設(shè)，涉河水事違法行為得到有效遏制。2010年以來，先后依法開展了“全市涉河泥漿專項整治執(zhí)法行動”、“全市水政聯(lián)合執(zhí)法巡查月”、“百河執(zhí)法大檢查專項執(zhí)法活動”等專項整治行動，查處了30 余起涉河違法案件，河道管理法制觀念得到有力強化。涉河建設(shè)項目管理依法規(guī)范，所有涉河建設(shè)項目嚴(yán)格實行水行政審查，水域面積“占補平衡”的原則得到嚴(yán)格執(zhí)行，確保了全市水系得到嚴(yán)格保護(hù)，充分發(fā)揮河道防洪、排澇、航運、生態(tài)環(huán)境等綜合功能。

2.2 突出河道水系規(guī)劃的基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用

突出河道規(guī)劃的核心作用，強調(diào)“確保河網(wǎng)水面率不降低”的規(guī)劃控制要求，明確河道規(guī)劃控制線和規(guī)劃保留區(qū)，加強對河道的統(tǒng)一規(guī)劃管理，保障河道規(guī)劃的實施。要求水行政主管部門根據(jù)河道規(guī)劃提出河道規(guī)劃控制線方案、劃定規(guī)劃保留區(qū)、制定河道整治年度計劃，規(guī)定涉及河道的各類工程建設(shè)都應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃控制線方案實施。

2.3 加強河道水域的控制和保護(hù)

依據(jù)積極保護(hù)的原則和精神，將近年來實際管理工作中的一些具體措施用法律的形式固化下來，加強河道水域的控制和保護(hù)，確保地區(qū)防汛安全和水環(huán)境持續(xù)改善。特別是針對近年來在城市建設(shè)過程中擅自填堵河道、覆蓋河道的突出問題，明確填堵、覆蓋河道和調(diào)整河道水系，只能基于“公共利益需要”，并要“按照規(guī)定的權(quán)限由水行政主管部門審查同意后，報同級人民政府批準(zhǔn)”。同時，針對性地設(shè)立河道水域“占補平衡”制度，占用河道水域的，必須按照等效等量原則就近興建替代補償工程或者采取功能補救措施。

2.4 強化河道水生態(tài)環(huán)境改善的目標(biāo)

突出水（環(huán)境）功能區(qū)劃的指導(dǎo)性作用，嚴(yán)格控制河道面源和點源污染，規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)的水上旅游、經(jīng)營等資源開發(fā)利用項目，應(yīng)當(dāng)符合河道規(guī)劃和水（環(huán)境）功能區(qū)劃確定的管理要求。強化水（環(huán)境）功能區(qū)劃的要求，河道水（環(huán)境）功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，或者入河污染物超過控制指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)暫停審評有關(guān)環(huán)評文件。明確要求水行政主管部門根據(jù)保障生活、促進(jìn)生產(chǎn)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水的需要，制定和實施水量調(diào)度方案，維持河道生態(tài)所需要的流量和水位，逐步提高河道水系自然凈化能力。這些規(guī)定，符合無錫經(jīng)濟社會發(fā)展實際，具有鮮明的地方特色和可操作性。

各級政府、各相關(guān)部門把河道管理納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的重要組成部分，作為一項重要的民生事業(yè)來抓落實。投入資金超過50 億元實施了城區(qū)河道綜合整治、“清河行動”城區(qū)黑臭河道綜合整治、蠡湖新城水系調(diào)整、太湖新城河道整治、錫東新城河道治理等一系列工程，整治河道300 余條，許多城鄉(xiāng)河道面貌煥然一新，長廣溪、梁溪河、太科園等河道板塊成為生態(tài)型、宜居型城市建設(shè)典范，受到社會各界一致肯定。

全市河道水質(zhì)改善明顯，河道常年性黑臭現(xiàn)象已經(jīng)基本消除，水環(huán)境逐年優(yōu)化，水環(huán)境治理呈現(xiàn)良好效應(yīng)。79 個“河長制”管理斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2007年的73%提高到2012年的92%；無錫市地表水環(huán)境功能區(qū)111 個監(jiān)測斷面達(dá)標(biāo)率為93.5%；12個國家考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%；主要飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。

2.5 社會公眾積極參與河道保護(hù)的氛圍逐漸形成

各級水利部門組織了河道義務(wù)監(jiān)督員網(wǎng)絡(luò)，帶領(lǐng)和引導(dǎo)熱心河道水環(huán)境保護(hù)的社會力量參與河道公共管理。全市河道義務(wù)監(jiān)督員超過500人；通過舉行“河長制”河道保護(hù)志愿者活動、環(huán)太湖水法宣傳、“保護(hù)母親河”接力長跑等各類公益活動營造共同愛護(hù)河道、保護(hù)河道的良好的社會輿論氛圍。

3 現(xiàn)階段存在的主要問題

3.1 河道水系規(guī)劃執(zhí)行力度有待進(jìn)一步加強

河道水系的遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)與近期的實施能力存在差距。雖然水系規(guī)劃對河道標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模有了明確要求，但受制于土地利用和開發(fā)現(xiàn)狀，許多河道近期并不具備實施條件，削弱了水系規(guī)劃的控制力。部分地區(qū)在規(guī)劃實際實施過程中，河道水域的“占補平衡”與土地的“占補平衡”之間難以協(xié)調(diào)，一些發(fā)揮替代補償功能的新河道不能及時完成，影響了地區(qū)水安全和水環(huán)境。

3.2 截污控源仍然是河道水環(huán)境綜合治理的關(guān)鍵

在河道綜合整治、控源截污工程中，拆遷難、截污難的問題依然存在。由于種種原因，城市河道歷史遺留問題多，沿岸排水系統(tǒng)錯綜復(fù)雜，污染源難以在短時間內(nèi)得到有效梳理。沿河截污槽等簡陋的截污設(shè)施，遇雨天污水溢流入河道，形成反復(fù)污染，仍然是老城區(qū)河道治理的主要問題。

3.3 河道管理體制尚未全面理順

部分地區(qū)尚未成立河道管理機構(gòu)，仍由建設(shè)部門履行河道管理職能，管理職能與責(zé)任不統(tǒng)一，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，影響了河道的有效保護(hù)和綜合利用。由于管理體制原因，專項維護(hù)經(jīng)費不能落實，河道工程設(shè)施（如駁岸、護(hù)欄，景觀平臺休閑設(shè)施等）損壞后不能及時修復(fù)，河道的日常管理滯后于河道的工程建設(shè)，部分河道水環(huán)境出現(xiàn)臟、亂“回潮”現(xiàn)象。

4 持續(xù)推進(jìn)河道管理法制建設(shè)的建議

“十二五”期間，無錫市的河道管理要堅持按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，處理好水安全、水環(huán)境與河道水系利用的關(guān)系，堅持保護(hù)優(yōu)先、合理利用。通過加強保護(hù)，把河道資源的開發(fā)利用納入科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的軌道，維持河湖健康生命，促進(jìn)人與自然和諧。持續(xù)深入加強河道管理法制建設(shè)，通過制定實施《無錫市河道管理條例實施細(xì)則》、《無錫市河道控制線規(guī)劃》、《無錫市河道分級管理實施辦法》等規(guī)章、制度，進(jìn)一步完善河道管理法制體系，通過法制建設(shè)，進(jìn)一步加強以下四個方面工作：

4.1 進(jìn)一步強化河道水系規(guī)劃的嚴(yán)密性

通過立法保障，加快完成全市河道水系規(guī)劃的無縫對接。要緊密結(jié)合“十二五”城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，立足于全市整體水系，充分發(fā)揮河流水系的多種功能，突出水在無錫的獨特地位和作用。進(jìn)一步強化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，在諸如蠡湖新城、太湖新城等重要濱水地區(qū)建設(shè)時，有必要將水系規(guī)劃放在突出位置予以重點保障。

4.2 進(jìn)一步規(guī)范涉河建設(shè)項目的管理

落實河道規(guī)劃控制，強化岸線利用的審查和管理。依法落實水工程規(guī)劃同意書制度、開發(fā)建設(shè)項目防洪影響評價和涉河建設(shè)項目前置審查制度，在建設(shè)過程中實現(xiàn)水面占補平衡，使城市發(fā)展與河道保護(hù)相協(xié)調(diào)，確保防洪安全與區(qū)域生態(tài)平衡。

4.3 加緊制定城鄉(xiāng)河道整治的規(guī)范

依法強化和推廣生態(tài)治河的理念，制定符合無錫經(jīng)濟社會發(fā)展實際的城鄉(xiāng)河道整治規(guī)范，注重與生態(tài)市建設(shè)、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等有機結(jié)合，推進(jìn)生態(tài)河道建設(shè)。提高河道治理標(biāo)準(zhǔn)，出臺配套政策，加大投入力度，保障按規(guī)劃實施河道整治。

4.4 盡快理順河道管理機制

積極推進(jìn)《河道分級管理辦法》的制定實施，落實好分級管理責(zé)任；在規(guī)劃統(tǒng)一編制、河道統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上，系統(tǒng)開展河道的規(guī)劃、整治、養(yǎng)護(hù)等工作，避免城鄉(xiāng)分隔、水系分隔。進(jìn)一步建立健全市、區(qū)、街道三級聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的河道管理網(wǎng)絡(luò)，落實管理經(jīng)費，保障河道管理機構(gòu)的正常運行。通過制度建設(shè)，推進(jìn)河道設(shè)施與河道水系資源的統(tǒng)一管理與調(diào)度，實現(xiàn)河道長效管理。