自然保護區(qū)立法檢視——以遼寧省為視角

包玉秋

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034）

我國自1956年創(chuàng)建第一個自然保護區(qū)以來，同步進行了自然保護區(qū)的法制建設，尤其是近20年來，先后出臺了大量與自然保護區(qū)相關的規(guī)范性文件，使自然保護區(qū)的保護、建設和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，隨著經(jīng)濟、政治和社會的不斷發(fā)展，自然保護區(qū)范圍也在不斷擴張，保護對象的范圍日益擴大，保護與經(jīng)濟發(fā)展、保護與開發(fā)利用、保護與監(jiān)督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。為自然保護區(qū)保駕護航的相關立法卻日益顯現(xiàn)出其滯后性和局限性，亟需完善和充實，尤其是迫切需要制定更高層次的綜合性的自然保護區(qū)法。

一、自然保護區(qū)的國家立法

目前，我國環(huán)保領域的法律有30多部，行政法規(guī)有90部左右，此外還有大量環(huán)保標準。關于自然保護區(qū)立法包括在環(huán)境保護及各類自然資源方面的法律、法規(guī)中與自然保護區(qū)相關的規(guī)定，開始于20世紀80年代，隨著2011年中國特色社會主義法律體系的初步形成，自然保護區(qū)法律體系也已經(jīng)初步具備，其特點是，以憲法為統(tǒng)率，以《自然保護區(qū)條例》這一專門立法為指導，以相關自然保護區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)為主體，以相關自然保護區(qū)的其他規(guī)范性文件為補充，與其他部門法的規(guī)定相結合，與國際相關立法相接軌，并且這些規(guī)范性文件成為具有內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系的整體。

(一)國家級的立法

國家級的立法，首先是自然保護區(qū)的專門立法。我國現(xiàn)行自然保護區(qū)的國家級專門立法主要表現(xiàn)為國務院的行政法規(guī)及國務院職能部門的行政規(guī)章，由一個條例、四個管理辦法和一個規(guī)定組成。

一個條例：我國自然保護區(qū)最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國務院頒布的《自然保護區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）共5章44條，對自然保護區(qū)的管理和運行進行專門的綜合性的規(guī)定，在自然保護區(qū)管理和發(fā)展的實踐中發(fā)揮了重要的作用。包括以下內(nèi)容：自然保護區(qū)的概念及法律地位、自然保護區(qū)的建立程序、自然保護區(qū)的管理方式、自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、自然保護區(qū)的管理體制、自然保護區(qū)的分功能區(qū)管理、自然保護區(qū)經(jīng)費保障及法律責任等。

四個辦法一個規(guī)定：根據(jù)各自主管的不同類型自然保護區(qū)的特點，國務院自然資源主管部門制定的行政規(guī)章，按照頒布時間依次為：林業(yè)部的《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（1985年）、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》（1994年）、國家科委和農(nóng)業(yè)部的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》（1995年）、農(nóng)業(yè)部的《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》（1997年）、國土局和環(huán)保局的《自然保護區(qū)土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個部門規(guī)章分別對不同類型的自然保護區(qū)的保護作出了具體的規(guī)定；后一種對我國自然保護區(qū)土地的使用、轉讓等作出了規(guī)定，是我國關于自然保護區(qū)土地的惟一立法；這五個部門規(guī)章都是對《條例》的細化。

（二）相關的規(guī)范性文件

我國除了有自然保護區(qū)的專門立法外，還有相關的規(guī)范性文件，用以指導自然保護區(qū)的管理和發(fā)展?！吨袊锒鄻有员Ｗo戰(zhàn)略與行動計劃》（2011-2030年）和《聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動方案（2013年）》、1993年的《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》、1997年的《中國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996—2010年）》、1999年的《國家級自然保護區(qū)評審標準》和《國家級自然保護區(qū)評審委員會組織工作制度》、2003年的《自然保護區(qū)管護基礎設施建設技術規(guī)范》和《國家級自然保護區(qū)管理工作評估指南》（試行）、2006年的《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》和2013年的《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》等。

二、自然保護區(qū)的省級立法

大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的權力機關，根據(jù)《條例》，結合本地區(qū)自然保護區(qū)的面積、范圍、特點、主要保護對象及社會因素等，制定本地區(qū)的《自然保護區(qū)管理辦法》，是本地區(qū)自然保護區(qū)專門的地方立法。如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、新疆等省、自治區(qū)，制定的自然保護區(qū)的地方立法。

（一）省級地方性法規(guī)

遼寧省沒有出臺專門的關于自然保護區(qū)的地方性法規(guī)，但是有與自然保護區(qū)相關的地方性法規(guī)，主要包括以下幾個方面的地方立法：一是關于環(huán)境保護的，包括《遼寧省環(huán)境保護條例》（1993年通過，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》（1996年通過，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護條例》（2007年）；二是關于野生動物保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（1991年通過，2004年、2010年和2014年三次修正）；三是關于森林和礦產(chǎn)資源保護的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2002年通過，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產(chǎn)資源管理條例》（1997年通過，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關于水資源和河流保護的，包括《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理條例》（2010年通過，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護條例》（2003年通過，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護區(qū)條例》（2011年）、《遼寧省河道管理條例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過，2011年11月修正），此外，2014年，出臺《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見稿），正在進行省級水土保持的立法修改；五是關于濕地和遺址保護的，包括《遼寧省濕地保護條例》（2007年通過，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護條例》（2010年）；六是關于土地管理的，包括《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（2002年通過，2004年和2014年兩次修正）[1]。

（二）省級政府規(guī)章

大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的行政機關，根據(jù)《條例》及五個部門規(guī)章，結合本地區(qū)自然保護區(qū)的實際情況，制定本地區(qū)的自然保護區(qū)實施細則，如《遼寧省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理實施細則》（1987年）。

（三）針對重點自然保護區(qū)，制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件

《蛇島老鐵山國家級自然保護區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級自然保護區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國家級自然保護區(qū)管理辦法》（2011年）。此外，還有《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區(qū)管理辦法》(征求意見稿，2012年)。

三、自然保護區(qū)地方立法的反思

（一）立法推動了自然保護區(qū)的發(fā)展

自然保護區(qū)關系到珍稀物種、自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及自然資源，關系到可持續(xù)發(fā)展、國家生態(tài)安全和社會發(fā)展等。自然保護區(qū)立法，有效地解決了自然保護區(qū)存在的問題，加強自然保護區(qū)的管理、加強自然保護區(qū)資源的利用與開發(fā)、避免對自然保護區(qū)的侵占、解決所在地居民與自然保護區(qū)的沖突，實現(xiàn)生態(tài)文明。人類的生存離不開自然，自然環(huán)境通過自身的物質(zhì)、能量等的循環(huán)、轉移，改善整個生態(tài)系統(tǒng)，造福人類。自然保護區(qū)通過保護最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、瀕危的珍稀野生動植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，防止和減少自然災害，通過保護自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然資源，實現(xiàn)生態(tài)文明。我國自然保護區(qū)保護了85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群和65%的高等植物群落，這既有利于當代的可持續(xù)發(fā)展，也有利于實現(xiàn)代際公平[2]。經(jīng)過合理規(guī)劃與利用自然保護區(qū)，還可以促進生態(tài)旅游，提升生態(tài)知識，提高生態(tài)意識，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

自然保護區(qū)立法，對生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護進行綜合立法，解決社會經(jīng)濟發(fā)展對自然保護區(qū)建設提出的新要求，有利于完善我國的環(huán)境法律體系，進而完善中國特色的社會主義法律體系。2011年中國特色的社會主義法律體系基本確立，環(huán)境法是我國法律體系的重要組成部分，2014年作為環(huán)境法的基本法——《環(huán)境保護法》修改完成，加上之前的《森林法》《草原法》《水法》等相應的法律，共同保護自然資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)環(huán)境安全。廣義講，環(huán)境安全包括生活環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國際環(huán)境安全和國防環(huán)境安全等內(nèi)容[3]。其中，生態(tài)環(huán)境安全是基礎，維護生態(tài)環(huán)境安全對保護人類的身心健康、促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。自然保護區(qū)立法，有利于解決我國目前的污染物排放量最大、水土流失嚴重、荒漠化程度高、環(huán)境污染和環(huán)境破壞制約經(jīng)濟社會發(fā)展等問題。

（二）遼寧省自然保護區(qū)專門立法空白

通過自然保護區(qū)的國家立法和遼寧省地方立法的梳理，可見遼寧省沒有專門的關于自然保護區(qū)的地方性立法。

《條例》本身就存在著立法目的和調(diào)整范圍的滯后性：一是在立法目的上，《條例》第1條規(guī)定：“為了加強自然保護區(qū)的建設和管理，保護自然環(huán)境和自然資源，制定本條例”。作為立法的宗旨，其關鍵詞是：“建設”“管理”和“保護”。該條立法的目標過于單一，未能體現(xiàn)環(huán)境保護的多元目標和最終價值追求，“建設”“管理”和“保護”的客體僅僅指向自然環(huán)境和自然資源，還應當將國家生態(tài)安全、人與自然和諧、生物多樣性等納入其中。二是在調(diào)整范圍上，《條例》沒有自然保護區(qū)的分類，《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》將自然保護區(qū)分為三個類別九種類型，這種分類沒有把自然公園納入保護范圍，無法與國際接軌[4]。

在《條例》滯后性的同時，遼寧省自然保護區(qū)專門立法的空白，更是對本省自然保護區(qū)的保護和管理帶來一系列問題：一是重保護，輕發(fā)展。強調(diào)單位及個人對于保護區(qū)內(nèi)環(huán)境與資源的保護義務，忽視相應的權利，未能充分兼顧當?shù)鼐用竦纳?、發(fā)展及保護生態(tài)環(huán)境的能動性，沒有建立起生態(tài)補償機制，有的自然保護區(qū)周邊社區(qū)及居民因失去原有的資源利用的權利，而盜伐林木、偷獵、開墾、捕撈等，保護區(qū)內(nèi)資源遭受到不合理利用、開發(fā)甚至破壞。二是國家投入不足，缺乏資金保障。尤其是在自然保護區(qū)所處的經(jīng)濟相對落后地區(qū)，地方政府不能保障對于自然保護區(qū)的有效投入。三是管理手段單一，缺少公眾參與途徑。在保護、管理和監(jiān)督等環(huán)境中缺乏公眾參與機制的明確規(guī)定。四是土地權屬不明。自然保護區(qū)依法設立后，自然資源的所有權、使用權、性質(zhì)用途等會發(fā)生改變，由此引發(fā)各種利益紛爭，需要法律明確土地權屬。五是管理體制不完善。在自然保護區(qū)的管理中環(huán)境保護行政管理部門應占主導地位，其他部門處于協(xié)助的地位，客觀上導致環(huán)境保護部門對其他職能部門的管轄區(qū)域失去應有的監(jiān)管與約束，存在權力濫用或行政不作為問題，降低了行政效率。

（三）適時制定《遼寧省自然保護區(qū)條例》

制定自然保護區(qū)專門法，完善立法體系。建設結構合理、類型齊全、設施先進、管理高效、功能完善的自然保護區(qū)體系，必須針對自然保護區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問題，完善自然保護區(qū)的相關法律制度，健全自然保護區(qū)立法體系。

遼寧省自然保護區(qū)的地方專門立法還是空白，未來制定法的名稱可以使用“條例”，建議遼寧省人大或常委會適時制定《遼寧省自然保護區(qū)條例》。同時，注重地方立法的可操作性和科學性，提高地方立法質(zhì)量。地方立法要因地制宜，有效保護轄區(qū)內(nèi)的自然保護區(qū)，解決我國現(xiàn)行自然保護區(qū)法律體系內(nèi)部的沖突和抵觸，提高立法的科學性，形成多層次的法律體系，提高立法質(zhì)量。遼寧省自然保護區(qū)的專門立法，應當適應社會、經(jīng)濟和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問題提供一個廣泛而靈活的法律框架[5]。并且，分類型制定自然保護區(qū)管理辦法，制定自然保護區(qū)的配套規(guī)章制度?！哆|寧省自然保護區(qū)條例》作為專門的地方立法，對遼寧省自然保護區(qū)的目標、范圍、原則及管理建設等統(tǒng)一規(guī)定；對自然保護區(qū)的規(guī)劃、管理、土地權屬、生態(tài)補償、旅游、資金、公眾參與、資源利用與經(jīng)營等具體化。

《遼寧省自然保護區(qū)條例》應當包括以下具體內(nèi)容：

明確遼寧省自然保護區(qū)設立的主客觀條件、審批程序以及變更和撤銷的程序。在設立條件上，要明確擬保護對象的自然條件和所在地的社會經(jīng)濟條件；在審批程序上，明確審批制，規(guī)定評審委員會的評審程序、審批原則、報批環(huán)節(jié)，設置同級地方人民政府批準的前置程序；在撤銷和變更程序上，具體規(guī)定批準的條件和批準的程序等。

理順自然保護區(qū)的管理體制。設立專門的地方自然保護區(qū)管理部門，獨立負責本地方自然保護區(qū)的管理與保護，協(xié)調(diào)各方利益與沖突；明確環(huán)保部門和相關自然資源主管部門各自的權責及運作方式，避免各自然資源主管部門各自為政；依法明確自然保護區(qū)管理機構是各級政府自然保護區(qū)管理部門的派出機構，負責自然保護區(qū)及區(qū)內(nèi)資源、景觀、生態(tài)系統(tǒng)的管理，經(jīng)自然保護區(qū)管理部門授權，享有行政執(zhí)法的權力；轉變管理機構職能，管理權與經(jīng)營權相分離，保護區(qū)管理機構負責保護和管理所在的自然保護區(qū)，經(jīng)營權向社會公開招標由經(jīng)營商負責，對其行為進行監(jiān)管；落實自然保護區(qū)的人財物配置，向社會公開招聘選拔具有相關知識和經(jīng)驗的專業(yè)人才，地方自然保護區(qū)的經(jīng)費由同級人民政府承擔。

轉變自然保護區(qū)的管理模式，完善公眾參與制度。由自然保護區(qū)管理部門與當?shù)鼐用?、土地權利人充分協(xié)商，根據(jù)實際情況，采取對該塊土地收購或簽訂限制土地權利人的土地利用形式的協(xié)議，使當?shù)鼐用駞⑴c到自然保護區(qū)的管理和建設中去，實現(xiàn)社區(qū)共管；明晰自然保護區(qū)建設管理中公眾權利，包括知情權、參與權、監(jiān)督權和救濟權等；鼓勵各界參與自然保護區(qū)，如鼓勵科研單位開展研究、個人和企業(yè)捐贈、環(huán)保NGO和志愿者活動、吸納社區(qū)居民為自然保護區(qū)職工等。

建立生態(tài)補償機制。對于因建立自然保護區(qū)或因保護對象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應由國家補償，制定補償標準，補償?shù)男问讲幌抻诮?jīng)濟補償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補助等。

規(guī)劃和計劃有法可依。自然保護區(qū)的規(guī)劃和計劃可以使管理和建設具有科學性，避免“運動式”保護和“搶救式”保護，需要依法明確管理規(guī)劃和計劃制定的時間、程序和內(nèi)容，更需要明確變更和修改的程序，建議規(guī)劃的時限為五年，計劃的時限為一年，以此避免人為變動和更改，使保護區(qū)的管理工作循序漸進、有的放矢。

完善法律責任。地方立法應當規(guī)定行政、民事和刑事三種法律責任形式。在行政責任上，根據(jù)損害自然保護區(qū)所獲利益的數(shù)額，以其倍數(shù)進行罰款；將限制人身自由的處罰納入對破壞自然保護區(qū)行為的行政責任中；民事責任上，將排除妨害、消除危險、恢復原狀等責任規(guī)定在其中；對于嚴重破壞自然保護區(qū)的行為還應當在刑法上予以規(guī)制；還要有自然保護區(qū)管理部門及當?shù)卣姆韶熑我?guī)定。

[1]國家林業(yè)局野生動植物保護司,國家林業(yè)局政策法規(guī)司.中國自然保護區(qū)立法研究[M].北京:中國林業(yè)出版社.2007:7.

[2]蔡守秋.環(huán)境正義與環(huán)境安全——二論環(huán)境資源法學的基本理念[J].河海大學學報.2005(2):1-5.

[3]馬燕.我國自然保護區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問題[J].環(huán)境保護，2006(21):42-47.

[4]黃錫生,徐本鑫.中國自然保護地法律保護的立法模式分析[J].中國園林，2010(11):84-87.

【責任編輯 王鳳娥】