縣域城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃編制研究

龔露陽(yáng)，李晨靜

（1.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029；2.東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040）

0 引言

城鄉(xiāng)客運(yùn)是聯(lián)系城鄉(xiāng)、服務(wù)居民出行的重要紐帶，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)快速推進(jìn)，我國(guó)的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化需求不斷加大，城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化進(jìn)程也在快速推進(jìn)。2011年，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)我國(guó)的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展提出了新的目標(biāo)和要求。在此背景下，各城市在推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化方面都作了積極的探索和實(shí)踐。

縣是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面相對(duì)獨(dú)立的基本社會(huì)單元。在我國(guó)，縣域人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%。我國(guó)農(nóng)村居民的絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)都發(fā)生在縣域范圍內(nèi)，解決好農(nóng)村居民的出行問(wèn)題，是城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的重要目標(biāo)，因此推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化對(duì)于整個(gè)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化都具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。近年來(lái)，眾多縣在推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化方面作了積極的探索：江蘇省溧陽(yáng)市推行“鎮(zhèn)村公交”模式，構(gòu)建了“啞鈴型”的四級(jí)城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)；福建尤溪縣構(gòu)建了資金保障體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系；云南省丘北市積累了城鄉(xiāng)客運(yùn)安全保障經(jīng)驗(yàn)。

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃是城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展的重要依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)資源共享、政策協(xié)調(diào)、銜接順暢、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的前提條件。只有編制了科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃還處于起步階段，一些地區(qū)陸續(xù)開(kāi)展了一些城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃工作，如河北省編制了《河北省城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展規(guī)劃》，包頭市編制了《包頭市城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃》。但是，從目前的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃編制來(lái)看還存在一些問(wèn)題，比如：規(guī)劃編制缺乏規(guī)范性指導(dǎo)，規(guī)劃編制的深度、內(nèi)容、范圍、方法都不太統(tǒng)一，不利于發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用。為加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展的指導(dǎo)作用，規(guī)范城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃編制，提高規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，需對(duì)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃提出明確的要求。

1 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃總體要求

為保障規(guī)劃的順利編制和實(shí)施，規(guī)劃的編制最好是由縣級(jí)人民政府牽頭組織，縣交通運(yùn)輸主管部門(mén)具體負(fù)責(zé)，發(fā)展改革部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、國(guó)地部門(mén)、相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門(mén)配合，形成政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工、共同參與的工作機(jī)制。

規(guī)劃業(yè)務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村客運(yùn)（縣至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)至村）、城市公交、城際客運(yùn)以及旅游包車(chē)客運(yùn)等形式。規(guī)劃的地域范圍應(yīng)當(dāng)包括全縣域范圍。

規(guī)劃年限應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基本保持一致，規(guī)劃時(shí)限應(yīng)當(dāng)分近期、中遠(yuǎn)期，并明確近期和中遠(yuǎn)期的起止年限。近期規(guī)劃更具體，更具操作性，規(guī)劃報(bào)告中應(yīng)當(dāng)列出近期要實(shí)施的具體事項(xiàng)。中遠(yuǎn)期規(guī)劃屬于宏觀(guān)規(guī)劃。

規(guī)劃依據(jù)應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家、省、市頒布的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、政策性文件，縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃、公路網(wǎng)規(guī)劃等交通運(yùn)輸專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

規(guī)劃的成果形式應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃說(shuō)明書(shū)、規(guī)劃文本、規(guī)劃圖集。成果的表達(dá)應(yīng)當(dāng)清晰、規(guī)范。規(guī)劃成果文件應(yīng)當(dāng)以紙質(zhì)和電子兩種形式表達(dá)。

2 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃內(nèi)容

2.1 概述

（1）規(guī)劃背景和工作過(guò)程：說(shuō)明開(kāi)展城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃的背景情況和必要性，闡明規(guī)劃的目的和意義，說(shuō)明規(guī)劃工作過(guò)程和開(kāi)展規(guī)劃工作的依據(jù)。

（2）規(guī)劃范圍和年限：說(shuō)明城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃的區(qū)域范圍、業(yè)務(wù)范圍以及規(guī)劃年限。

（3）規(guī)劃目標(biāo)、主要內(nèi)容和思路：說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃原則、主要工作內(nèi)容和工作思路、技術(shù)路線(xiàn)，要有詳細(xì)的技術(shù)路線(xiàn)圖。

（4）規(guī)劃的主要結(jié)論：簡(jiǎn)要說(shuō)明規(guī)劃方案和實(shí)施安排等方面的主要結(jié)論。

2.2 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展現(xiàn)狀和評(píng)價(jià)

規(guī)劃首先應(yīng)當(dāng)分析地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口、產(chǎn)業(yè)等縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。然后分析公路、水路、鐵路、民航等縣域綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展現(xiàn)狀。再按農(nóng)村客運(yùn)、城市公交、城際客運(yùn)、旅游包車(chē)客運(yùn)等形式，從基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等方面分析城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展現(xiàn)狀。在城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展現(xiàn)狀中應(yīng)當(dāng)反映調(diào)查分析的城鄉(xiāng)居民出行特征、OD分布等內(nèi)容。最后，深入剖析城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展存在的主要問(wèn)題。

2.3 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化需求預(yù)測(cè)

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化需求預(yù)測(cè)應(yīng)該包括城鄉(xiāng)客運(yùn)總量預(yù)測(cè)。

2.4 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展策略分析

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展策略分析應(yīng)當(dāng)包括城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)分析，提出城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展思路、發(fā)展模式、戰(zhàn)略任務(wù)等。戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。

2.5 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化設(shè)施布局規(guī)劃

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化設(shè)施布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村客運(yùn)設(shè)施規(guī)劃、城際客運(yùn)設(shè)施規(guī)劃，在有定線(xiàn)旅游客運(yùn)的地區(qū)還應(yīng)當(dāng)包括旅游客運(yùn)場(chǎng)站規(guī)劃。其中，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施又包括公交樞紐站、首末站、中途站、停車(chē)場(chǎng)保養(yǎng)場(chǎng)、修理廠(chǎng)規(guī)劃；農(nóng)村客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃包括農(nóng)村客運(yùn)站、沿途招呼站規(guī)劃；城際客運(yùn)設(shè)施規(guī)劃包括對(duì)外綜合客運(yùn)樞紐；旅游客運(yùn)場(chǎng)站包括旅游集散中心規(guī)劃。規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃原則、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃方法、規(guī)劃方案。規(guī)劃方案應(yīng)當(dāng)包括設(shè)施類(lèi)型、功能、布局、用地規(guī)模等。

2.6 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括城市公共交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃、農(nóng)村客運(yùn)線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)公交線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃，在有定線(xiàn)旅游客運(yùn)的地區(qū)還應(yīng)當(dāng)包括旅游客運(yùn)線(xiàn)路規(guī)劃。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)區(qū)分線(xiàn)路層次、分階段提出線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化方案。規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃原則、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃方法、規(guī)劃方案。

2.7 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化車(chē)輛發(fā)展規(guī)劃

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化車(chē)輛發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括公交車(chē)輛發(fā)展規(guī)劃、班線(xiàn)車(chē)輛發(fā)展規(guī)劃、旅游包車(chē)客運(yùn)車(chē)輛發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括車(chē)輛發(fā)展規(guī)模、車(chē)型選擇、車(chē)輛發(fā)展政策等。

2.8 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化保障措施

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化保障措施應(yīng)當(dāng)包括組織保障、用地保障、資金保障、人才保障、技術(shù)保障等內(nèi)容。

3 城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化規(guī)劃方法和技術(shù)

3.1 交通調(diào)查

交通調(diào)查形式應(yīng)當(dāng)包括資料收集、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、座談、跟車(chē)調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查等。調(diào)查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)情況、交通運(yùn)輸發(fā)展情況、城鄉(xiāng)客運(yùn)管理體制、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路、基礎(chǔ)設(shè)施、客運(yùn)車(chē)輛，運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀等。

3.2 需求預(yù)測(cè)

需求預(yù)測(cè)應(yīng)綜合運(yùn)用交通調(diào)查數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、相關(guān)規(guī)劃定量指標(biāo)，建立交通分析模型，形成科學(xué)的交通需求分析方法?？梢越柚ㄓ玫慕煌ǚ治鲕浖M(jìn)行需求預(yù)測(cè)，但應(yīng)利用調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)軟件中的交通模型進(jìn)行重新標(biāo)定。

3.3 其他

發(fā)展策略的分析應(yīng)當(dāng)采用SWOT法或?qū)哟畏治龇ǚ治龀青l(xiāng)客運(yùn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、適度超前、量化與非量化相結(jié)合的原則。