駕駛?cè)私煌ㄟ`法記分制度改進(jìn)對(duì)策研究

劉文超，周志強(qiáng)

(公安部道路交通安全研究中心，北京 100062)

駕駛?cè)私煌ㄟ`法記分制度起源于20世紀(jì)70年代的聯(lián)邦德國(guó)，我國(guó)于1996年正式出臺(tái)第一部相關(guān)部門(mén)規(guī)章《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證管理辦法》，隨后又于1999年以公安部令第45號(hào)的形式發(fā)布了《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員交通違章記分辦法》，并最終于2004年隨著《道路交通安全法》的頒布，首次以法律形式對(duì)累積記分制度予以規(guī)定.45號(hào)令施行至今，累積記分制度適用的交通違法行為種類依次為74種(45號(hào)令)、51種(71號(hào)令)、47種(91號(hào)令)、38種(111號(hào)令)和52種(123號(hào)令)［1］，為規(guī)范駕駛?cè)笋{駛行為、保障道路交通安全和秩序暢通起到了積極而顯著的作用.然而，隨著近年來(lái)我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)和駕駛?cè)吮Ｓ辛磕昃?0%上的持續(xù)高增長(zhǎng)，道路交通安全管理工作呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)，反思違法記分制度存在的問(wèn)題有利于明確未來(lái)的改進(jìn)方向，進(jìn)而提升車(chē)、駕、管對(duì)道路交通安全的源頭管理效應(yīng).

1 存在問(wèn)題

1.1 法理屬性有待進(jìn)一步明確

根據(jù)道交法的規(guī)定，累積記分制度是對(duì)于交通違法行為在給予行政處罰以外的一種附加管理制度，不屬于行政處罰或行政強(qiáng)制措施的范疇，僅作為公安交管部門(mén)對(duì)駕駛?cè)说慕逃芾硎侄?然而，記分制度下滿分扣留駕駛證強(qiáng)制教育考試、大中型客貨車(chē)駕駛證最高準(zhǔn)駕資格降級(jí)注銷(xiāo)等管理措施，從實(shí)質(zhì)上講相當(dāng)于暫?；驈U止了被管理群體駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的行政許可，可以說(shuō)已經(jīng)具備了暫扣、吊銷(xiāo)駕駛證等行政處罰的實(shí)施屬性［2］.

1.2 適用范圍和分值設(shè)置亟待完善

現(xiàn)行記分制度共有52項(xiàng)適用違法行為，其中部分情形對(duì)于交通安全和交通秩序的影響并不直接，而是屬于妨礙行政管理或未履行既定義務(wù)等性質(zhì)，如“以隱瞞、欺騙手段補(bǔ)領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證”、“上道路行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)未按規(guī)定定期進(jìn)行安全技術(shù)檢驗(yàn)的”等行為，采用記分制度處理此類行為是否得當(dāng)有待商榷.分值設(shè)置方面，111號(hào)令施行期間(2010年4月—2012年12月)，平均每起涉及記分的交通違法行為對(duì)應(yīng)的記分分值為2.98分，123號(hào)令施行以來(lái)，這一數(shù)字上升為3.85分，增幅近30%.111號(hào)令施行期間，交通違法行為查處總量中6分以上(含6分)占4%左右，123號(hào)令施行以來(lái)，這一比例接近30%，分值調(diào)整對(duì)執(zhí)法實(shí)踐的影響可見(jiàn)一斑.

1.3 非現(xiàn)場(chǎng)記分買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象普遍

非現(xiàn)場(chǎng)記分是指通過(guò)俗稱“電子警察”的交通監(jiān)控設(shè)備記錄的交通違法行為給予當(dāng)事人的記分，由于監(jiān)控圖像無(wú)法準(zhǔn)確辨認(rèn)違法行為人身份，且主動(dòng)行政執(zhí)法行為的舉證責(zé)任應(yīng)由行政執(zhí)法主體承擔(dān)，導(dǎo)致少數(shù)當(dāng)事人對(duì)強(qiáng)制記分要求產(chǎn)生糾紛，有的甚至還訴諸法律，造成輿論壓力和不利局面.統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，111號(hào)令施行期間，33個(gè)月內(nèi)非現(xiàn)場(chǎng)違法記分平均落實(shí)率僅為35.72%;123號(hào)令施行以來(lái)，16個(gè)月內(nèi)平均落實(shí)率上升至55.03%.可見(jiàn)從全國(guó)范圍看，仍有近半數(shù)的非現(xiàn)場(chǎng)交通違法記分并未落實(shí)到駕駛證上.

1.4 大中型客貨車(chē)駕駛?cè)藵M分降級(jí)執(zhí)行難度大

大中型客貨車(chē)駕駛?cè)私导?jí)注銷(xiāo)作為滿分管理的另一重大舉措，在嚴(yán)抓營(yíng)運(yùn)車(chē)輛安全方面起到了顯著的作用，存在的問(wèn)題在于記分累積口徑不合理、恢復(fù)駕駛資格成本過(guò)高2個(gè)方面［3］.降級(jí)注銷(xiāo)制度實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，不區(qū)分A、B類駕駛?cè)水a(chǎn)生違法記分時(shí)駕駛的車(chē)型，即便是同樣駕駛A、B類以外的機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生違法行為，記分累積并適用于12分降級(jí)注銷(xiāo)管理，這一管理思路有悖于公平、公正的基本原則.另一方面，滿分降級(jí)后恢復(fù)駕駛資格按照增駕情形處理，且增駕要求臨近若干周期內(nèi)無(wú)滿分記錄，即一旦降級(jí)注銷(xiāo)，幾年內(nèi)都不具備恢復(fù)駕駛資格的基本條件.考慮到一般吊銷(xiāo)駕駛證后重新申領(lǐng)的間隔期限為2年，降級(jí)注銷(xiāo)后恢復(fù)駕駛資格的間隔期限長(zhǎng)達(dá)2～5年相對(duì)過(guò)重.

1.5 獎(jiǎng)懲關(guān)聯(lián)機(jī)制尚未建立

由于機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)展歷史較短等綜合因素影響，交通違法查處主要局限于公安交管部門(mén)的工作范疇，交通違法記分乃至買(mǎi)分賣(mài)分等欺詐行為對(duì)當(dāng)事人的關(guān)聯(lián)影響十分有限，降低了交通違法記分制度對(duì)駕駛?cè)巳后w的震懾力和導(dǎo)向性.另一方面，現(xiàn)行管理模式對(duì)遵紀(jì)守法的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制薄弱，也不利于引導(dǎo)駕駛?cè)俗杂X(jué)規(guī)范駕駛行為，養(yǎng)成安全文明的出行意識(shí).

2 國(guó)外及我國(guó)香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

2.1 “無(wú)始無(wú)終”的動(dòng)態(tài)記分周期設(shè)置

香港將記分周期定義為“任意2年內(nèi)記分達(dá)到15分將被暫停駕駛資格”，即動(dòng)態(tài)記分周期設(shè)置.這一理念對(duì)我國(guó)的借鑒意義在于，由于記分周期為“任意”一段時(shí)間(如任意12個(gè)月)，則不再有周期開(kāi)始日期和結(jié)束日期，相應(yīng)的，也就不再有周期將盡記分未滿的情況存在.具體的，對(duì)于任一駕駛?cè)硕?，任意時(shí)間發(fā)生的違法記分不但對(duì)過(guò)去12個(gè)月存在累積記分的作用，還可能對(duì)未來(lái)12個(gè)月產(chǎn)生累積記分的影響，出賣(mài)記分的風(fēng)險(xiǎn)將顯著增大.

2.2 分值設(shè)置注重量化處罰和差異性原則

國(guó)外精細(xì)化的記分分值設(shè)置主要體現(xiàn)在3個(gè)方面:對(duì)于可量化的違法行為設(shè)置量化分值，如日本按照超速幅度，每10 km/h設(shè)置一個(gè)分值，超速越多記分越高;配合重點(diǎn)管控需要，如澳大利亞新南威爾士州規(guī)定，節(jié)假日期間發(fā)生超速、未使用安全帶或頭盔者，予以雙倍記分［4］;針對(duì)實(shí)習(xí)駕駛?cè)藢?shí)行差異化的判定標(biāo)準(zhǔn)，如加拿大安大略省規(guī)定，在實(shí)習(xí)期的駕駛?cè)搜壕凭砍^(guò)0即視為酒駕行為，即酒駕零容忍.

2.3 滿分處罰以暫停駕駛資格為主

在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，限制駕駛資格對(duì)于公民的生活便利影響顯著，視違法行為危害程度和主觀惡意程度設(shè)定駕駛資格的暫停期限，體現(xiàn)了量化處罰思想.英國(guó)一般通過(guò)交通法庭裁定違法駕駛?cè)笋{駛資格暫停的期限，裁決依據(jù)以交通安全法律為基準(zhǔn)，還要考慮駕駛?cè)税l(fā)生違法行為的主觀惡意程度和客觀危害性［5］.值得一提的是，對(duì)于重復(fù)發(fā)生同一交通違法行為的，累犯處以的暫停期限顯著增加、職業(yè)駕駛?cè)说奶幜P力度更大，暫停期限更長(zhǎng).

2.4 注重經(jīng)濟(jì)制約等關(guān)聯(lián)機(jī)制作用

歐美地區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)普及程度較高，車(chē)險(xiǎn)費(fèi)率與駕駛?cè)税踩{駛記錄緊密關(guān)聯(lián).由于駕駛?cè)藢?duì)車(chē)險(xiǎn)依賴性強(qiáng)且保費(fèi)較高，因此一旦費(fèi)率上浮對(duì)駕駛?cè)说挠绊懛浅Ｖ苯?英國(guó)規(guī)定交通違法行為納入個(gè)人安全駕駛記錄，且保存年限(4年或11年)遠(yuǎn)高于記分周期(3年).加拿大不列顛哥倫比亞省則要求申報(bào)車(chē)險(xiǎn)時(shí)注明“主要駕駛?cè)恕保坏┏鲭U(xiǎn)涉及的駕駛?cè)伺c申報(bào)的主要駕駛?cè)瞬环?，將顯著影響理賠額度.歐美等國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“不借車(chē)”文化，從客觀上壓縮了非現(xiàn)場(chǎng)記分代人受過(guò)的存在空間.

3 對(duì)策建議

3.1 “兩段式”的法理屬性定義

將交通違法記分制度定義為“兩段式”的法理屬性:違法記分管理屬于“道路交通安全違法行為的綜合評(píng)價(jià)方法和行政執(zhí)法依據(jù)”，相關(guān)處理措施屬于“根據(jù)違法記分依法作出的行政執(zhí)法管理手段”.前者屬于交通違法行為綜合影響的評(píng)價(jià)方法，其設(shè)置和調(diào)整主要依據(jù)違法事實(shí)的客觀危害程度和主觀惡意性，核心意義在于將不同違法行為通過(guò)相同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為量化評(píng)價(jià)結(jié)果(記分)，并作為歷史記錄用于比較、考核以及行政執(zhí)法的依據(jù);后者則不再局限于交通違法記分制度的范疇，而是廣義的交通安全管理行政執(zhí)法措施(包括行政強(qiáng)制措施、行政處罰等)，具體措施的法理屬性依據(jù)交管實(shí)際而定，即違法記分只作為行政執(zhí)法的事實(shí)依據(jù)，并不影響執(zhí)法手段的屬性定位.

3.2 明確適用范疇，細(xì)化分值設(shè)置

交通違法記分制度的應(yīng)用初衷在于保障交通安全和維護(hù)交通秩序，因此記分適用范疇?wèi)?yīng)嚴(yán)格圍繞這兩大目的展開(kāi).簡(jiǎn)化記分行為屬性有利于提升記分制度的均質(zhì)性和可比性，加強(qiáng)累積記分懲處措施的科學(xué)性和合理性.具體是將與危害交通安全和影響通行秩序沒(méi)有直接關(guān)系的交通違法行為(如“以隱瞞、欺騙手段補(bǔ)領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證”等)調(diào)整為暫扣、吊銷(xiāo)或撤銷(xiāo)駕駛證等行政處罰措施管理.

交通違法記分分值設(shè)置直接影響累積記分的平均速率，分值設(shè)置應(yīng)考慮到違法行為的基本屬性、關(guān)聯(lián)影響以及實(shí)質(zhì)危害，充分發(fā)揮交通違法行為查處的導(dǎo)向性作用.具體是設(shè)置基礎(chǔ)分值與附加分值的累加記分機(jī)制，同一違法行為基礎(chǔ)分值一致，附加分值根據(jù)車(chē)輛類型、道路類型、事故情況等關(guān)聯(lián)情形分別設(shè)定，累加得分為最終記分分值.

3.3 設(shè)置動(dòng)態(tài)滿分判定標(biāo)準(zhǔn)，擠壓買(mǎi)分賣(mài)分空間

非現(xiàn)場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)記分的本質(zhì)原因在于多數(shù)交通監(jiān)控資料無(wú)法準(zhǔn)確辨認(rèn)交通違法行為人的面貌體征，無(wú)法直接依據(jù)監(jiān)控資料對(duì)其進(jìn)行處理，一旦出現(xiàn)冒名頂替的情況，在難以進(jìn)行深入調(diào)查的前提下只能予以處理.考慮到全面升級(jí)交通監(jiān)控設(shè)備性能指標(biāo)的可行性較差，目前應(yīng)著力于擠壓買(mǎi)分賣(mài)分空間，通過(guò)提高其操作成本緩解這一亂象.具體的，是將現(xiàn)行滿分判定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為動(dòng)態(tài)形式，即“任意連續(xù)12個(gè)月內(nèi)記滿12分”，調(diào)整后駕駛?cè)巳我馊掌诋a(chǎn)生的記分將對(duì)包含該日期在內(nèi)的任意連續(xù)12個(gè)月內(nèi)的其他記分具有累積效應(yīng)，對(duì)未來(lái)的影響最長(zhǎng)可到1年.動(dòng)態(tài)滿分判定標(biāo)準(zhǔn)不再有周期“起止日期”的概念，也就不存在周期將盡記分未滿的出讓空間.

3.4 明確滿分降級(jí)適用情形，設(shè)置降級(jí)可恢復(fù)機(jī)制

大中型客貨車(chē)駕駛?cè)藵M分降級(jí)注銷(xiāo)管理直接影響該群體的生存空間，由于年齡、文化水平等原因，營(yíng)運(yùn)駕駛?cè)艘坏┦タ拓涇?chē)駕駛證就相當(dāng)于完全失業(yè)，因此執(zhí)行難度較大.建議在123號(hào)令的基礎(chǔ)上發(fā)布滿分降級(jí)實(shí)施細(xì)則，適用于降級(jí)注銷(xiāo)管理的分值累積只計(jì)算駕駛大中型客貨車(chē)產(chǎn)生的違法記分，駕駛其他車(chē)輛產(chǎn)生的記分正常處理，但不再納入滿分降級(jí)注銷(xiāo)范疇.另一方面，設(shè)置滿分降級(jí)可恢復(fù)機(jī)制，區(qū)分大中型客貨車(chē)駕駛資格增駕與滿分降級(jí)恢復(fù)，降低降級(jí)后恢復(fù)的年限間隔要求，可參照吊銷(xiāo)駕駛證的情形設(shè)置2年的間隔年限.

3.5 落實(shí)車(chē)險(xiǎn)費(fèi)率關(guān)聯(lián)浮動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)誠(chéng)信體系考核管理辦法

交通違法記分制度對(duì)違法行為人的管控機(jī)制還應(yīng)包含車(chē)險(xiǎn)費(fèi)率、誠(chéng)信考核、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定等綜合性因素，通過(guò)影響駕駛?cè)俗陨砘驈膶賳挝坏纳鐣?huì)事務(wù)來(lái)加強(qiáng)管控力度:一是依據(jù)《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》(國(guó)務(wù)院令第462號(hào))關(guān)于交通違法行為影響車(chē)險(xiǎn)費(fèi)率的規(guī)定，選取有條件的地市試點(diǎn)推行記分關(guān)聯(lián)車(chē)險(xiǎn)的管理辦法［6］.二是商業(yè)保險(xiǎn)、銀行等相關(guān)部門(mén)推進(jìn)駕駛?cè)苏餍朋w系建設(shè)與制定工作，將交通違法記分納入考評(píng)指標(biāo)，并將買(mǎi)分賣(mài)分行為記入個(gè)人嚴(yán)重失信記錄.三是建立基于交通違法和事故情況的駕駛?cè)私K身跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，周期性開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定，按照“低風(fēng)險(xiǎn)”、“中風(fēng)險(xiǎn)”、“高風(fēng)險(xiǎn)”3種等級(jí)通報(bào)相關(guān)部門(mén)參考，或?qū)⒃u(píng)定結(jié)果在互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合服務(wù)平臺(tái)定期公布.

4 結(jié)論

梳理我國(guó)交通違法記分管理制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行層面存在的問(wèn)題，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家交通違法記分應(yīng)用模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)改善我國(guó)道路交通安全管理工作十分必要.本文通過(guò)分析記分管理適用范疇和分值設(shè)置、非現(xiàn)場(chǎng)記分認(rèn)定、非法買(mǎi)賣(mài)記分、滿分注銷(xiāo)降級(jí)以及關(guān)聯(lián)獎(jiǎng)懲機(jī)制5個(gè)方面的問(wèn)題及其成因，借鑒加拿大、澳大利亞、英國(guó)、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，提出了動(dòng)態(tài)滿分判定標(biāo)準(zhǔn)、累加分值設(shè)置、滿分注銷(xiāo)恢復(fù)程序、車(chē)險(xiǎn)費(fèi)率關(guān)聯(lián)機(jī)制以及記分情形適用范疇和滿分降級(jí)計(jì)算口徑調(diào)整等對(duì)策建議，以期從累積記分的均質(zhì)性、責(zé)任義務(wù)的關(guān)聯(lián)性、周期計(jì)算的公平性等方面完善現(xiàn)行記分管理制度，為各級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)加強(qiáng)駕駛?cè)税踩芾硖峁﹨⒖?

［1］李江平，李曉東.車(chē)輛和駕駛?cè)斯芾砀耪摚跰］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2012.

［2］林為眾.當(dāng)前機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)擞浄种贫葐?wèn)題與對(duì)策探討［J］.福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(4):37-44.

［3］李蕊，王建懿.“機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛許可降級(jí)”規(guī)定的法律分析［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào):自然科學(xué)版，2014(1):64-67.

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［6］一凡.上海交強(qiáng)險(xiǎn)費(fèi)率與交通違法掛鉤［J］.交通與運(yùn)輸，2008(5):73.