美國水資源管理經(jīng)驗(yàn)對鄱陽湖流域的啟示

溫天福 ，方少文

（1.江西省水利科學(xué)研究院，江西南昌330029；2.水利部鄱陽湖水資源水生態(tài)環(huán)境研究中心，江西南昌330029）

1 美國水資源簡介

美國地處北美洲中部，國土面積962.9萬km2，本土主要包括大西洋水系、太平洋水系和五大淡水湖群水系。全美多年平均年降雨量為760 mm，河川年徑流量為29 700億m3，人均水資源量約9 600 m3，是我國人均水資源量的4.6倍。但水資源分布很不均勻，東部地區(qū)濕潤與半濕潤，年降水量在800～1000mm；西部地區(qū)干旱和半干旱區(qū)，年均降水量低于500mm，且大部分降水集中在冬季[1]。

目前美國聯(lián)邦政府對水資源管理是一種分散管理模式，實(shí)行聯(lián)邦與州管理相結(jié)合、流域管理與地方管理相結(jié)合、社會團(tuán)體廣泛參與管理的水資源管理體制。主要分3個層面：聯(lián)邦政府水資源管理機(jī)構(gòu)、州水資源管理機(jī)構(gòu)、地方水資源管理機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦層面設(shè)有負(fù)責(zé)全國水利建設(shè)與水資源管理的中央實(shí)體機(jī)構(gòu)，如自然資源保護(hù)局（NRCS，USDA）、美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）、國家環(huán)保署（EPA）和陸軍工程兵團(tuán)（ACE）等；各州水資源管理重點(diǎn)不同機(jī)構(gòu)設(shè)置也有所差別，州水資源局（部）與各聯(lián)邦的業(yè)務(wù)單位是平行的單位；除政府機(jī)構(gòu)外，美國還有很多代表不同利益群體的社會團(tuán)體，如水區(qū)管理委員會等，根據(jù)法律授權(quán)參與水資源管理和水工程的運(yùn)行維護(hù)管理等。

2 水資源保護(hù)與管理經(jīng)驗(yàn)

2.1 完善的法律體系及有效的合作機(jī)制

聯(lián)邦政府和各州均制定了健全的涉水法律法規(guī)，幾乎涵蓋了水資源開發(fā)、利用、管理和保護(hù)，以及水生態(tài)環(huán)境等各個方面，并形成了一套完善的法律保障體系。聯(lián)邦政府有“水資源規(guī)則法”、“安全飲用水法”、“供水可靠性與環(huán)境改善法”、“資源保護(hù)與恢復(fù)法”等，以及為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境出臺的“水污染控制法”、“天然與風(fēng)景河流法”等法律法規(guī)[1]，各州則根據(jù)本州實(shí)際情況完善相應(yīng)的涉水法律法規(guī)。針對五大湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，聯(lián)邦政府通過簽署發(fā)展計劃、共同宣言等形式共同保護(hù)。如2002年，美國聯(lián)邦、湖區(qū)州政府和部落高級代表共同簽署了“五大湖地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”的區(qū)域發(fā)展計劃；2004年由聯(lián)邦內(nèi)閣、國會議員、部落代表及地方政府相關(guān)代表組成的代表團(tuán)在芝加哥簽署了“五大湖宣言”[2]。通過完善的法律法規(guī)體系和各地區(qū)有效的合作機(jī)制，從不同方面規(guī)定了供水、防洪、排污以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的法律責(zé)任，責(zé)權(quán)十分明確。無論是政府、企業(yè)還是個人都必須依法辦事，水事糾紛依法處理。

2.2 充分發(fā)揮非政府組織及市場作用

公眾的廣泛參與，特別是非政府組織的積極參與成為美國水資源綜合管理的顯著特點(diǎn)。為了保護(hù)五大湖水資源，美國和加拿大成立了一系列管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括五大湖委員會、五大湖州際聯(lián)合委員會、五大湖地區(qū)理事會等，各種非政府組織在協(xié)調(diào)五大湖地區(qū)城市和工業(yè)發(fā)展管理過程中發(fā)揮著重要作用。以設(shè)在芝加哥市的五大湖理事會為例，成員包括湖區(qū)的伊利諾斯州、印第安納州、密歇根州、威斯康星州等8個洲的洲長，以及加拿大的安大略省和魁北克省省長，理事會先后參與制定了“邊界水域條約”、“國家和省級項(xiàng)目大湖憲章”和“五大湖恢復(fù)倡議行動計劃”等法規(guī)政策，進(jìn)一步完善五大湖區(qū)保護(hù)制度。此外，美國從事水行業(yè)的各種組織數(shù)量多、專業(yè)齊，為美國水資源開發(fā)、利用和保護(hù)提供了大量的專業(yè)技術(shù)支持。投資主體既有各級政府財政投入和優(yōu)惠貸款、涉水基金，也有政府通過利用市場融資、私人部門投資等。如密爾沃基市政污水處理工程由法國Veolia水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)運(yùn)營，能處理全市99.7%的市鎮(zhèn)生活和工業(yè)污水。

2.3 加大科技成果的投入與運(yùn)用

在水資源及湖泊管理、保護(hù)方面，美國廣泛運(yùn)用“3S”技術(shù)和與之配套的數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)和模擬仿真等計算機(jī)應(yīng)用技術(shù)，用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為管理提供支撐和保障。美國EPA和USGS為了監(jiān)控監(jiān)測全國各種水文資料，建立了7 028個觀測站點(diǎn)，對全國7 300條河流、32 500口深井、3 900個地區(qū)流量、水質(zhì)、水位、降水量、蒸發(fā)量等水文資料進(jìn)行電腦自動監(jiān)測[3-4]，并建立基于計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的大型數(shù)據(jù)庫進(jìn)行存儲；全美已建立北美陸面數(shù)據(jù)同化系統(tǒng)（LDAS），用于反映水資源管理中的問題，并以此開發(fā)了陸地信息系統(tǒng)（LIS），廣泛用于預(yù)測陸地水、能量和生物地球物理過程[5-6]。以五大湖群為例，威斯康辛大學(xué)密爾沃基分校淡水科學(xué)學(xué)院的研究團(tuán)隊由湖沼生物學(xué)、毒理學(xué)、微生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等13個學(xué)科方向的研究人員組成，采用基因組監(jiān)測、機(jī)器人采樣、空氣-水接觸面專用設(shè)備、生物的全息可視化等高新技術(shù)手段，長期對五大湖區(qū)水質(zhì)、沉積物、微動物群、管理外來入侵物種方面進(jìn)行研究，為五大湖的保護(hù)提供很好的技術(shù)支撐。

2.4 重視節(jié)水和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

美國水資源管理的重點(diǎn)已由大規(guī)模的水利工程管理轉(zhuǎn)變?yōu)樗Y源的節(jié)約和保護(hù)，從20世紀(jì)50年代開始積極推廣節(jié)水技術(shù)并得到快速發(fā)展，從1980年至2010年30年間，美國經(jīng)濟(jì)總量增長了近4倍，人口增長了約34%，但其用水總量基本保持了零增長[1]。全美建有2萬多座污水處理廠，污水處理率已達(dá)90%以上，已建成并運(yùn)行的污水資源化工程3 400多個，污水回用量達(dá)260萬m3/d，其中62%用于農(nóng)業(yè)灌溉和景觀，31.5%用于工業(yè)［7］。美國各級政府以及社會公眾的環(huán)保意識很強(qiáng)，20世紀(jì)50年代之前，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)和防止蚊蟲傳染滋生，全美為此喪失了40萬km2的濕地，如加州海岸線長約2 030 km，擁有廣袤的海灣濕地，由于潮水漲幅小、海水含鹽量高的優(yōu)勢，部分濕地私有化并一度成為海鹽生產(chǎn)基地，對海灣生態(tài)系統(tǒng)特別是海鳥的棲息地造成了巨大的影響，為此聯(lián)邦政府及州政府相繼立法保護(hù)，要求未經(jīng)批準(zhǔn)擅自破壞濕地的，輕則罰款、重則判刑入獄［8］。

2.5 管理信息公開、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享

美國聯(lián)邦政府部門對信息系統(tǒng)建設(shè)十分重視，從1970年開始由國家投入逐步建立了包括流域邊界、水流、水質(zhì)、土壤、土地利用等信息的數(shù)據(jù)庫，并加強(qiáng)水資源信息和數(shù)據(jù)公開及分享。如美國USEPA和USGS通過觀測站點(diǎn)對流量、水質(zhì)、水位、降水量、蒸發(fā)量等水文資料進(jìn)行電腦自動監(jiān)測，將每15 min收集的水文資料通過衛(wèi)星輸入數(shù)據(jù)庫，此外還印制成水文資料，免費(fèi)供國內(nèi)所有部門檢索。信息公開、數(shù)據(jù)共享極大的方便了各層次、各領(lǐng)域的研究者和管理者，特別是科研機(jī)構(gòu)、高等院校的實(shí)際需要。以加州大學(xué)戴維斯分校（UC Davis）為例，土地、空氣和水資源系教授Samuel在對國際河流the Rio Grande/Bravo進(jìn)行水資源綜合管理研究過程中，所需水文、水系、經(jīng)濟(jì)社會和水生態(tài)等資料直接免費(fèi)從 USEPA的 STORET、RF，USGS的 NWIS數(shù)據(jù)庫獲取，大大縮短了研究進(jìn)程，提高了工作效率。

3 對鄱陽湖水資源管理的幾點(diǎn)啟示

鄱陽湖位于江西北部，是我國最大的淡水湖和世界重要的濕地之一，流域面積16.22萬km2，平均年徑流量 1 525 億 m3（1986～2000 年）［9］。 鄱陽湖擁有豐富的物種資源，現(xiàn)有野生動物1 249種，其中典型的濕地鳥類 159種（13種世界瀕危鳥類），高等植物 5 117種［10］。鄱陽湖在維護(hù)濕地生物多樣性、調(diào)蓄長江洪水以及供給長江中下游水資源等方面發(fā)揮著十分重要的作用。2009年12月國務(wù)院正式批復(fù) 《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，鄱陽湖的區(qū)位和資源優(yōu)勢將逐步得到釋放，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)安全也將受到影響。借鑒美國水資源保護(hù)與管理方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合鄱陽湖流域水資源利用和保護(hù)現(xiàn)狀，提出幾點(diǎn)啟示。

3.1 加強(qiáng)法律體系建設(shè)，增強(qiáng)公眾環(huán)保意識

從我國現(xiàn)行法律體系看，針對河流、湖泊、濕地及瀕危物種等方面還未制定專門的法律法規(guī)，湖泊的管理、保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)定散見于“水法”、“河道管理?xiàng)l例”、“環(huán)境保護(hù)法”等法律法規(guī)，尤其在水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面的規(guī)定相對缺失?！敖魇≯蛾柡鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)條例”和“鄱陽湖濕地保護(hù)條例”等地方法規(guī)也難以勝任鄱陽湖復(fù)雜的水資源和生態(tài)環(huán)境管理與保護(hù)。為此有必要設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，從岸線、水質(zhì)、水量、水生態(tài)等多方面制定相應(yīng)的規(guī)章制度和法律體系，實(shí)現(xiàn)管理和保護(hù)的法制化。此外，通過宣傳不斷提高公眾的環(huán)保意識，讓大家自覺遵守政府制定的各項(xiàng)法規(guī)政策，積極主動地保護(hù)水資源，維護(hù)生態(tài)健康，同時通過建立起自然資源的核算制度、規(guī)劃制度、補(bǔ)償制度和監(jiān)督制度實(shí)現(xiàn)資源的有償開發(fā)[3]，從而實(shí)現(xiàn)公眾的積極參與和共同保護(hù)。

3.2 樹立流域管理理念，建立區(qū)域協(xié)同管理機(jī)制

美國五大湖區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，湖泊的可持續(xù)發(fā)展必須以流域?yàn)楣芾韱卧?，基于流域綜合開發(fā)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，采取法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等多種手段進(jìn)行綜合管理，形成湖泊流域一體化管理模式。鄱陽湖水資源管理與保護(hù)涉及水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、國土、林業(yè)等諸多部門，也涉及江西大部分行政區(qū)域，在加強(qiáng)流域化管理的同時還需加強(qiáng)區(qū)域間的合作，理順區(qū)域與流域間的協(xié)同管理機(jī)制，形成一個完整的流域-湖泊的“大湖管理保護(hù)”體系。一方面是建立流域區(qū)域間合作機(jī)制，確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，形成區(qū)域間優(yōu)勢互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，同時促進(jìn)部門間的相互協(xié)作和職權(quán)監(jiān)督；另一方面是實(shí)行流域和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，省級層面建立鄱陽湖流域管理機(jī)構(gòu)，同時考慮“五河”各流域建立流域機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌區(qū)域和流域管理，形成“指揮調(diào)度統(tǒng)一、區(qū)域責(zé)任明確、部門協(xié)作順暢”的管理格局。

3.3 充分發(fā)揮市場調(diào)控作用，提高公眾參與程度

近年來，江西省在水利建設(shè)資金方面不斷探索各種融資手段，但總體而言，仍然以政府公共財政投入為主，美國五大湖區(qū)充分運(yùn)用市場調(diào)控手段，通過上市、發(fā)行債券、設(shè)立基金以及政策性融資等金融手段吸收社會資金，使其成為集居住、工作、投資和游玩為一體的極具有競爭力的地區(qū)，這一點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。在鄱陽湖流域水資源開發(fā)、利用和管理資金籌集方面，嘗試以BOT、TOT的形式向社會融資，有條件地區(qū)將水利投資和電力系統(tǒng)運(yùn)營更加密切的結(jié)合起來，嘗試“以電養(yǎng)水”［11］，發(fā)揮市場在水資源調(diào)控中的積極作用。此外，依托水量分配成果在省內(nèi)設(shè)立一些試點(diǎn)區(qū)域，通過推行水資源使用權(quán)確權(quán)，完善水市場機(jī)制，搭建水資源交易平臺，培育完善的水市場，為市場參與提供更多的機(jī)會，以提高水資源的使用效率和效益。

3.4 加大鄱陽湖流域科學(xué)研究和成果運(yùn)用

20世紀(jì)80年代，江西省水環(huán)境監(jiān)測中心、省環(huán)境監(jiān)測中心分別在湖區(qū)布設(shè)近30個監(jiān)測點(diǎn)對水質(zhì)、水位、流量等參數(shù)進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測；目前鄱陽湖水文生態(tài)監(jiān)測研究基地實(shí)現(xiàn)了湖區(qū)水位、水溫、常規(guī)五項(xiàng)、總磷、總氮和葉綠素等25項(xiàng)的自動監(jiān)測；中科院鄱陽湖湖泊濕地觀測研究站也布設(shè)了15個觀測點(diǎn)和1個觀測剖面開展湖泊水環(huán)境水生態(tài)的常規(guī)監(jiān)測和調(diào)查研究工作［12］。目前鄱陽湖湖區(qū)形成了以常規(guī)監(jiān)測為主，自動監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測為輔的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，積累了豐富的基礎(chǔ)資料和取得了一定的研究成果。為了保護(hù)好鄱陽湖“一湖清水”，在對鄱陽湖水位、流量、水環(huán)境、水生態(tài)等長期觀測的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)高校、科研機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)整合和技術(shù)交流合作，借鑒先進(jìn)國家的科研經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用先進(jìn)的科技手段全面、深入、系統(tǒng)地研究鄱陽湖的特征、功能、價值變化等情況，為鄱陽湖的保護(hù)和合理利用奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

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