移民項目代建制探析

楊 勝， 李 明

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 概 述

水電是目前技術最成熟、最具規(guī)?；_發(fā)利用優(yōu)勢的可再生清潔能源。隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，我國能源資源相對短缺、能源需求增長、能源結構不合理等問題將更加突出，水電開發(fā)的戰(zhàn)略地位愈發(fā)顯得重要。移民項目作為水力資源開發(fā)進程中的重要組成部分和基礎性、關鍵性工作，愈發(fā)受到社會各界的廣泛關注，社會影響力空前加大。長期以來，移民項目基本上都是交予地方政府組織實施，通常以縣級地方政府為單位，成立移民工程指揮部、管理部，由縣移民局等相關機構具體組織實施。但由于水電工程移民項目具有點多、面寬、分散的特點，加上地方政府技術、管理方面的局限性，移民項目屢屢出現(xiàn)“三超”、“三公欠失”現(xiàn)象，進而阻礙著移民安置工作的順利實施。總承包和代建制是國際通行的工程建設項目組織實施方式，也是我國工程發(fā)展的趨向，國務院、發(fā)改委已相繼出臺政策明確可推行代建制。代建制作為政府投資建設項目管理改革的產(chǎn)物,自其推出之日起,就引起了社會各界的廣泛關注和熱烈討論。在關注與爭議中，代建制在全國各地進行了試點，已初顯其有效性和高成效并在不斷推廣。代建制明確了項目業(yè)主、代建單位和使用單位三方的責權利，實現(xiàn)了管理隊伍的專業(yè)化、建設過程的科學化、規(guī)范化，克服了移民項目傳統(tǒng)管理模式的不足，可使質(zhì)量、工期、投資三大控制目標能夠得到較好地實現(xiàn)。

2 移民項目特點

移民項目涉及到的項目、種類繁多，根據(jù)其特性可劃分為專業(yè)項目、城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項目、補償補助項目三大類。專業(yè)項目主要包括交通、水利水電、防護、電力、通信工程、文物古跡、礦產(chǎn)資源等；城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項目主要是農(nóng)村集中居民點和城市、集鎮(zhèn)基礎設施、外部供水、外部供電、對外交通、庫周交通、土地開發(fā)整理等；補償補助項目主要是指房屋。移民項目作為水力資源開發(fā)進程中的重要組成部分和基礎性、關鍵性工作，極具復雜、特殊性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)移民安置受限，移民項目難度日益劇增，實施工作困難重重。隨著水力資源開發(fā)向江河上游延伸，向高海拔山區(qū)發(fā)展，向邊遠貧窮落后區(qū)域挺進，水電工程所在地區(qū)的社會經(jīng)濟條件更加落后，人地矛盾日益突出，地形地質(zhì)條件特殊，安置環(huán)境容量極其局限，涉及少數(shù)民族文化習俗、宗教信仰和特殊的生產(chǎn)方式等方面的需求日益增多，移民安置區(qū)存在資源被擠占，發(fā)展后勁不足的特點，傳統(tǒng)以農(nóng)安置方式越來越難以實施，移民項目難度日益劇增，移民工作困難重重。

(2)移民項目涉及眾多利益相關方，謀求平衡局面十分不易。移民項目是電站業(yè)主和移民對象的利益交點，同時還涉及地方政府移民、環(huán)保、林業(yè)、國土資源、城建等管理部門，從事征地移民工作的建設管理方、單項設計、單項監(jiān)理、綜合設計設代、綜合監(jiān)理方、施工方等。在征地移民的過程中，各個方面都有自己的利益所在，要做到平衡各方面的需求十分不易。同時，隨著時代的發(fā)展，各個方面的需求是在不斷變化的，在原有政策法規(guī)框架下的平衡開始不斷被打破，進而加劇了移民項目的實施難度，導致重新謀求平衡局面，順利推進移民項目實施任重而道遠。

(3)移民項目政策程序亟待完善。目前我國的水庫移民工作沒有一個全國統(tǒng)一的管理機構，政出多門，各行其是，移民涉及到的政策法規(guī)沒有很好的銜接，界河電站移民政策協(xié)調(diào)難度較大。建設征地移民安置補償費用結構不合理，有關稅費比例占總投資的比重過大，而這些稅費又很少反哺到移民項目。許多水電工程建設由于樞紐工程建設進度過快，而移民搬遷工作相對滯后，移民項目實施周期被壓縮，進而導致地方政府經(jīng)常采取行政手段進行搬遷，導致干群關系緊張，移民安置質(zhì)量較差。部分項目主體設計單位、移民監(jiān)理單位缺位，現(xiàn)場監(jiān)督管理缺乏，移民項目的實施差強人意。

3 移民項目代建的必要性分析

3.1 代建制的概念及適用范圍

對于“代建制”，目前尚未形成明確統(tǒng)一的定義，也缺乏政府機構發(fā)布的嚴格定義。國發(fā)[2004]20號文《關于投資體制改革的決定》指出：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式?！瓕Ψ墙?jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！睆纳鲜龆x可以看出代建制是項目管理的一種新模式。但代建制中的“代”該如何理解呢？筆者認為：代建制應該屬于委托代理范疇。首先，代建制是一種工程管理模式。盡管合同形式多樣，針對具體的項目而言，代建單位依據(jù)業(yè)主委托，代行工程建設管理職責并得到相應的報酬，這是比較完整意義上的委托代理；其次，盡管目前各地在代建制實施管理規(guī)定中對代建單位的責任賠償有具體的要求，如致使工期延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格所造成的損失等一律從代建單位履約保函金、代建管理費中扣除，甚至要求代建單位用自有資金支付，并禁止代建單位在一定時期內(nèi)不得繼續(xù)參與代建。但是，按照委托代理理論，代理人都可能為謀求自身利益引發(fā)委托代理問題。結合工程的特點和慣例，上述代建單位的責任要求可理解為委托代理的制約手段和違約處理。就代建合同本身的風險而言，代建制還是可以被看作是委托代理范疇的。

代建制是項目管理的創(chuàng)新模式，從某種程度說也是現(xiàn)階段最高級的工程管理模式。近年來，代建制在全國各地進行了試點，已初顯代建制工程管理模式的有效性和高成效，試點涉及項目包括非經(jīng)營性政府投資項目、一般經(jīng)營性的基礎設施和公共事業(yè)類工程建設項目等。從廣義的“代建制”來講，對于公共項目都是適用的；從發(fā)展趨勢來看，它在將來也是可以用于私人投資項目的。根據(jù)發(fā)改能源[2012]293號《國家發(fā)改委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》，明確“農(nóng)村居民點和遷建城市集鎮(zhèn)……工程建設……也可委托水電工程項目法人、大型國有企業(yè)等……代建或者總承包?！笨梢?，代建制對于移民項目也是適用的。

3.2 移民項目代建的必要性

目前，對于移民項目的建設管理主要有三類組織形式的管理模式：一是當前最為普遍的、由權屬單位或行業(yè)主管部門直接組織建設管理的模式；二是由省級移民管理機構組織技施設計和建設監(jiān)理并委托縣級移民管理機構或行業(yè)主管部門組織實施的模式；三是由移民管理機構直接組織建設，最后移交至行業(yè)主管部門的模式。

移民項目極具復雜性、特殊性，涉及點多、面寬、分散。隨著水力資源開發(fā)向江河上游延伸，向高海拔山區(qū)發(fā)展，向邊遠貧窮落后區(qū)域挺進，水電工程所在地區(qū)的社會經(jīng)濟條件更為落后，地形地質(zhì)條件特殊，涉及少數(shù)民族文化習俗、宗教信仰等問題日益增多，移民安置受限，移民項目實施的難度進一步增加。同時，由于相關政策程序不盡完善，涉及眾多利益相關方，加之地方政府人力資源、技術力量較為薄弱，管理經(jīng)驗欠缺等局限，移民項目管理存在著較大困難，實施過程中移民項目屢屢出現(xiàn)“超投資、超規(guī)模、超標準”的“三超”現(xiàn)象及“三公欠失”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)貪污腐敗、豆腐渣工程，進而阻礙著移民安置工作的順利實施。代建制明確了業(yè)主(出資人、投資主管部門)、代建單位和使用單位三方的合同關系，各方的責任、權利、義務得到了明確界定，有效規(guī)范了各方的行為，建立了有效的投資約束機制，阻斷了有關單位的權利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設領域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，避免了傳統(tǒng)管理模式中“建用合一”、項目建管單位既當“運動員”，又當“裁判員”的現(xiàn)象；項目按照招投標制、合同制、監(jiān)理制予以實施，充分體現(xiàn)了“公開、公平、公正”的原則。由于代建單位不享受項目使用的利益，在控制建設規(guī)模方面比使用單位更具有積極性，同時，代建單位具有成熟的項目建設管理團隊、專業(yè)技術及豐富的項目管理經(jīng)驗，克服了傳統(tǒng)管理模式的不足(缺乏專業(yè)化管理應具有的技術、專業(yè)知識以及項目管理經(jīng)驗)，更能從質(zhì)量、工期、造價及安全方面入手，對項目實行嚴格控制和有效約束，進而實現(xiàn)質(zhì)量、工期、投資控制目標，切實提高了管理水平并充分發(fā)揮了投資效益。

隨著國家尤其是西南地區(qū)水電開發(fā)進程的加快，移民工作的壓力日益增加，移民項目順利實施至關重要，迫切需要創(chuàng)新移民項目管理模式以適應新要求、新形勢。代建制的引入可以克服目前移民項目管理模式的不足，有效解決移民項目實施存在的問題，切實提高移民項目的管理水平和投資效益，確保工程質(zhì)量、建設工期并控制投資規(guī)模，維護移民群眾的切身利益，促進區(qū)域社會經(jīng)濟和諧發(fā)展?？梢姡泼耥椖繉嵤┐ㄊ直匾?。

4 對移民項目代建管理的幾點建議

代建制是項目管理的創(chuàng)新模式，從上述分析看移民項目適合并十分有必要推行代建制。目前，金沙江下游的向家壩、溪洛渡，大渡河的瀘定、大崗山、瀑布溝，烏江的沙沱，沅水的三板溪，雅礱江的錦屏等水電站的移民項目已實施了代建制且均取得了一定成效。但目前代建合同的形式種類繁多，模式多樣化，相關政策程序不盡一致，如何與現(xiàn)行移民安置工作“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制結合，有效約束、控制“三超”現(xiàn)象，確保移民項目質(zhì)量，促使移民工作順利推行值得深思。筆者結合參與西南某省移民項目代建管理辦法的編制工作及工作體會，對移民項目代建管理提出了以下建議。

(1)移民項目代建應實行分級管理。

移民項目劃分為專業(yè)項目、城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項目、補償補助項目三大類。按照移民條例，移民機構及有關單位按照管理權限進行分級管理。若要與現(xiàn)行移民項目管理做到無縫銜接，移民項目代建就必須進行分級管理。筆者結合管理權分析，建議專業(yè)項目代建由市、州人民政府及相關部門分級管理；城市集鎮(zhèn)農(nóng)村項目、補償補助項目代建由縣級地方政府管理。其中補償補助項目大多屬于移民個人或單位財產(chǎn)，具有特殊性、復雜性。實際工程案例中多存在驗收、移交等諸多問題，代建實施困難重重，故筆者建議原則上宜按規(guī)劃自建。

(2)移民項目代建的組織實施。

待移民安置規(guī)劃批準后開始實行代建，按管理權限由市級、縣級地方政府或其相關部門通過招標或委托等方式選擇代建單位并分級委托代建，代建單位按照相應的建設項目管理程序組織實施。需要明確指出的是：地方政府仍是移民工程代建項目的工作主體，起總牽頭作用，履行行政監(jiān)管職責，負責代建項目的建設征地、移民搬遷、質(zhì)量監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務，驗收并接收工程，為項目建設提供良好的施工環(huán)境。代建單位代行項目建設管理責任。

移民項目由于其特殊性、復雜性，在其實施過程中，由于業(yè)主征地不到位或不及時，移民阻工等造成工期嚴重滯后，代建管理開支遠遠超過預期，代建實施難以推進，因此，移民項目代建必須要在明確其啟動條件后方可實施代建。例如，規(guī)定地方政府組織界定專業(yè)項目涉及的建設征地范圍，完成移民搬遷的相關協(xié)議并完成籌建范圍內(nèi)的清場工作，代建單位才能開始組織項目實施的類似啟動條件。

(3)移民項目代建單位的選擇。

代建制要求選擇專業(yè)化的項目管理單位作為代建單位。但是，由于水電工程的移民安置工作涉及利益群體多、項目類型繁多，加之大量移民政策、眾多工作程序等，其實施過程中涉及施工單位、工程監(jiān)理單位、實施單位、項目法人、工程設計單位、綜合設代單位、綜合監(jiān)理單位等眾多參建單位，因此，對代建單位的選擇除考慮資質(zhì)、專業(yè)技術、管理經(jīng)驗能力、業(yè)績信用等因素外，還應著重考慮其是否具有成熟的移民工作經(jīng)驗和團隊、良好的溝通協(xié)調(diào)技能等要素，才能充分履行項目建設管理職責，出合格、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，推進移民工作。結合移民工作的實際情況進行分析看，筆者認為：應將水利水電工程項目業(yè)主及主體設計單位優(yōu)先考慮作為代建單位。

(4)代建制的獎懲機制。

代建制中關于代建單位的激勵和制約機制是其概念性質(zhì)最具爭議的分歧點，不同模式、不同項目的約定不盡一致。移民項目是民生工程，社會關注度極高，影響意義空前，為控制其質(zhì)量、進度、投資，確保其順利實施，其代建必須引入并明確獎懲機制，筆者建議：明確代建單位的責任賠償要求及手段。對于因自身原因未能履約的則扣減代建管理費，甚至要求其用自有資金支付。從目前代建制的實施情況看，代建單位的收益來自代建管理費和項目投資節(jié)余獎勵。依據(jù)財政部【2002】394 號文件，規(guī)定建設單位管理費以批準的項目投資總概算為基數(shù)分檔累進計算，費率在0.1%～1.5%之間；而財政部[2004] 300 號文件又把代建制的取費定義為建設單位管理費。目前的實施情況為：一般按建設單位管理費的70%控制。這些費率都是針對傳統(tǒng)意義上的建設單位制定的，取費偏低。這樣的取費方式不利于吸引、構建和培育高水平、高素質(zhì)的代建隊伍。項目投資節(jié)余獎勵是指項目建成竣工驗收并經(jīng)竣工財務決算審核批準后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，則將部分節(jié)余資金作為對代建單位的獎勵，目前各地方政府對投資項目的獎勵比例不盡一致，如北京為不低于30%，貴州為30%，福建為10%～30%等。由于移民項目的復雜性、特殊性，參照現(xiàn)行其它項目代建管理費和投資節(jié)余獎勵比例及代建試點情況，為提升大型專業(yè)化的項目管理單位參與移民代建的積極性，推進移民項目建設，建議適當提高其比例。代建單位的管理費、節(jié)余獎勵分別按80%、50%控制。

5 結 語

代建制不同于傳統(tǒng)模式、工程總承包、施工管理、項目管理承包等模式，是項目管理的創(chuàng)新模式，是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的一項治本之策，其推行和實施已經(jīng)積累并取得了大量的經(jīng)驗和成效，可有效確保工程質(zhì)量，提高投資效益。盡管移民項目具有涉及利益群體多、項目類型繁多、移民政策多、工作程序多、參建單位多等特性，但是，代建制明確了項目業(yè)主、代建單位和使用單位三方的責、權、利，實現(xiàn)了管理隊伍的專業(yè)化、建設過程的科學化、規(guī)范化，克服了移民項目傳統(tǒng)管理模式的不足：相關質(zhì)量、工期、投資三大控制目標能夠得到較好地實現(xiàn)，從而能順利推進移民項目的建設，確保移民工作順利推行?？梢?，代建制在移民項目實施過程中同樣值得推廣與應用。目前，移民項目代建仍存在一定問題，如代建單位的性質(zhì)、資質(zhì)、運作、代建范圍尚需進一步明確，代建制與現(xiàn)行資金財務管理如何合理銜接等。此外，與代建制相關的配套措施還有待于進一步完善。筆者建議： 相關行業(yè)應盡快出臺移民項目代建管理辦法，明確總體管理模式、組織實施、代建單位準入條件、資金管理等關鍵問題，從而為各地推行代建制提供標尺，規(guī)范移民項目代建，確保移民項目順利實施。

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