關(guān)于建立水庫移民補(bǔ)償基金的探討

孔瓊菊，王 姣，余 雷，王萱子

(江西省水利科學(xué)研究院，江西南昌，330029)

1 水庫移民補(bǔ)償基金的意義和用途

水庫移民是國家或地方興建水利水電工程而造成的非自愿性移民。新中國成立以來，我國累計(jì)修建了8.6 萬多座水庫（水電站），在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大效益，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。與此同時(shí)水庫淹沒造成的移民總?cè)藬?shù)達(dá)1500多萬人（繁衍至今已經(jīng)達(dá)到2 300多萬人）[1]。部分移民得到了政府的較好安置，而部分移民由于政治、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境等原因，存在生產(chǎn)、生活困難，甚至有近三分之一的移民連基本的溫飽問題都沒有得到有效解決，成為我國農(nóng)村貧困人口或處在貧困邊緣的新群體。

王明娜學(xué)者認(rèn)為，解決庫區(qū)移民問題不僅僅是單純的賠償問題，還是敏感的重大社會(huì)政治問題，水庫移民基金與消除社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)息息相關(guān)[2]。何鐵生認(rèn)為基金政策體現(xiàn)了中國政府對(duì)移民負(fù)責(zé)到底的精神，在提高移民生產(chǎn)生活和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到重要作用[3]。趙鑫鈺認(rèn)為從根本上解決移民的生存與發(fā)展問題，是政府和水電開發(fā)商必須做出的理性選擇，也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)[4]。

水庫移民補(bǔ)償基金既是政府性基金，也是移民安置的專項(xiàng)資金；水庫移民基金是移民的成本損失所得到的合理補(bǔ)償，基金對(duì)于移民中長期發(fā)展有直接的影響［5，6］。移民補(bǔ)償基金在解決水庫移民生產(chǎn)生活的難題中發(fā)揮了積極作用，對(duì)促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展具有重要的作用，對(duì)促進(jìn)我國水利水電事業(yè)的發(fā)展、全面建設(shè)和諧社會(huì)具有深遠(yuǎn)意義。水庫移民補(bǔ)償基金是水庫移民后期扶持的最主要政策，其有效運(yùn)用將有助于改善和提高移民的生產(chǎn)、生活水平，對(duì)促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著舉足輕重的作用。水庫移民補(bǔ)償基金的設(shè)立將有助于政府通過政策調(diào)整達(dá)到理想的后期扶持效度，推動(dòng)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提高社會(huì)福利，為創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的社會(huì)提供有力的保障。

2 我國的水庫移民補(bǔ)償政策及存在的問題

2.1 水利水電工程移民補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代以前，我國實(shí)行的是簡(jiǎn)單的移民安置辦法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，移民問題較多。特別是20世紀(jì)50年代末至70年代末，水庫建設(shè)中不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，采用行政強(qiáng)制命令手段，社區(qū)整體搬遷的方法，并且隨意壓低水庫移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致移民補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。由于這段時(shí)間大部分就地后靠的安置方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，遺留問題很多，已成為水庫建設(shè)所引發(fā)的一個(gè)重要社會(huì)問題。時(shí)至今日，黃河三門峽、浙江新安江、湖北丹江口等大型水利水電工程仍然遺留有許多移民安置補(bǔ)償問題。

到了20世紀(jì)80年代，國家對(duì)移民工作有了高度重視，相關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，移民的實(shí)效也越來越好。1986年黨中央、國務(wù)院提出了開發(fā)性移民方針：水庫移民工作必須從單純的安置補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法中解脫出來，改消極賠償為積極創(chuàng)業(yè)，變救濟(jì)生活為扶助生產(chǎn)。1991年，國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》，以法律的形式明確了“采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持相結(jié)合”的原則，移民后期扶持工作步入了法制化的軌道[7]。為了幫助移民改善生產(chǎn)生活條件，國家先后設(shè)立了庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金，努力解決水庫移民遺留問題，對(duì)保護(hù)移民權(quán)益、維護(hù)庫區(qū)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用[8]。

因此，我國水庫移民補(bǔ)償可以分為兩個(gè)階段：第一階段是1950～1979年；第二階段是從1980年到現(xiàn)在。下面以江西省為例，進(jìn)一步加以說明[8]。

到2003年年底，江西省已建成水庫（水電站）9 440座，居全國第二，其中大型水庫25座，中型水庫224座，小型水庫9 191座，水庫總庫容282.7億m3。目前，江西省共有水庫移民約150萬人，占全國移民總數(shù)的十分之一，其中中央直屬水利工程移民（柘林、上猶江等，包括新安江、富春江水庫的移民）67萬人，省屬重點(diǎn)工程移民近6萬人（萬安、東津等），地方水庫移民70萬人，韶山灌區(qū)移民4萬人。

江西省水庫移民可分為以下兩個(gè)階段：

第一階段是1950～1979年。70%～80%的移民產(chǎn)生在這一階段。這一時(shí)期對(duì)水庫移民安置工作的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，存在著嚴(yán)重的重工程建設(shè)、輕移民安置的思想，移民工作方法簡(jiǎn)單、粗暴、強(qiáng)制，表現(xiàn)在安置移民規(guī)劃單一，補(bǔ)償資金少，使部分水庫移民在搬遷安置后，存在著生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施不完善等方面的一些遺留問題。在這個(gè)階段，江西省建成了柘林、上猶江、洪門、江口、羅灣、上游、紫云山、飛劍潭、老營盤、社上、軍民、濱田、油羅口、共產(chǎn)主義、團(tuán)結(jié)、長岡等大中型水庫210多座。一些水庫的移民安置遺留問題至今還沒有解決好。中央直屬水庫移民中仍有約20萬人未解決溫飽問題，一些移民仍然生活在貧瘠偏僻的土地上，有的地方人均耕地不到0.006 7 hm2，江口庫區(qū)至今還有1萬移民在淹沒線下或回水區(qū)居住，部分移民生活困苦，孩子上學(xué)、生活用水都要翻山越嶺。

第二階段是在1980年后。在這個(gè)階段，江西省建成了萬安、南車、大塅、大坳、下會(huì)坑、界牌、東津、龍?zhí)丁⒈P溪、觀音山、井岡沖、斗晏、漁翁埠等30多座大中型水庫，移民數(shù)量相對(duì)較少。在此期間，對(duì)水庫移民安置工作重視程度有所提高，移民安置方法向多元化方向發(fā)展，對(duì)新居住地移民生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)設(shè)施，在不同程度上進(jìn)行建設(shè)和完善。20世紀(jì)80年代以后，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和發(fā)展，水庫移民安置方式也呈多樣性，靠后安置移民數(shù)量減少，集中安置和結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)安置的偏多，移民補(bǔ)償資金相對(duì)有所提高，最重要的對(duì)移民后期扶持有保障。尤其是2000年以后興建的水庫，移民不但得到了妥善的安置，而且后期發(fā)展扶持有力度。

2.2 我國的水庫移民補(bǔ)償政策

我國各級(jí)政府歷來很重視處理水利建設(shè)移民問題，尤其是改革開放之后，國家有關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，移民的實(shí)施效果也越來越好。

為幫助水庫移民脫貧致富，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，1981年由國家財(cái)政部等部委頒布設(shè)立庫區(qū)維護(hù)基金，從有關(guān)的水力發(fā)電站的發(fā)電效益中每千瓦時(shí)提取0.001元，主要用于庫區(qū)維護(hù)和解決移民安置遺留的問題[9]。

從全國范圍來看，1986年以前的老水庫移民中，相當(dāng)部分移民存在著不同程度的貧困和遺留問題。因此，1986年國務(wù)院決定設(shè)立庫區(qū)建設(shè)基金，從該年以前建成的水力發(fā)電站效益中每千瓦時(shí)提取0.004元，主要用于解決1986年以前建成的水庫移民遺留問題和扶持移民發(fā)展生產(chǎn)。并妥善處理了新安江等大中型水庫的移民遺留問題[9]。

同年，中央提出了開發(fā)性移民方針，徹底改變了單純補(bǔ)償性安置移民的做法。1991年，國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，作為全國水庫移民工作遵循的法規(guī)。

1996年，原國家計(jì)委、財(cái)政部、電力部、水利部等4部委聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于設(shè)立水電站和水庫后期扶持基金的通知》，決定1986年后投產(chǎn)的水電站（水庫）設(shè)立后期扶持基金，資金來源從水力發(fā)電站的效益中提取，主要用于扶持1986年以后建成的水庫移民發(fā)展生產(chǎn)和解決遺留問題，具體提取標(biāo)準(zhǔn)是每千瓦時(shí)不超過0.005元，人均年扶持標(biāo)準(zhǔn)為250～400元，扶持期限為10 a。

為了解決移民工作遺留的問題，2002年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利部等部門《關(guān)于加快解決中央直屬水庫移民遺留問題若干意見的通知》，該《通知》著重解決1985年底以前投產(chǎn)的中央直屬水庫移民遺留問題。各地也采取了相應(yīng)的措施解決地方所屬水庫移民遺留問題。

隨后，多數(shù)水電工程移民工作效果較好，移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在逐漸提高，到了三峽工程，移民投資占了工程總投資的40%，而過去，一般只占工程投資的10%～20%左右［10］。移民安置方式由后靠為主變?yōu)楸M可能外遷，特別是遷往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。

2006年3月29日國務(wù)院審議并原則通過了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例（修訂草案）》，修訂后的條例調(diào)整了征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了移民安置的程序和方式，完善了對(duì)水庫移民的后期扶持制度和移民管理體制。該草案正在做進(jìn)一步修改。

2006年5月17日，國務(wù)院頒布并實(shí)施了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，進(jìn)一步完善了移民后期扶持政策，提高了移民后期扶持標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)納入扶持范圍的移民每人每年補(bǔ)助600元。確定了扶持范圍，即后期扶持范圍為大中型水庫的農(nóng)村移民，其中，2006年6月30日前搬遷的水庫移民為現(xiàn)狀人口，2006年7月1日以后搬遷的水庫移民為原遷人口，這樣納入扶持范圍的移民人數(shù)將達(dá)到2 300萬人左右。并對(duì)扶持期限作出規(guī)定，對(duì)2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20 a；對(duì)2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20 a。并將現(xiàn)行的庫區(qū)建設(shè)基金并入完善后的水庫移民后期扶持資金；現(xiàn)行的庫區(qū)后期扶持基金并入庫區(qū)維護(hù)基金。

2.3 水庫移民補(bǔ)償中存在的問題

2.3.1 移民的生產(chǎn)生活條件較差，生活比較貧困

由于扶持政策不統(tǒng)一、扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民直接受益不夠等多種原因，目前水庫移民的生產(chǎn)生活條件依然普遍較差，有相當(dāng)多的移民仍生活在貧困之中。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在我國1 500萬（繁衍至今已經(jīng)達(dá)到2 300多萬人）水庫移民中，約有1/3移民重建了家園，恢復(fù)和改善了生活水平；1/3移民勉強(qiáng)可以維持生計(jì)；還有1/3移民處于絕對(duì)貧困之中［11］。

江西省移民生活狀況普遍低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)2003年江西省移民辦統(tǒng)計(jì)資料，江西農(nóng)民人均擁有0.067hm2以上的土地，但移民人均只達(dá)0.047 hm2，且較貧瘠，住房20 m2，多為干打壘房，危房較多，人均收入只達(dá)1 320元/人，是全省農(nóng)民人均收入的一半。武寧縣是柘林水庫移民的主要安置地，2002年武寧縣農(nóng)民人均收入2 442元，但該縣移民年人均純收入只有1 114元，不到全縣平均水平的一半。

2.3.2 移民后期扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年全國各地每年用于水庫移民的后期扶持資金達(dá)17.6億元，全國移民總?cè)藬?shù)按1500萬人計(jì)算，平均每個(gè)移民每年得到的扶持資金僅110元［12］。而1996年由國家財(cái)政部等部委設(shè)立的后期扶持基金每人每年扶持的標(biāo)準(zhǔn)為250～400元人民幣，移民后期補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)仍然偏低。2006年5月國務(wù)院將納入扶持范圍的移民每人每年的扶持標(biāo)準(zhǔn)提高到600元，但是僅對(duì)移民生活進(jìn)行補(bǔ)助并不能從根本上解決移民的貧困問題。

2.3.3 扶持方式單一

完善后的后期扶持資金能夠直接發(fā)放給移民個(gè)人的應(yīng)盡量發(fā)放到移民個(gè)人，用于移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助；也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題；還可以采取兩者結(jié)合的方式?？梢妵抑鲝垖⒎龀仲Y金優(yōu)先作為移民生活補(bǔ)助進(jìn)行發(fā)放，這樣做的好處是可以讓移民直接受益，減少資金管理的難度，但這是治標(biāo)不治本的做法，并不能從根本上解決移民生活貧困的問題。

2.3.4 扶持資金來源單一

目前水庫移民后期扶持資金由國家統(tǒng)一籌措方式主要是依靠提高電價(jià)的收入和提高電價(jià)形成的增值稅增收部分；中央財(cái)政預(yù)算主要安排資金解決中央直屬水庫移民遺留問題的；雖然規(guī)定經(jīng)營性大中型水庫也應(yīng)承擔(dān)移民后期扶持資金，但具體辦法尚未制定。由于本次納入扶持范圍的移民人數(shù)是按現(xiàn)狀人口進(jìn)行計(jì)算的（即2 300萬人），因而需要扶持的移民總?cè)藬?shù)將較以前（1 500萬人）增加約800萬人左右；加上扶持的標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年600元，所以對(duì)后期扶持資金的需求將大大增加，今后資金的來源將會(huì)比較緊張。

2.3.5 移民資金管理不完善，缺乏必要的監(jiān)督

目前，后期扶持基金征收、使用管理辦法尚未出臺(tái)。移民補(bǔ)償政策在資金分配使用、監(jiān)督管理等方面尚存在一些問題［13］。移民資金經(jīng)被擠占、挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 水庫移民補(bǔ)償基金的籌措途徑

現(xiàn)階段我國移民發(fā)展的主要問題是：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民生活水平提高很快，而部分移民的生活水平提高較慢，差距在擴(kuò)大；移民區(qū)的房屋、道路等修得比較好了，但缺乏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就業(yè)的機(jī)會(huì)少，移民的就業(yè)技能也較低，仍缺乏持續(xù)發(fā)展的能力。

但我國目前移民補(bǔ)償理論仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維特征，移民補(bǔ)償機(jī)制沒有建立在市場(chǎng)機(jī)制之上，移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒能反映移民損失的真實(shí)價(jià)值，移民補(bǔ)償方式比較單一［14］。因此有必要建立水庫移民補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制，應(yīng)該在現(xiàn)有的水電站和水庫后期扶持基金的基礎(chǔ)上，建立移民補(bǔ)償基金，進(jìn)一步加大對(duì)移民生產(chǎn)、生活的扶持力度。

3.1 財(cái)政投入

公共財(cái)政投入應(yīng)在水庫移民補(bǔ)償基金中發(fā)揮重要作用。目前，中央財(cái)政每年安排了一定數(shù)量的資金用于解決中央直屬水庫移民遺留問題。地方各級(jí)政府也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)卣呢?cái)力，按照一定的比例進(jìn)行配套。水利水電工程的興建，在產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也有顯著的社會(huì)效益，尤其是以防洪效益為主的水庫，自然會(huì)增加地方政府的財(cái)政收入。因而地方政府是直接的受益者，當(dāng)然也應(yīng)該對(duì)因水庫淹沒造成的移民進(jìn)行補(bǔ)償。各級(jí)政府的財(cái)政撥款主要是用于改善移民安置區(qū)的交通、電力、水利、教育、通信、醫(yī)療的公共設(shè)施建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)的投資。

3.2 專項(xiàng)資金

庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)建設(shè)基金、后期扶持基金屬于我國的移民專項(xiàng)后期扶持基金（或?qū)ｍ?xiàng)資金）屬于國家政策，其資金的來源、數(shù)量都是有保障的，可以說是屬于剛性政策，也是目前水庫移民受益最大的政策。

3.2.1 庫區(qū)維護(hù)基金

1981年由國家財(cái)政部等部委頒布設(shè)立了庫區(qū)維護(hù)基金，從有關(guān)的水力發(fā)電站的發(fā)電效益中每千瓦時(shí)提取0.001元錢。2006年5月國務(wù)院將原來的庫區(qū)后期扶持基金并入了庫區(qū)維護(hù)基金。

在現(xiàn)有庫區(qū)維護(hù)基金中劃出一塊（20%～50%）用于水庫移民補(bǔ)償專項(xiàng)基金。庫區(qū)維護(hù)基金征收的目的是用于庫區(qū)維護(hù)和解決移民安置遺留的問題，因此，劃出一定比例作為水庫移民補(bǔ)償資金的穩(wěn)定來源，符合收費(fèi)開征的目的與宗旨，可以彌補(bǔ)扶持資金的不足，而且對(duì)促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要意義。

3.2.2 后期扶持基金

為幫助水庫移民脫貧致富，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障新時(shí)期水利水電事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù) 《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)［2006］17 號(hào)），2006 年 6 月，國家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)出通知，決定適當(dāng)提高電價(jià)籌集水庫移民后期扶持資金，并將原來的庫區(qū)建設(shè)基金并入了完善后的后期扶持資金。湖北、湖南、江西、河南、四川、重慶?。ㄊ校╇娋W(wǎng)大中型水庫移民后期扶持資金征收標(biāo)準(zhǔn)均為0.008 3元錢，作為政府性基金納入中央財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于水庫移民后期扶持。在上述標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，從湖北、湖南、河南、江西、四川、重慶省（市）電網(wǎng)銷售電價(jià)中每千瓦時(shí)再提取0.000 5元錢用于解決地方水庫、水電站移民后期扶持問題。

3.3 受益方出資

20世紀(jì)90年代以來，水電工程建設(shè)已逐步完成了建設(shè)體制改革。建立了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的管理體制，水電建設(shè)項(xiàng)目的投資主體呈多元化趨勢(shì)（甚至于私人都可以承包大、中型水利水電工程了），水電建設(shè)項(xiàng)目法人實(shí)行了具有產(chǎn)權(quán)明確、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)管理體制。水電工程項(xiàng)目法人、政府、移民之間的責(zé)任、權(quán)力、利益出現(xiàn)了新的格局，水電項(xiàng)目的建設(shè)不能再犧牲移民的利益，增加地方政府的負(fù)擔(dān)，來保企業(yè)的利益［15］。

（1）以發(fā)電為主的項(xiàng)目，電站為企業(yè)帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)利益，不能只考慮企業(yè)發(fā)展，而忽視甚至損害移民的經(jīng)濟(jì)利益。項(xiàng)目法人應(yīng)該拿出部分資金來確保移民搬遷的基本生產(chǎn)生活需要。

（2）以灌溉和防洪為主的項(xiàng)目，主要是以社會(huì)效益為主，但如果犧牲了庫區(qū)移民的利益，確保了庫區(qū)下游人民的利益，對(duì)庫區(qū)移民是不公平的。除了從水庫收益中提取一定比例用于移民補(bǔ)償發(fā)展外，還應(yīng)本著“誰受益，誰負(fù)責(zé)”的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取受益區(qū)（灌區(qū)或水庫下游防洪區(qū)）出資的方式來確保移民的生產(chǎn)生活，不降低原有生活水平的淹沒處理補(bǔ)償機(jī)制。也可從省財(cái)政和下游受益的地方政府財(cái)政中提取一定的比例，使移民的生活達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄?；絕不能因?yàn)樗畮斓慕?jīng)濟(jì)效益而影響移民群眾的生活［16］。

（3）以綜合效益的水電項(xiàng)目，應(yīng)按其發(fā)電、防洪、灌溉等效益分?jǐn)偟脑瓌t，按受益的比例的來承擔(dān)水庫的移民補(bǔ)償費(fèi)用。

3.4 其他籌資途徑

移民補(bǔ)償基金的籌集要堅(jiān)持全國統(tǒng)籌、分省(區(qū)、市)核算，堅(jiān)持中央與地方政府、社會(huì)、受益方和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，東部地區(qū)支持中西部地區(qū)的原則。除上述籌資渠道外，還可以向社會(huì)吸收捐贈(zèng)和爭(zhēng)取富裕地區(qū)的支援資金。當(dāng)然移民個(gè)人也應(yīng)該適當(dāng)負(fù)擔(dān)，主要用于交納移民的社會(huì)保障基金。

4 水庫移民補(bǔ)償基金的使用和管理辦法

4.1 水庫移民補(bǔ)償基金的使用

移民補(bǔ)償基金主要用于以下方面：

4.1.1 移民安置區(qū)的公共（基礎(chǔ)）設(shè)施建設(shè)

由于以前我國多采取后靠方式進(jìn)行移民安置，因而大部分移民區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱，直接制約了庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，柘林水庫修建時(shí)，上級(jí)要求“三個(gè)月完成移民搬遷，100天建好武寧縣城”，移民絕大部分就地后靠，移民多數(shù)安置在庫周兩岸，地處偏僻，交通不便，水利條件差，庫區(qū)、安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，存在著“飲水難、灌溉難、出行難、就學(xué)難、就醫(yī)難和用電難”的“六大難現(xiàn)象”。因此加強(qiáng)移民地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就顯得十分迫切。

4.1.2 移民進(jìn)行生產(chǎn)開發(fā)

扶持移民生產(chǎn)開發(fā)作為處理移民遺留問題的一大措施，是各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。移民脫貧致富的目的也只有通過扶持發(fā)展生產(chǎn)才能達(dá)到，特別是在經(jīng)過多年對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，生產(chǎn)條件已有一定基礎(chǔ)，但移民的絕對(duì)貧困問題還沒有從根本上得到解決，移民區(qū)的經(jīng)濟(jì)還比較落后的情況下，進(jìn)一步加大扶持生產(chǎn)開發(fā)的力度，顯得尤為重要。引導(dǎo)移民進(jìn)行生產(chǎn)開發(fā)，發(fā)展市場(chǎng)適銷對(duì)路的種養(yǎng)業(yè)，是增加移民收入，提高移民生活水平最現(xiàn)實(shí)、最有效的途徑。另外，為了發(fā)展移民家庭經(jīng)濟(jì)，可以從移民補(bǔ)償基金中發(fā)放貸款，為那些擁有充足勞動(dòng)力卻缺乏資金的移民戶提供生產(chǎn)性扶持。

4.1.3 對(duì)移民進(jìn)行科技培訓(xùn)

移民地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅是資源開發(fā)，更重要的是智力開發(fā)。1986～1991年間，國家盡管對(duì)移民進(jìn)行了重點(diǎn)扶持，但移民地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然緩慢，生活水平提高不多。究其原因，主要是移民科技培訓(xùn)工作還沒有引起足夠的重視，移民的整體科技文化素質(zhì)不高，移民整體素質(zhì)不高，直接影響移民地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于當(dāng)前國家移民經(jīng)費(fèi)基本上用于扶持移民發(fā)展種養(yǎng)項(xiàng)目和改善移民地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)移民科技培訓(xùn)很少安排經(jīng)費(fèi)投入，致使移民科技培訓(xùn)工作受到極大影響。要把移民科技培訓(xùn)擺上重要議事日程。因此，應(yīng)該從水庫移民補(bǔ)償基金中劃分一部分經(jīng)費(fèi)，用于對(duì)移民科技培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入。

4.1.4 水庫移民社會(huì)保障基金

社會(huì)保障作為一種工具和手段，在保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面起著重要的作用。但是，庫區(qū)移民的社會(huì)保障研究，現(xiàn)在基本上處于空白狀態(tài)。移民社會(huì)保障制度建設(shè)的滯后與實(shí)際需要是不相稱的［17］。因此從水庫移民補(bǔ)償基金中提取一定比例用于水庫移民社會(huì)保障基金對(duì)保持移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是有重要的積極作用的［18］、［19］。 從水庫移民補(bǔ)償基金中提取的社會(huì)保障基金，可以用于交納移民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，也可以對(duì)生活特別困難的移民進(jìn)行補(bǔ)助。

4.2 水庫移民補(bǔ)償基金的管理

對(duì)水庫移民補(bǔ)償基金的管理應(yīng)注意4點(diǎn)：①政府要成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，落實(shí)責(zé)任，保證管好用好基金；②要加強(qiáng)水庫移民補(bǔ)償基金使用的監(jiān)督，審計(jì)部門也要加強(qiáng)對(duì)水庫移民補(bǔ)償基金使用的審計(jì)和監(jiān)督；③要盡快建立水庫移民補(bǔ)償基金的財(cái)務(wù)制度與會(huì)計(jì)核算辦法，?？顚Ｓ?，保證水庫移民基金使用的規(guī)范性，確保基金不被挪用，定期向社會(huì)公布基金使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督；④水庫移民補(bǔ)償基金是公益性基金，是為了扶持移民生產(chǎn)、生活而設(shè)立的基金，稅務(wù)部門應(yīng)對(duì)該基金的儲(chǔ)存和使用實(shí)行免稅費(fèi)政策。

柘林水庫移民安置區(qū)永修縣對(duì)移民資金的管理辦法值得借鑒。中央、省、市等各部門下?lián)艿囊泼褓Y金，統(tǒng)一劃入該縣的移民扶貧辦公室?guī)簦瑢?shí)行集中管理，捆綁使用，由移民辦公室建立嚴(yán)格的資金管理辦法，進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，確保移民資金專戶儲(chǔ)存、專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ?。財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)資金的協(xié)調(diào)與監(jiān)督。嚴(yán)格實(shí)行“六不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)挪用、不準(zhǔn)滯留、不準(zhǔn)代扣、代繳各種稅費(fèi)、不準(zhǔn)虛報(bào)冒領(lǐng)、不準(zhǔn)搭車收費(fèi)、不準(zhǔn)以購物券代替扶持資金。

5 結(jié)語

水庫移民為了興建大中型水庫作出了重大貢獻(xiàn)，在移民的生活水平低于當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏降那闆r下，理應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。建立移民補(bǔ)償基金，可以解決移民的生產(chǎn)和生活中的困難和問題，逐步緩解直到徹底消除部分移民的貧困現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)溫飽，奔向小康。也是促進(jìn)我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要途徑。同時(shí)要保證水庫移民基金能全部用于水庫移民的補(bǔ)償，充分發(fā)揮作用加強(qiáng)移民資金管理完善監(jiān)督機(jī)制，杜絕移民資金擠占、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

今后應(yīng)該繼續(xù)按照開發(fā)性移民的方針，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生產(chǎn)生活條件，逐步建立促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水庫移民增收、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的長效機(jī)制，使水庫移民共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

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