內(nèi)審轉(zhuǎn)型背景下深化人民銀行離任審計的構(gòu)想

楊勝基+嚴弘宇

在審計實踐中進一步強化并努力加以運用“風險導向、控制驅(qū)動、關(guān)注績效、服務(wù)治理、增加價值”的理念，是內(nèi)審轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。深化領(lǐng)導干部離任審計的基本思路，是離任審計突出經(jīng)濟責任，同時兼顧相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)部控制。內(nèi)審轉(zhuǎn)型發(fā)展對人民銀行離任審計提出了更高的要求，如何在內(nèi)審轉(zhuǎn)型背景下深化人民銀行離任審計，值得我們思考。

一、當前人民銀行離任審計存在的問題

1.領(lǐng)導干部離任后才審計。《審計制度》明確規(guī)定，除了特殊情況外，領(lǐng)導干部離任應(yīng)先審計后離任，這是領(lǐng)導干部離任時必須經(jīng)過的程序。領(lǐng)導干部離任，就是因提升、調(diào)動工作、離退休、辭職（辭去職務(wù)或辭去公職）等情況離開原任崗位和職務(wù)，一般來講都是有足夠的時間先審計后離任，只有當有的單位出現(xiàn)重大混亂局面或重大風險時，需要緊急從別單位或下級調(diào)入“能人”時，或者領(lǐng)導干部突然提出辭去公職，或者人民銀行進行重大體制改革，領(lǐng)導干部需大變動等特殊情況時，領(lǐng)導干部才可先離任后審計。但是，在實際工作中，往往無任何特殊情況，領(lǐng)導干部都是先離任后審計，既違反了《審計制度》規(guī)定，又給工作帶來了被動，尤其是領(lǐng)導干部離任提升，假如離任審計中發(fā)現(xiàn)已離任提升的干部有重大問題，雖然可以根據(jù)審計情況對其進行公正、客觀處理，但給單位工作和上級行威信都會帶來不利影響。

2.離任審計與人事、紀檢部門考核、考察結(jié)合不夠。領(lǐng)導干部離任，尤其是領(lǐng)導干部提升和調(diào)動工作，在領(lǐng)導干部離任前，人事和紀委監(jiān)察部門就會對領(lǐng)導干部任職期間貫徹執(zhí)行法律法規(guī)和金融方針政策，重大事項的決策能力，領(lǐng)導、組織、管理、協(xié)調(diào)能力，勤政廉政及廉潔自律，執(zhí)行財經(jīng)紀律，干部任用等情況進行認真考察、考核，考察、考核的范圍基本在離任審計的范圍之中。但在實際工作中，離任審計與人事、紀檢部門的考察、考核往往脫節(jié)，結(jié)合得不夠好，人事、紀檢考察、考核一般在領(lǐng)導干部離任前進行，離任審計一般在領(lǐng)導干部離任后進行，因而容易出現(xiàn)重復審計、考核，離任審計結(jié)論的作用被沖淡，對領(lǐng)導干部進行全面、客觀、公正評價也會受到影響。

3.離任審計與全面審計脫節(jié)。全面審計是對一個單位的各項工作進行一次全面的檢查和評價，離任審計的內(nèi)容一般不會超出全面審計的范圍。在基層人民銀行，全面審計一般每年安排1/3的單位，也就是說所有單位三年就可輪審一遍，縣（市）支行比較少的，每兩年就對其全面輪審一遍。通過全面審計，基本上可以對一個單位當然也包括領(lǐng)導干部作出全面、客觀、公正的評價。但在基層行，離任審計往往與全面審計脫節(jié)，即使是上一年或剛剛對單位進行過全面審計，也不能作為領(lǐng)導干部離任審計的依據(jù)，還得重新安排離任審計，離任審計也不能代替全面審計，離任審計后不久又得安排全面審計。兩者結(jié)合得不夠好，容易造成重復審計，增加了被審計單位的工作壓力，影響了正常的工作。

4.離任審計重點不夠突出?！秾徲嬛贫取芬?guī)定，領(lǐng)導干部離任審計的對象包括中國人民銀行分支機構(gòu)的正副行長、重要業(yè)務(wù)部門、（包括資金、財務(wù)、金融監(jiān)管等部門）的主要負責人等；離任審計的內(nèi)容包括人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、黨風廉政建設(shè)、執(zhí)行法律法規(guī)和金融方針政策、重大事項決策處置等情況，包攬了人事和紀檢部門對離任領(lǐng)導干部考核、考察的內(nèi)容，概括了人民銀行的貨幣政策、金融監(jiān)管、金融服務(wù)、內(nèi)部管理、黨建工作等全部工作，因而離任審計重點不夠突出。

5.離任審計無詳細的評價標準。領(lǐng)導干部離任審計后，應(yīng)該對領(lǐng)導干部在任期間作出一次全面、客觀、公正的評價?！秾徲嬛贫取芬?guī)定，派出行提交審計報告，報告內(nèi)容包括：審計對象履行職責的基本情況，審計中發(fā)現(xiàn)的問題及審計對象應(yīng)承擔的責任；處理意見及建議?！秾徲嬛贫取窙]有對離任審計評價標準作出詳細規(guī)定，因而基層人民銀行在對領(lǐng)導干部離任審計后，難于對審計對象作出全面、客觀、公正的評價。

6.審計質(zhì)量不高。目前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，在社會經(jīng)濟活動不規(guī)范、機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制不完善的前提下，對領(lǐng)導干部任職期間的財務(wù)情況審計就很難達到預(yù)期效果。這是因為對財務(wù)活動的審計還只停留在對會計憑證、帳表要素的合規(guī)性、正確性的審計上，而目前的會計憑證一般都是經(jīng)過多部門審核把關(guān)過的，尤其是目前實行會計核算四集中以后，縣級支行的財務(wù)支出一般要經(jīng)過本級支行把關(guān)，中心支行審核，在經(jīng)過兩級審核后的會計憑證上很難再查出有問題的票據(jù)，因此，作為財務(wù)審計不能僅僅停留在評價財務(wù)控制是否符合法律、規(guī)定等合法、合規(guī)的層面上，而應(yīng)從評價基層人民銀行財務(wù)運行效果及成效上來審計，以達到預(yù)期的審計監(jiān)督效果。審計內(nèi)容和審計形式的局限性，影響到審計工作的質(zhì)量。

7.離任審計成果應(yīng)用滯后。審計成果是審計作用發(fā)揮的具體體現(xiàn)，但在具體運做時，審計成果的發(fā)揮卻嚴重滯后，和我國目前的人事制度還不能銜接。比如，我國干部任用程序是：人事組織部門首先做出決定后，干部很快就能夠到位，或是提升或是同級調(diào)動，而離任審計要有一個過程，因此，離任審計普遍是先離任后審計，造成監(jiān)督的滯后性，對于廉潔清正的干部來說，這樣不會有什么大的關(guān)系，而對于那些平調(diào)、尤其是提職的干部，一旦審計出其在工作中有嚴重的失職、瀆職現(xiàn)象，甚至是有腐敗問題的，而被審計者又被提職，就會在群眾中造成極壞的影響，給干部的提拔使用造成負面影響，使審計工作流于形式。

8.審計評價很難準確。審計評價是審計工作的中心內(nèi)容，審計評價的好會對干部的提拔和使用起到促進作用，審計評價不好會對一個干部今后的工作蒙上陰影，但是在審計結(jié)論上很難把握，尤其是我們?nèi)嗣胥y行系統(tǒng)，無論是上級行對下級行的審計還是同級橫向間的交叉審計，由于互相之間比較熟悉，在審計結(jié)論上“人情關(guān)”這一關(guān)不好過，造成審計結(jié)論或是含糊其辭、模棱兩可，或是避重就輕、浮皮潦草，或是大事化小、小事化了。甚至是一筆帶過，造成審計結(jié)論不準確。

二、深化人民銀行離任審計的對策思考

1.堅持先審計后離任。如果不是特別緊急情況的需要和遇重大體制改革，必須嚴格執(zhí)行《審計制度》規(guī)定，基層人民銀行領(lǐng)導干部離任審計均應(yīng)堅持先審計后離任。因為，從客觀上來講，除特殊情況外，是有足夠的時間和力量做到先審計后離任，也可避免領(lǐng)導干部崗位變動尤其是領(lǐng)導干部提升后帶來的負面影響發(fā)生。

2.離任審計與人事、紀檢部門考核及全面審計相結(jié)合。基層人民銀行領(lǐng)導干部離任審計，應(yīng)與人事、紀檢部門考核及全面審計相結(jié)合。領(lǐng)導干部調(diào)動工作、提升，上級黨委事前會有研究決定，在指派人事、紀檢部門對其進行考察和考核的同時，組織內(nèi)審組對其單位進行審計，人事、紀檢、內(nèi)審積極協(xié)調(diào)配合，通過個別談話、開座談會、民主測評，以及查賬、調(diào)閱會議記錄、查看有關(guān)制度規(guī)定及資料等，全面了解單位及領(lǐng)導干部的相關(guān)情況。離任審計與人事、紀檢部門考核相結(jié)合，能夠避免重復勞動，能更加客觀、真實、全面地反映離任干部及單位的情況。

3.離任審計應(yīng)突出重點。離任審計時不應(yīng)像全面審計那樣面面俱到，應(yīng)突出重點，最主要的是能夠?qū)︻I(lǐng)導干部在職時作出全面、客觀、公正的評價。關(guān)于離任審計的對象，重點應(yīng)放在單位“一把手”上。

4.離任審計應(yīng)建立科學的評價標準。為了使離任審計后能對領(lǐng)導干部有一個全面、客觀、公正的評價，離任審計應(yīng)建立一個比較詳細、便于操作、科學的評價標準。評價標準可根據(jù)審計的內(nèi)容和重點，分一、二、三級或優(yōu)秀、合格、差三個等級標準，凡執(zhí)行法律法規(guī)好，監(jiān)管有力，工作無失誤，作出了突出成效等的評為一級（或優(yōu)秀）；凡執(zhí)行法規(guī)制度較好，工作有成效，無重大失誤等的評為二級（或合格）；凡執(zhí)行法規(guī)制度不好，工作成效不佳，造成較大損失等的評為三級（或差）。如離任審計與人事、紀檢部門考核相結(jié)合作出評價的，可重點對其工作創(chuàng)新、工作能力、工作成效、工作失誤及行使人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)等情況進行綜合評價。

5.提高離任審計工作質(zhì)量。離任審計工作質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到對離任領(lǐng)導干部作出的評價是否全面、客觀、公正。因此，必須從多方面考慮提高離任審計工作質(zhì)量。一是選派事業(yè)心、責任心特別強，作風正派、公正，業(yè)務(wù)熟練，有較高分析能力和文字功底的內(nèi)審人員進行離任審計。二是采取多種方法相結(jié)合進行審計，不僅是查賬簿、資料，還要個別談話、召開座談會、進行民主測評全面了解情況；不僅是查賬簿，還要查閱會議記錄、工作總結(jié)、監(jiān)管報告、制度規(guī)定等。三是“平戰(zhàn)”結(jié)合，注意平時審計資料的積累和情況掌握，離任審計時對重點問題、重點情況進行重點審計。四是突出重點，切忌面面俱到。五是處理好各種關(guān)系。

6.講究審計方法，提高審計質(zhì)量。審計方法是順利完成審計工作的關(guān)鍵，審計質(zhì)量是審計工作的生命線，在審計過程中，要針對不同的審計，選擇不同的審計方法，要采取多種辦法，力求審計全面、準確，如在審計財務(wù)支出情況時要與調(diào)查和座談相結(jié)合，要跳出就帳審帳、就憑證審憑證的圈子，通過個別談話、問卷調(diào)查、向有關(guān)部門或是來往密切的聯(lián)系單位了解情況等多種形式了解其在任職期間的財務(wù)管理狀況。同時，內(nèi)審部門要加強管理，規(guī)范運作，內(nèi)審人員要樹立開拓創(chuàng)新意識，積極探索在新形勢下內(nèi)審工作的規(guī)律，與時俱進，創(chuàng)新思維，創(chuàng)造性的開展工作，以提高審計質(zhì)量。

7.堅持客觀、公正，做好審計結(jié)論。離任審計結(jié)論是對干部一段時間來工作的總體評價，關(guān)系到干部的榮辱得失和一輩子的名聲，更重要的是對上級行正確使用干部提供客觀、可靠的依據(jù)，還可以為被審計的干部下一步的工作提出警示，起到鞭策和激勵的作用。因此對審計結(jié)論要把握好兩個原則：一是客觀性原則。做到實事求是，客觀公正，既不拔高、也不貶低，以事實為基礎(chǔ)。二是全面性原則。每個人都有成績、有失誤。審計結(jié)論要把成績充分的肯定，把問題說的清楚，既看成績又看缺點、看廉潔；既看整體又看局部，既看大事又看小節(jié)；既看業(yè)務(wù)水平又看業(yè)務(wù)能力。

8.發(fā)揮監(jiān)督職能，重視審計結(jié)論的運用。審計的目的在于糾正錯誤，查找不足，最終是運用審計結(jié)果，內(nèi)審部門要建立完善的審計檔案，并及時向紀檢、人事部門反饋審計信息，作為考核干部、使用干部的依據(jù)，對于審計出有問題的要按照干部管理權(quán)限，該向哪一級報告的向哪一級報告。（作者單位：中國人民銀行撫州市中

心支行、中國人民銀行南豐縣支行）