我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)研究

徐 芳a，李 越

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) a.中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，b.金融學(xué)院，成都 610074)

我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)研究

徐 芳a，李 越b

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) a.中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，b.金融學(xué)院，成都 610074)

20世紀(jì)90年代后，我國農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)取得了長足的進(jìn)步，但也面臨著政策體制、運(yùn)作機(jī)制和管理技術(shù)等諸多困難與問題。完善我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)，促進(jìn)我國農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前乃至未來一個(gè)時(shí)期擺在我國農(nóng)村小額信貸研究以及改革與發(fā)展的重要課題。

農(nóng)村金融；小額信貸；金融服務(wù)

農(nóng)村小額信貸是為大量貧困者和低收入人群提供的，將扶貧到戶項(xiàng)目與信貸活動(dòng)充分結(jié)合起來的一種組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新[1]。農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)，作為一種金融創(chuàng)新，對(duì)于解決貧困者和低收入人群脫貧致富發(fā)揮了十分重要的作用。當(dāng)前我國農(nóng)村小額信貸發(fā)展中存在諸多的問題與缺陷，如：在客戶群體選擇上出現(xiàn)“扶富不扶貧”現(xiàn)象，貸款投向結(jié)構(gòu)單一，貸款風(fēng)險(xiǎn)集中度較高，尚未建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障和貸款風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制[2]；小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位不明確，資金來源嚴(yán)重不足，小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，政府行為過強(qiáng)，市場行為不足[3]。國內(nèi)學(xué)者探究了我國農(nóng)村小額信貸發(fā)展中的一系列問題，也形成了一批研究成果，但研究比較分散零亂、系統(tǒng)性不夠，對(duì)農(nóng)村小額信貸發(fā)展中存在的問題深入分析還不夠，難以提出有針對(duì)性的促進(jìn)我國農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議。

一 我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)村小額信貸是指在一定地域內(nèi)，遵循相關(guān)的信貸制度，按照特定的目標(biāo)在核定額度內(nèi)向農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口及小微企業(yè)直接提供信貸資金及其金融服務(wù)的信用方式。農(nóng)村小額信貸具有信貸主體多元化、貸款額度差異性較大、辦理流程程序化、金融服務(wù)便捷化、服務(wù)對(duì)象較為廣泛及抵押擔(dān)保方式靈活的特點(diǎn)。農(nóng)村小額信貸的服務(wù)特征決定了其基本目標(biāo)就是緩解貧困、提高收入、改善福利、增加就業(yè)。20世紀(jì)90年代后，我國政府和有關(guān)部門開始將扶貧與小額信貸發(fā)展有機(jī)結(jié)合，高度重視農(nóng)村小額信貸的發(fā)展，加大農(nóng)村中小企業(yè)、微型企業(yè)的支持力度，促使我國農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)取得了長足的進(jìn)步。

(一)銀行類金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村小額信貸發(fā)展?fàn)顩r

目前，農(nóng)業(yè)銀行、地方性商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和合作銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村信用社、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)(村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社)、外資銀行等是我國開展農(nóng)村小額信貸的主要銀行類金融機(jī)構(gòu)。涉及信貸品種主要有農(nóng)戶小額貸款(含信用貸款、保證貸款)、農(nóng)村小企業(yè)和各類組織貸款等。開展農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)的模式主要有：“銀行+黨政+信用村+農(nóng)戶”，“銀行+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”，“銀行+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”，“銀行+村鎮(zhèn)銀行(小額信貸組織)+農(nóng)戶”，“銀行+擔(dān)保公司+農(nóng)戶”等。截止2009年年末，銀行類金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村小額信貸余額46509.37億元，其中農(nóng)戶小額貸款余額18039.73億元，農(nóng)村小企業(yè)和各類組織貸款28469.64億元[4]14-53。

(二)政府扶貧機(jī)構(gòu)及非政府組織開展農(nóng)村小額信貸的狀況

政府扶貧與非政府組織援助是我國實(shí)施農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)的兩種主要類型。中國扶貧基金會(huì)是我國最大的政府扶貧機(jī)構(gòu)，該基金會(huì)自1996年以來開始實(shí)施農(nóng)村小額信貸扶貧項(xiàng)目。其目標(biāo)是通過農(nóng)村小額信貸支持項(xiàng)目區(qū)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，提高自立和自我發(fā)展能力，并為解決農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)戶“貸款難”問題探索道路[5]。迄今為止，中國扶貧基金會(huì)累計(jì)向17.3萬多農(nóng)戶發(fā)放小額貸款近7億元，共有60多萬貧困人口直接從中受益[4]56-57。截止2009年年末，全國共有政府扶貧機(jī)構(gòu)及非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目)308個(gè)，其中非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)276個(gè)，政府扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)32個(gè)，項(xiàng)目總金額188.6億元，業(yè)務(wù)覆蓋了全國1554個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13635個(gè)村，遍及全國所有省(直轄市、自治區(qū))。截止2009年年末，78家小額信貸機(jī)構(gòu)的農(nóng)村小額貸款余額16.7億元，其中非政府組織小額信貸占比79%，政府扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)僅占21%。我國西部和中部的農(nóng)村小額貸款余額分別占全國總額的55.6%、34.6%，政府扶貧機(jī)構(gòu)及非政府組織小額信貸絕大部分集中于中西部地區(qū)[6]655-657。

(三)小額貸款公司開辦農(nóng)村小額信貸的狀況

目前，小額貸款公司已成為我國農(nóng)村小額信貸非正規(guī)金融服務(wù)的生力軍。截至2012年12月末，全國共有小額貸款公司6080家，貸款余額5921億元，全年新增貸款2005億元，其中江蘇、安徽、內(nèi)蒙古、遼寧四省區(qū)的小額貸款公司數(shù)量均超過400家，而江蘇省有小額貸款公司485家，是我國31個(gè)省區(qū)市中小額貸款公司數(shù)量最多的省份；小額貸款公司農(nóng)村小額貸款余額1679.79億元、占比28.37%，其中江蘇、安徽、內(nèi)蒙、遼寧農(nóng)村小額貸款占比分別為49.2%、29%、25.2%、18.9%，四省農(nóng)村小額貸款筆數(shù)占比分別為78.7%、63.5%、30.1%、40.1%，表明上述4省與全國比較，農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展較快，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)也較大[7]。

(四)其他機(jī)構(gòu)農(nóng)村小額信貸的發(fā)展情況

我國其他農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)主要包括典當(dāng)行、擔(dān)保公司及民間借貸機(jī)構(gòu)等。近年來，我國中小企業(yè)面臨的融資難問題仍然突出，但企業(yè)和個(gè)人的融資需求也逐步旺盛。這就促使典當(dāng)行、擔(dān)保公司及民間借貸機(jī)構(gòu)等非正規(guī)形式的小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛，在緩解中小企業(yè)、個(gè)體工商戶及廣大群眾融資難問題中發(fā)揮了不可替代的作用。截止2009年年末，全國依法設(shè)立典當(dāng)行3662戶，注冊(cè)資金總計(jì)447億元，累計(jì)發(fā)放農(nóng)村小額信貸168萬筆、金額535億元，占典當(dāng)總額的52%；全國中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)超過4300家，籌集擔(dān)保資金2334億元，已累計(jì)擔(dān)保額1.75萬億元，擔(dān)保中小企業(yè)90.7萬戶[4]95-97。目前，我國農(nóng)村金融市場中民間借貸也十分活躍。

調(diào)查表明，我國以家庭借出、企業(yè)借入為主的民間借貸行為較為普遍，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸主要以生產(chǎn)性融資為主，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則以生活、消費(fèi)性借貸為主。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，民間借貸行為越活躍，而且小額信用貸款方式也比較多，主要發(fā)生在熟人之間①。

二 我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)中存在的突出問題

2008年5月以來，我國小額貸款公司取得了飛速發(fā)展。據(jù)預(yù)測，到2015年,小額貸款公司將突破10000家，實(shí)收資本突破10000億元，批發(fā)融資突破5000億元，貸款額度突破15000億元，農(nóng)村小額信貸行業(yè)大有可為[4]154-155。由此可以看出，我國農(nóng)村小額信貸市場融資需求壓抑已久，且總量很大，農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)時(shí)代已經(jīng)到來。但同時(shí)也要看到，我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)也面臨著政策體制、運(yùn)作機(jī)制和管理技術(shù)等諸多困難與問題。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)現(xiàn)有的農(nóng)村小額信貸仍然不能很好滿足農(nóng)村金融市場的巨大需求，長期困擾“三農(nóng)”服務(wù)“貸款難”的問題始終未能得以解決

從我國農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲取貸款的農(nóng)戶，占全部農(nóng)戶比重僅為15.5%，占有信貸需求農(nóng)戶的比重為31.67%；已經(jīng)獲取貸款的農(nóng)戶，其所獲貸款的平均額度僅為其有效額度的43.1%[4]154-155。可見，我國農(nóng)村大多數(shù)需要資金的農(nóng)戶沒有得到任何貸款，而且已得到貸款的農(nóng)戶仍然面臨信貸嚴(yán)重不足問題。另據(jù)調(diào)查，大多數(shù)小額貸款公司在其成立不久時(shí)，其注冊(cè)資本金就發(fā)放一空，面臨斷糧停業(yè)的局面，并且這些資金往往以較高利率(年利率約16%)發(fā)放。這說明大多數(shù)小額貸款公司的客戶(主要是小微企業(yè)和農(nóng)戶)都不能及時(shí)以正常利率從正規(guī)金融體系中得到足夠的融資。如此看來，中小企業(yè)融資難問題一直以來是其迅速發(fā)展的“瓶頸”因素。因此，我國農(nóng)村金融市場仍然存在較強(qiáng)的金融抑制問題，正規(guī)金融體系遠(yuǎn)不能滿足貧困人口、低收入家庭、小型或者微型企業(yè)的信貸需求，存在著較為嚴(yán)重的“信貸配給”問題。換言之，我國目前的農(nóng)村金融服務(wù)體系尚不能滿足日益旺盛的農(nóng)村金融需求，解決好我國服務(wù)“三農(nóng)”的融資難問題任重道遠(yuǎn)。

(二)我國現(xiàn)行政策體制上的一些固有缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)缺乏良好的政策環(huán)境

目前我國非正規(guī)金融的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位尚未明確，涉及到的相關(guān)配套政策也不完善。迄今仍未建立一套較為完整的法律體系框架，更沒有明確界定非正規(guī)金融小額信貸的法律地位，也沒有出臺(tái)與農(nóng)村小額信貸相關(guān)的法律法規(guī)，更不用說涉及農(nóng)村小額信貸專門的法律法規(guī)了。與農(nóng)村小額信貸相關(guān)的金融、財(cái)政、稅務(wù)等配套政策也極少，有的相關(guān)領(lǐng)域甚至存在政策空擋。譬如，2009年銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，這個(gè)規(guī)定雖然對(duì)于小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行有一定的積極作用，但實(shí)際上該規(guī)定卻用正向規(guī)定形式，反向封死了小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行的道路，也使得“只貸不存”模式作為一種制度喪失了吸引力。同時(shí)，對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸未構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管框架。非政府組織的小額信貸機(jī)構(gòu)主要以扶貧項(xiàng)目看待，并未按照信貸機(jī)構(gòu)來監(jiān)管，可以看作自我監(jiān)管。

亟待修改完善小額貸款公司“只貸不存”制度，以確保非正規(guī)金融的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。我國辦理農(nóng)村小額信貸的正規(guī)金融體系有三大主體，即：農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行。這三家金融機(jī)構(gòu)不僅可以辦理傳統(tǒng)的存、貸款和中間業(yè)務(wù)，也是農(nóng)戶小額貸款及農(nóng)村中小企業(yè)和微型企業(yè)貸款的主體。然而，由于我國現(xiàn)行政策和體制原因，小額貸款公司不能吸收存款，其資金來源受到極大的限制。如果小額貸款公司要想實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并與農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行展開農(nóng)村小額信貸的有效競爭，中央政府及有關(guān)部門應(yīng)盡快修改完善小額貸款公司“只貸不存”制度，這是關(guān)系到未來非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)怎么樣才能實(shí)現(xiàn)商業(yè)化可持續(xù)運(yùn)作，仍然需要國家政策上的扶持和保障。商業(yè)化的農(nóng)村小額信貸與一般的扶貧小額信貸和慈善機(jī)構(gòu)的捐款不同。扶貧小額貸款和慈善機(jī)構(gòu)的捐款都不會(huì)考慮是否盈利問題。而商業(yè)化的農(nóng)村小額信貸必須保證其取得一定社會(huì)效益的前提下，還可以獲取一定的經(jīng)濟(jì)利潤，從而確保實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。不過，農(nóng)村小額信貸可持續(xù)盈利問題一直是全球帶有普遍性的一個(gè)難題。如果要使農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)商業(yè)上的可持續(xù)性，國家應(yīng)給予政策上的大力支持和保障。

(三)農(nóng)村小額信貸運(yùn)行機(jī)制不完善，嚴(yán)重制約著我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程

一是農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)機(jī)制有待建立，其社會(huì)信譽(yù)也有待提高。在我國，一直沒有建立起農(nóng)村小額信貸信用評(píng)級(jí)機(jī)制。如果不解決農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)問題，那么就很難實(shí)施有效的非審慎性監(jiān)管，可能會(huì)給農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。

二是缺乏科學(xué)合理的貸款利率定價(jià)機(jī)制，以至于農(nóng)村小額信貸利率定價(jià)處于兩難境地。農(nóng)村小額信貸服務(wù)對(duì)象的特殊性，決定了農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)必須投入大量的人力、物力，無形中加大了運(yùn)行成本。由于農(nóng)村擔(dān)保抵押物的缺失，也致使農(nóng)村小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)成本較高。為了能夠解決運(yùn)行成本和風(fēng)險(xiǎn)成本等問題，農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)只能推行較高的利率政策，但過高的貸款利率往往又會(huì)讓許多農(nóng)民難以承受。因此，實(shí)際工作中我國絕大多數(shù)農(nóng)村小額貸款執(zhí)行的均是低利率政策，都沒有從財(cái)務(wù)自立和可持續(xù)發(fā)展角度制定一個(gè)科學(xué)合理的利率水平。而過低的利率經(jīng)常也會(huì)帶來兩種后果：一種是過低的利率使得貸款利息收入無法沖抵各種成本，持續(xù)經(jīng)營難以為繼；另一種是低利率往往帶來“尋租”行為，從而剝奪了窮人獲得信貸支持的機(jī)會(huì)。

三是經(jīng)營機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不完善。由于農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低，多數(shù)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)缺乏完善的權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的機(jī)制，激勵(lì)約束制度也不完善，不能有效激勵(lì)他們?yōu)檗r(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展進(jìn)行創(chuàng)新性思考和主動(dòng)性工作。再者，就是缺乏與農(nóng)村小額信貸相配套的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，使得農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制也不完善。

四是農(nóng)村小額信貸制度的硬約束，導(dǎo)致農(nóng)村小額貸款額度受限大、期限短。隨著我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增加，促使農(nóng)村金融市場日益活躍，農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)和微型企業(yè)對(duì)信貸資金的需求不斷攀升。但由于當(dāng)前的小額信貸制度規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的平均貸款額在2-3萬元，最高也不會(huì)超過10萬元；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，一些農(nóng)戶實(shí)際獲得的貸款也只有2000-5000元，最高也不超過2萬元。這種對(duì)農(nóng)戶小額貸款額度的限制，不利于我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。從貸款期限機(jī)構(gòu)分析，我國大部分農(nóng)村小額貸款為一年期左右，占比高達(dá)95%；最長也沒超過三年，這部分貸款占比不足5%。貸款期限普遍較短，這與農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)的季節(jié)性特征或生產(chǎn)周期不吻合，導(dǎo)致了農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)和微型企業(yè)不能按期償還貸款本息，加大了貸款的期限風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村小額信貸制度的剛性約束，限制了小額信貸的貸款額度和期限，致使廣大農(nóng)戶，特別是規(guī)模經(jīng)營的種養(yǎng)大戶和農(nóng)村中小企業(yè)信用需求滿足率不高，也在一定程度上加大了農(nóng)村小額貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)。

(四)農(nóng)村小額信貸管理技術(shù)滯后，不利于我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)快速有效發(fā)展

農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)較差。農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力高低，首先取決于農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)具備較高風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)等方面復(fù)合型人才的多少。目前，農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控人才奇缺，這也是農(nóng)村小額信貸難以推行全面風(fēng)險(xiǎn)管理的根源所在。其次，非正規(guī)金融的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的信貸管理技術(shù)和水平遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村小額信貸飛速發(fā)展的需要。不少非正規(guī)金融的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)，尤其是小額貸款公司從建立客戶檔案到信用戶評(píng)定以及每筆貸款的發(fā)放、收回，大多采用手工操作，工作效率低下，管理手段落后。再者我國農(nóng)村征信系統(tǒng)和社會(huì)信用體系建設(shè)十分落后。當(dāng)前，農(nóng)村小額信貸發(fā)放的貸款大部分都是以借款人信用作擔(dān)保，并沒有足額的抵押擔(dān)保，所以農(nóng)村征信系統(tǒng)和社會(huì)信用體系建設(shè)就顯得非常重要。我國農(nóng)村征信系統(tǒng)和社會(huì)信用體系建設(shè)嚴(yán)重滯后的主要表現(xiàn)有：農(nóng)村征信系統(tǒng)和社會(huì)信用體系缺少法律法規(guī)的有力保障，在農(nóng)村開展征信業(yè)務(wù)無法可依；農(nóng)村征信數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)也缺乏，開展農(nóng)村征信業(yè)務(wù)較為困難；部分農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)無法與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共享中國人民銀行征信系統(tǒng)的信息資源，導(dǎo)致一些借款戶信用信息不公開而騙取貸款的事情屢屢發(fā)生。

三 完善我國農(nóng)村小額信貸金融服務(wù)的對(duì)策建議

(一)建立健全農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的法律框架和監(jiān)管體系，明確界定其法律地位和監(jiān)管主體

我國大量的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)中，除了以信用社和銀行類金融機(jī)構(gòu)名義進(jìn)行的農(nóng)村小額信貸之外，大部分農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)都沒有取得明確的法律地位，也并不適用我國的商業(yè)銀行法。即使央行和銀監(jiān)會(huì)在其試點(diǎn)的指導(dǎo)意見或辦法中，也都沒有界定清楚農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)尤其是非政府組織農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的合法地位，這使得我國農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展受到極大限制和約束。所以，中央政府或有關(guān)立法部門應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村小額信貸的法律法規(guī)，界定清楚非正規(guī)金融農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位，這是我國農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的基本前提。

在監(jiān)管體系構(gòu)建上，應(yīng)針對(duì)非正規(guī)金融的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)確立一個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)管框架，在此統(tǒng)一框架下根據(jù)不同的小額信貸機(jī)構(gòu)實(shí)施差異化的監(jiān)管模式，明晰不同的監(jiān)管主體，統(tǒng)一各地對(duì)同一類型小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于非政府組織的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立寬松靈活的非審慎性監(jiān)管體系，也即農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行自愿性注冊(cè)(適用于不吸收公眾存款的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu))，或強(qiáng)制性注冊(cè)(適用于吸收公眾存款的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu))，要求注冊(cè)的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行的信息披露，并指導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)建立基于風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部監(jiān)管體系。對(duì)于小額貸款公司，應(yīng)進(jìn)一步完善以地方政府為監(jiān)管主體，人民銀行、銀監(jiān)部門共同參與的聯(lián)合監(jiān)管體系，界定好各監(jiān)管主體的職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管的實(shí)效性。

(二)國家有關(guān)政策應(yīng)為農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)木哂形Φ挠臻g，以確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展

應(yīng)該選擇設(shè)計(jì)好農(nóng)村小額信貸的發(fā)展路徑，促使優(yōu)秀的非正規(guī)金融的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)可以變成為村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行?；趯?duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)監(jiān)管有效性的考量，我國以小額貸款公司為代表的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)，并不允許吸收公眾存款，也就是“只貸不存”。這些小額貸款機(jī)構(gòu)僅僅以自有資本從事信貸投放活動(dòng)，如果考慮信貸資產(chǎn)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和損失，那么獲利空間很小。這就是說，如果想要在不吸收存款的情況下獲得一個(gè)客觀的凈資產(chǎn)收益率，那么這些小額貸款機(jī)構(gòu)就必須在內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面達(dá)到較高的標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)該制定適當(dāng)?shù)木哂小罢蚣?lì)效果”的發(fā)展規(guī)則，促使那些業(yè)務(wù)經(jīng)營和誠信記錄良好的非正規(guī)金融農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)逐步拓展融資來源渠道，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模和資本回報(bào)率、盈利率，從而促使這些優(yōu)秀的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)最終發(fā)展成為村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行。

應(yīng)該加大力度推行利率市場化改革，使利率市場化的“紅利”惠及農(nóng)村小額信貸。我國確實(shí)應(yīng)該最大程度上放開利率的上限管制，建立科學(xué)合理的貸款定價(jià)機(jī)制，推行差異化的信貸利率政策。其原因是：一方面，貧困者、低收入人群和農(nóng)村小微企業(yè)更喜歡高利率而不是低利率，這樣或許他們更可能獲得一些貸款；另一方面，只有較高的貸款利率才可能保證這些“只貸不存”的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)獲得一個(gè)更高、更合理的凈資產(chǎn)收益率。因此，國家應(yīng)該考慮逐步建立一套行之有效的農(nóng)村小額信貸登記系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息在農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)之間的共享[8]。一方面，這可以構(gòu)成對(duì)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的“隱性補(bǔ)貼”；另一方面，一旦農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)競爭加劇以后，一個(gè)公共的農(nóng)村小額信貸信用登記系統(tǒng)可以保證“動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制”的有效性。

應(yīng)該適當(dāng)提高貸款額度，延長貸款期限，營造良好的信貸環(huán)境。有關(guān)部門或金融機(jī)構(gòu)應(yīng)修訂完善我國農(nóng)村小額信貸制度。要以國內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均可支配收入等指標(biāo)為參照，確定不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)農(nóng)村小額貸款額度和期限的劃分界限。要根據(jù)廣大農(nóng)戶經(jīng)營實(shí)際需要和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期合理確定貸款期限，對(duì)生產(chǎn)周期較長的項(xiàng)目，按成本收回周期確定貸款期限。要順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變化的新形勢(shì)，適當(dāng)提高貸款額度，力求在貸款額度、期限方面進(jìn)一步貼近“三農(nóng)”服務(wù)的實(shí)際。

(三)著力構(gòu)建農(nóng)村小額信貸多元化的市場主體，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的草根金融組織

進(jìn)一步調(diào)整放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，積極培育多種類型的農(nóng)村小額信貸供給主體，繼續(xù)鼓勵(lì)各類資本新設(shè)村鎮(zhèn)銀行，倡導(dǎo)農(nóng)村小企業(yè)和農(nóng)民設(shè)立社區(qū)性信用合作組織，允許開辦業(yè)務(wù)簡單、成本低廉、利潤微薄的各類草根金融組織進(jìn)入農(nóng)村金融市場，廣泛開展農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)，從而促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，要通過制定出臺(tái)一些優(yōu)惠政策措施，鼓勵(lì)境內(nèi)商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立專門的貸款子公司或農(nóng)村小額信貸部，以便更多地開展農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)，從而建立起一個(gè)多元化的農(nóng)村小額信貸市場體系。

(四)推行農(nóng)村小額信貸金融創(chuàng)新，全面提升農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控能力

一是創(chuàng)新農(nóng)村小額信貸產(chǎn)品。要積極探索適合農(nóng)村小額信貸特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，大力發(fā)展供應(yīng)鏈金融、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易融資、“龍頭企業(yè)+小額信貸”、互?；稹⒙?lián)合增信、合作社成員擔(dān)保貸款等金融創(chuàng)新模式。努力創(chuàng)新多種農(nóng)村小額信貸產(chǎn)品，如林權(quán)抵押貸款、農(nóng)戶訂單質(zhì)押貸款、農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)抵押貸款等多種小額貸款產(chǎn)品模式,在有效控制信貸風(fēng)險(xiǎn)的前提下,提升農(nóng)村小額信貸客戶群體的信貸可得性。二是創(chuàng)新抵押擔(dān)保機(jī)制。國家應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村實(shí)際，將諸如農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶林權(quán)、土地承包權(quán)、商鋪經(jīng)營權(quán)等作為抵押物，并以法律形式予以明確。要完善農(nóng)村小額信貸信用擔(dān)保體系，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府設(shè)立專門擔(dān)保機(jī)構(gòu)，專門解決農(nóng)村小額貸款擔(dān)保難問題。這種信用擔(dān)保體系的建立，也必須在國家法律許可范圍內(nèi)，否則擔(dān)保措施也很難落實(shí)。三是完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。國家應(yīng)加快我國農(nóng)村征信系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建好農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)體系，進(jìn)一步改善農(nóng)村信用環(huán)境。要建立健全促進(jìn)我國農(nóng)村小額信貸發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制，一方面可以通過財(cái)政補(bǔ)貼、擔(dān)保或稅費(fèi)減免等措施促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)村小額信貸的投放力度；另一方面，也可以在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府建立支持農(nóng)村小額信貸發(fā)展的財(cái)政擔(dān)?；?，此基金也可以作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本金來源。同時(shí)，還要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制,要通過加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持和補(bǔ)貼力度,促進(jìn)農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)基金等多種措施,以降低農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

①中國農(nóng)業(yè)大學(xué)何廣文研究小組在1998、2003、2005年多次進(jìn)行過民間借貸研究，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心課題組在2003年做過相關(guān)專題研究，類似的還有很多(吳曉靈、焦瑾璞《中國小額信貸藍(lán)皮書(2009-2010)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版)。

[1]杜曉山.中國農(nóng)村小額信貸的實(shí)踐嘗試[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2004，(8):12-19.

[2]何廣文.農(nóng)戶小額信用貸款的制度績效、問題及對(duì)策[J].中國農(nóng)村信用合作社,2002，(11):11-13.

[3]李輝.實(shí)現(xiàn)小額信貸可持續(xù)發(fā)展的思考[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005，(5):55-59.

[4]吳曉靈,焦瑾璞.中國小額信貸藍(lán)皮書(2009-2010)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2011.

[5]李冰.甘肅省小額貸款公司試點(diǎn)工作研究[D].甘肅：蘭州大學(xué)，2011.

[6]中國人民銀行，中國金融學(xué)會(huì).2010中國金融年鑒[M].北京:中國金融年鑒雜志社有限公司,2010.

[7]我國小額貸款公司數(shù)量超過6000家[N/OL].(2013-02-05).http://www.shfinancialnews.com/xww/2009jrb/node5019/node5036/node5040/userobject1ai106991.html.

[8]楊芝.中國農(nóng)村小額信貸績效研究[D].廣東：廣東商學(xué)院,2012.

OnSmall-loanFinancialServiceinRuralChina

XU Fanga， LI Yueb

(a.Western China Economic Research Center, b.Finance School, Southwestern University of Finance and Economics, Chengdu，Sichuan 610074, China)

Much progress has been made in the small loan service in rural China since the latter half of the 1990s but there still exist many difficulties and problems in the policy-making institution, operating institution and management technology. So how to improve the small loan service in rural China and promote its sustainable developement will be of great singinficance in relevent research and reform and development in the future.

rural finance; small loans; financial service

F832.43

：A

：1000-5315(2014)02-0074-06

[責(zé)任編輯：鐘秋波]

2013-12-08

徐芳(1962—)，女，湖北漢陽人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究； 李越(1993—)，男，四川威遠(yuǎn)人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院本科在讀。