堅(jiān)定不移走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路

國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任 徐紹史

堅(jiān)定不移走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路

國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任 徐紹史

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。中共中央、國務(wù)院剛剛頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。《規(guī)劃》主要闡明新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新。全面實(shí)施好《規(guī)劃》，努力走出一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

1 深刻認(rèn)識(shí)走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的必要性

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程。1978～2013年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.35個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”以來分別提高了1.32、1.3和1.16個(gè)百分點(diǎn)，2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，超過世界平均水平。城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的城市群正在成長壯大，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺(tái)。城市綜合服務(wù)能力明顯提升，基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境明顯改善。城鎮(zhèn)化吸納了大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，改變了億萬人民的生產(chǎn)生活條件，取得了舉世矚目的成就。

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，質(zhì)量不高的問題也日益突出。被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及隨遷家屬難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后?！巴恋爻擎?zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問題日益突出。自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色?，F(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

展望未來，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求更加迫切。我國未來城鎮(zhèn)化的外部環(huán)境和內(nèi)在條件正在發(fā)生深刻變化，隨著國際金融危機(jī)以來全球經(jīng)濟(jì)再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整，國際能源資源和市場空間爭奪更加激烈，傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼；隨著我國農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化程度提高、資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇、城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務(wù)成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)，城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型的要求日益迫切。

2 準(zhǔn)確把握中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的豐富內(nèi)涵

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

第一，中國特色新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。我國一些地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，不同程度地存在“重物輕人”“見物不見人”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生一系列問題。不能把城鎮(zhèn)化簡單等同于城市建設(shè)，而是要圍繞人的城鎮(zhèn)化這一核心，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

堅(jiān)持以人為本，就是要合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，在城鎮(zhèn)化過程中促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。

第二，中國特色新型城鎮(zhèn)化是四化同步的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的時(shí)代特色。工業(yè)化是主動(dòng)力，信息化是融合器，城鎮(zhèn)化是大平臺(tái)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是根本支撐。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成。

堅(jiān)持四化同步，就是要推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

第三，中國特色新型城鎮(zhèn)化是優(yōu)化布局的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。我國城鎮(zhèn)化布局與資源環(huán)境承載力之間的矛盾日漸突出，面臨可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國人均耕地僅為世界平均水平的40%，宜居程度較高的地區(qū)只占陸地國土面積的19%，水資源、能源資源等人均水平低、空間分布不均，生態(tài)環(huán)境總體脆弱，這對(duì)城鎮(zhèn)化空間布局提出了更高要求。

堅(jiān)持優(yōu)化布局，就是要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。

第四，中國特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的必然選擇。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是世界各國的共同追求，更是建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求，成功的城鎮(zhèn)化必須是人與自然和諧相處的城鎮(zhèn)化。但目前，我國一些城市重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境受到破壞。推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能造成水體污染、霧霾頻發(fā)，而是要節(jié)能減排、綠色低碳，使城市成為天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。

堅(jiān)持生態(tài)文明，就是要把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對(duì)自然的干擾和損害，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營管理模式。

第五，中國特色新型城鎮(zhèn)化是文化傳承的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。當(dāng)今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯。中華文化源遠(yuǎn)流長，是無比珍貴的財(cái)富，也是我們屹立世界民族之林的重要支撐。城市是文化融合的平臺(tái)，是人們的精神家園，城鎮(zhèn)化過程中要?jiǎng)?chuàng)造性地保護(hù)和傳承好歷史文化。

堅(jiān)持文化傳承，就是要根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

三、全面落實(shí)推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務(wù)

新型城鎮(zhèn)化是綜合性系統(tǒng)工程，涉及方方面面，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，需要全面落實(shí)好四大戰(zhàn)略任務(wù)，著力解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問題。

第一，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬～100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬～300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模，到2020年努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

第二，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。在發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。

第三，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效預(yù)防和治理“城市病”。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)支撐，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)活力和競爭力。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)對(duì)人口集聚和服務(wù)的支持能力。提高城市規(guī)劃科學(xué)性，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制，提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質(zhì)量。推進(jìn)創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設(shè)，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)。完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會(huì)治理水平。

第四，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制障礙。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。

四、統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化涉及人、地、錢、房和生態(tài)環(huán)境等諸多重點(diǎn)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革。

一是推進(jìn)人口管理制度改革。在加快改革戶籍制度的同時(shí)，全面推行流動(dòng)人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。健全人口信息管理制度，加快推進(jìn)跨部門、跨地區(qū)的人口相關(guān)信息整合和共享，建設(shè)覆蓋全國、安全可靠的國家人口綜合信息庫和信息交換平臺(tái)，實(shí)行以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)，依法記錄、查詢和評(píng)估人口信息的制度，為流動(dòng)更加頻繁的人口服務(wù)和管理提供支撐。

二是深化土地管理制度改革。提高土地利用效率，根本上要靠制度改革。要按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤、與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。要進(jìn)一步改革完善農(nóng)村宅基地制度。

三是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。財(cái)力是城市發(fā)展的生命線，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。加快建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和信用評(píng)級(jí)制度，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，通過PPP等多種渠道吸引社會(huì)資本參與城市建設(shè)。

四是健全城鎮(zhèn)住房制度。解決好住有所居問題是實(shí)現(xiàn)居民安居樂業(yè)的重要前提。要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系；要建立各級(jí)財(cái)政保障性住房穩(wěn)定投入機(jī)制，不斷完善租賃補(bǔ)貼制度；要通過調(diào)整完善住房、土地、財(cái)稅、金融等方面政策，構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制。

五是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。要實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好，就必須改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，完善推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。要建立健全生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度，建立區(qū)域間環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。

(來源：《人民日?qǐng)?bào)》2014-03-17)