“國安委”的權(quán)力有多大

蒲寧

從全球范圍來看，各國“國安委”都是一個“四兩撥千斤”的機構(gòu)——以數(shù)量精煉的核心成員，統(tǒng)御協(xié)調(diào)各國最復(fù)雜的安全事務(wù)。

目前，設(shè)立有這個特殊機構(gòu)的國家共有20多個，主要是美國、俄羅斯、英國、法國、印度等國家，也就是說，它是大國“標配”。除此之外，巴西、智利、南非等國也建立起了“國安委”。在日本政界，人們也在討論組建類似機構(gòu)的可能性。

一般來說，作為一個國家級別最高的安全中樞機構(gòu)，“國安委”的事務(wù)龐雜紛繁，但總結(jié)起來，無外乎三點：為國家安全戰(zhàn)略進行頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)各部門之間的安全工作安排，對突發(fā)的國家安全危機第一時間進行處置。

圍繞這三點，各國“國安委”權(quán)限各不相同。

美國：總統(tǒng)的權(quán)力

美國是世界上第一個設(shè)立“國安委”的國家。1947年，美國國會通過《國家安全法案》，宣布成立一個橫跨多個部門的安全機構(gòu)。

這樣的架構(gòu)與現(xiàn)代“國安委”的雛形——1904年成立的英國“帝國防務(wù)委員會”頗為相似?！暗蹏绖?wù)委員會”的成員包括首相、樞密院院長、陸軍大臣、海軍大臣及陸海軍司令和陸海軍情報部長。而美版“國安委”以總統(tǒng)為委員會主席，法定成員包括副總統(tǒng)、國務(wù)卿和國防部長；參謀長聯(lián)席會議主席是法定軍事顧問，中央情報局局長為情報顧問。

不同的是，近半個世紀以來，美國通過一次又一次的立法和人事調(diào)整，將美版“國安委”的權(quán)限提升到了另一個絕對高度。

目前，參加國安會會議的還包括財政部長、司法部長、國土安全部長等重要官員。

此外，國家情報局成立，取代了中情局在“國安委”中的地位，國家情報總監(jiān)作為法定情報顧問，協(xié)調(diào)和統(tǒng)管政府各部門的情報工作。

美國進行這一系列機構(gòu)調(diào)整的理由很明確，就是要在冷戰(zhàn)背景下，與前蘇聯(lián)爭霸。所以亟需一個更為有效率、更有協(xié)調(diào)能力的機構(gòu)。

俄羅斯：能審議法律的“小杜馬”

1992年，根據(jù)俄羅斯憲法、安全法和總統(tǒng)命令，俄羅斯聯(lián)邦安全會議（簡稱“安全會議”）建立，即通常所說的俄版的“國安委”。

它同樣是總統(tǒng)直屬機構(gòu)，主要職責是確定社會和國家的重要利益，發(fā)現(xiàn)安全目標受到的內(nèi)部和外部威脅；制訂保障俄羅斯聯(lián)邦安全的主要戰(zhàn)略方針，起草保障安全的聯(lián)邦專項計劃；為總統(tǒng)起草有關(guān)國家安全的各種建議、決定和命令。

俄版“國安委”由主席、秘書、常委和委員組成。安全會議主席由總統(tǒng)兼任，安全會議秘書由總統(tǒng)直接任命并向總統(tǒng)負責，常委和委員由安全會議秘書推薦并由總統(tǒng)任命。根據(jù)2008年梅德韋杰夫任總統(tǒng)時簽署的安全會議名單看，政府總理、安全局長、國家杜馬主席、聯(lián)邦委員會主席、外交部長、國防部長、總統(tǒng)辦公廳主任、內(nèi)務(wù)部長、安全會議秘書、對外情報局長為常委，武裝力量總參謀長、毒品監(jiān)察局長、司法部長、財政部長、各地聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)代表、邊防局長、總檢察長、緊急情況部長和科學院院長為委員。

俄版“國安委”秘書負責保障安全會議的活動，領(lǐng)導安全會議機關(guān)，遇緊急情況及時向安全會議匯報。

值得注意的是，俄羅斯國家杜馬主席同樣出任“國安委”委員。這也體現(xiàn)出俄版“國安委”與美版“國安委”的最大不同：俄羅斯的這個機構(gòu)，還能審議國家安全方面的法律，相當于一個“小杜馬”。

俄羅斯聯(lián)邦安全會議既是總統(tǒng)安全決策的咨詢機構(gòu)，又是保障俄羅斯國家安全的最高決策機構(gòu)，也是憲法機構(gòu)，包括審議出臺俄羅斯國家安全戰(zhàn)略、俄羅斯聯(lián)邦軍事學說、俄羅斯對外政策構(gòu)想等一系列重要法律文件。正因為如此，俄安全會議常委中包括國家杜馬主席。另外，與美國主要針對來自國外的安全不同，俄安全會議涉及的安全問題不僅針對國外，也針對國內(nèi)，如負責審查公共政策、經(jīng)濟問題、社會、國防、信息、環(huán)境、衛(wèi)生、人口預(yù)報、防災(zāi)減災(zāi)等。

印度：“國安委”只是個咨詢機構(gòu)

為了完善國家安全決策機制，應(yīng)對突發(fā)的威脅和緊急事件，1998年印度決定建立國家安全委員會。

印版“國安委”職能是：為政府制定長期軍事戰(zhàn)略和國家安全戰(zhàn)略，以及處理有關(guān)國家安全事務(wù)提供咨詢。

它的組織架構(gòu)與美、俄兩國的相似機構(gòu)相比，看不出來有多大區(qū)別——內(nèi)閣總理任該委員會主席，核心成員包括內(nèi)政部長、國防部長、財政部長、外交部長和計劃委員會副主席?？偫硎紫貢鴵螄野踩瘑T會顧問，對下轄的戰(zhàn)略政策小組、國家情報委員會和國家安全顧問處進行協(xié)調(diào)與領(lǐng)導。

但最大的不同在于，印版“國安委”沒有實權(quán)。

在印度國家安全戰(zhàn)略決策程序中，國家安全委員會僅是咨詢機構(gòu)，印度最高國防與安全決策機構(gòu)是內(nèi)閣政治事務(wù)委員會。另外，其他類似咨詢機構(gòu)還有國防計劃委員會和最高情報委員會。

日本：希望靠“國安委”擴權(quán)

日本1986年7月就在內(nèi)閣中設(shè)置了安全保障會議，審議有關(guān)國家安全和國防的基本方針、防衛(wèi)計劃大綱、其他與國家安全相關(guān)的重要事項和重大緊急事態(tài)對策。

不過，這個組織結(jié)構(gòu)與內(nèi)閣成員重疊，安全保障會議包含了內(nèi)閣的大部分成員，使其有名無實。

2013年安倍執(zhí)政以后，決定推動重新設(shè)置國家安全保障會議。新的安全保障會議編制約60人，將由首相擔任主席，以首相、官房長官、外務(wù)大臣、防衛(wèi)大臣4人成立“四大臣會議”為核心，下設(shè)國家安全保障局，負責具體事務(wù)的運營，首相還將任命一名國家安全保障擔當輔佐官參加“四大臣會議”。

國家安全保障會議每月舉行兩次會議，其職責是，制定日本中長期的外交和安全保障戰(zhàn)略，并制定大規(guī)模災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)對措施。

由于日本的國家安全保障會議尚未真正建立，現(xiàn)在還難以評估它的實際功能特點。但從安倍執(zhí)政以來，把修憲、建軍和設(shè)立國家安全保障會議作為主要訴求看，意在加強首相在外交和安全方面的決策權(quán)，突出應(yīng)對危機方面的作用，減少來自國會的監(jiān)督，正如安倍內(nèi)閣強調(diào)的，使之成為日本國家安全的“頂層指揮塔”。

作為大國“標配”的邏輯

當前國際安全形勢錯綜復(fù)雜，各國雖處境不同，但都面臨內(nèi)涵不斷擴展的安全問題。對大國來講，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的威脅同時存在，像過去那樣由某個部門去處理日益復(fù)雜的安全問題，顯然已不能適應(yīng)形勢，因此，需要建立一個處理國家安全問題的最高權(quán)力咨詢和決策機關(guān)。從國安委出現(xiàn)以來的實踐看，它確實起到了保證國家安全的重要作用。國安委除在制定國家安全和外交政策方面以外，在以下三個方面作用發(fā)揮顯著。

第一，機構(gòu)高效，避免部門利益。各國的國家安全委員會一般核心人物在10個左右，配合他們工作還有一個小型秘書班子，其負責人協(xié)調(diào)各方關(guān)系，主持議題。在召開安全會議時，與會者展開充分討論，每個人在代表國家利益的同時也代表其所在的部門利益，闡述自己的觀點，會議形成多種議案，由最高領(lǐng)導人作出最終決定，然后按照這一決定統(tǒng)一執(zhí)行，具有很高的效率。

第二，具有很強的協(xié)調(diào)各部門的能力。當今解決安全問題往往需要多部門、多領(lǐng)域的通力合作，由某一個部門牽頭已很難勝任，國家安全委員作為統(tǒng)領(lǐng)全局、最高層次的處理國家安全機關(guān)具有領(lǐng)率和多方協(xié)調(diào)的功能。它不僅具備國安委內(nèi)部不同部門之間的協(xié)調(diào)機制，而且還具備向下級部門之間的統(tǒng)籌能力。比如，情報對處理國家安全問題十分重要，但情報機構(gòu)屬不同部門，各國國安委都有協(xié)調(diào)各情報部門的官員，將各方面情報匯集到安全委員會。

第三，處理危機事態(tài)及時有序?，F(xiàn)代社會，關(guān)系國家安全的危機發(fā)生影響重大，及時有序的處理，可以穩(wěn)定社會，提高政府的信譽。從機制上講，國家安全委員會具有最高權(quán)威和很強的執(zhí)行力，迅速處理危機事態(tài)是它的重要功能。從美俄等一些國家的實踐看，無論是對外戰(zhàn)爭、反恐行動或其他軍事行動，通常都是由國家安全委員會來討論、決策，然后由武裝力量去執(zhí)行，使突發(fā)事件和緊急情況能夠快速有效地處理。

（摘自《環(huán)球》）