欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估的四維分析

馬全中

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 韶關(guān)512023）

績效評估作為提高政府效率的一種重要工具，它能夠提高地方政府的效能，促使地方政府提升自身的效率。近年來，隨著地方政府改革步伐的加快，對地方政府進(jìn)行績效評估成為深化改革的一項(xiàng)重要措施。在學(xué)術(shù)界，也掀起了一股研究地方政府績效評估的熱潮。通過文獻(xiàn)檢索與分析，可以發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于地方政府績效評估的文獻(xiàn)所研究的對象主要是以發(fā)達(dá)地區(qū)為主，而以欠發(fā)達(dá)地區(qū)為研究對象的學(xué)術(shù)研究較少。而在另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)相對落后等客觀原因，在對地方政府進(jìn)行績效評估的過程中也存在種種問題。譬如，對地方政府進(jìn)行績效評估沒有與本地區(qū)的實(shí)際結(jié)合起來，績效評估理念落后，評估主體單一，評估指標(biāo)體系不合理，缺乏評估制度等。因此，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估進(jìn)行研究，分析其存在的問題與不足，具有重要的理論與實(shí)踐意義。本文嘗試通過對欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估的理念、評估的制度安排、評估主體、評估指標(biāo)四個(gè)維度存在的問題進(jìn)行分析，同時(shí)在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的改進(jìn)措施。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估存在的問題

（一）地方政府績效評估的理念較為落后

欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估在指導(dǎo)思想上存在偏差，這種偏差的主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估在指導(dǎo)思想上的政績導(dǎo)向；二是績效評估的控制導(dǎo)向，即績效評估成為上級控制下級的一種手段。進(jìn)行績效評估的地方政府沒有樹立為社會(huì)公眾服務(wù)的思想。在績效評估指導(dǎo)思想方面，存在突出的政績導(dǎo)向。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估的政績導(dǎo)向主要表現(xiàn)在，績效評估成為考核地方政府及其官員政績的一種手段。同時(shí)，對地方政府進(jìn)行績效評估在一定程度上也成為地方政府展現(xiàn)政績的一種手段，或者把績效評估作為改革的一種姿態(tài)或宣誓，從而導(dǎo)致績效評估成為一種形式而效果不佳。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估的控制導(dǎo)向表現(xiàn)為績效評估往往成為上級部門或官員控制下級部門或官員的一種手段，也就是說這種績效評估是控制導(dǎo)向的，而非一種服務(wù)導(dǎo)向。在控制導(dǎo)向指導(dǎo)下的績效評估必然使績效評估性質(zhì)發(fā)生改變，從而使績效評估的效果受到影響。與以上因素相聯(lián)系，由于績效評估的政績導(dǎo)向和控制導(dǎo)向，導(dǎo)致績效評估過程中，沒有樹立一種公眾本位的思想。在績效評估的過程中，往往不是群眾標(biāo)準(zhǔn)成為對政府考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，而是領(lǐng)導(dǎo)意志、領(lǐng)導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)成為地方政府績效評估的主要標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)是否滿意成為績效評估的準(zhǔn)繩。在這種思想指導(dǎo)下的績效評估，勢必會(huì)使績效評估的效果受到影響。

（二）地方政府績效評估制度的缺位

我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估中一個(gè)突出的現(xiàn)象是績效評估制度的缺位。地方政府績效評估制度缺位主要有兩種表現(xiàn)，在宏觀層面，主要是缺乏實(shí)施績效評估的政策法規(guī)，現(xiàn)有的關(guān)于績效評估的相關(guān)法律主要散見于其它一些法規(guī)文件之中，例如，我國在《審計(jì)法》、《公務(wù)員法》等法律文件中有一些關(guān)于績效評估的規(guī)定，但是，關(guān)于績效評估的專門法規(guī)則較為缺乏；在地方政府層面，主要缺乏可操作的制度安排。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的績效評估中，地方政府績效評估仍然處于不成熟階段，缺乏相關(guān)可操作的制度安排。由于地方政府績效評估的半公開和自發(fā)的狀態(tài)，導(dǎo)致地方政府績效評估缺乏相關(guān)的法律和制度保證。一些地方政府進(jìn)行績效評估，由于評估的政績導(dǎo)向和領(lǐng)導(dǎo)意志，績效評估存在一定的形式化取向，具體表現(xiàn)為地方政府績效評估程序較為不規(guī)范，評估指標(biāo)缺乏嚴(yán)格規(guī)定性，評估結(jié)果也缺乏準(zhǔn)確性。概言之，由于評估制度的缺乏，使地方政府績效評估的效果受到影響。

（三）評估主體較為單一

我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)績效評估在評估主體上存在評估主體單一問題。地方政府績效評估主體單一問題在我國各個(gè)地方都不同程度的存在。績效評估評估主體單一就是績效評估的主體主要是上級機(jī)關(guān)或被評估機(jī)關(guān)自身。其中，上級部門或主管機(jī)關(guān)成為最為重要的評估主體，或者說，上級部門或主管機(jī)關(guān)成為最受重視的評估主體。因此，評估主體單一或其它評估主體虛化便成為我國地方政府績效評估的一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展和人們參與意識(shí)的增強(qiáng)，地方政府績效評估逐漸出現(xiàn)了評估主體多元化的局面。地方政府在績效評估中逐漸引入了外部評估主體，鼓勵(lì)和注重績效評估中公民參與等。而對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的績效評估而言，在評估主體設(shè)置方面，仍然存在較為明顯的評估主體單一問題。一方面，在績效評估中，地方政府比較重視上級部門實(shí)施的績效考核，由上級部門或主管機(jī)關(guān)實(shí)施的績效評估往往得到重視；在另一方面，績效評估往往在內(nèi)部進(jìn)行，評估過程和評估結(jié)果不向外界開放，使績效評估的客觀性和公正性大打折扣。以上兩個(gè)因素綜合起來，就是地方政府績效評估中外部主體的缺乏，評估主體既缺乏公民的參與，也缺乏外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評估。評估主體的單一化往往會(huì)導(dǎo)致績效評估的準(zhǔn)確性較差，績效評估的公信力不夠，評估結(jié)果的使用程度受到影響等多方面的問題。

（四）評估指標(biāo)設(shè)置的不科學(xué)，民生指標(biāo)缺乏或比重較低

我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估在評估指標(biāo)設(shè)計(jì)中主要存在這樣幾個(gè)問題。一是評估指標(biāo)過分注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估指標(biāo)設(shè)置中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指標(biāo)占據(jù)考核指標(biāo)的權(quán)重比較大，即關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP指標(biāo)受到重視，而民生指標(biāo)則在指標(biāo)體系中相對缺乏。例如，在目前一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的績效評估指標(biāo)體系設(shè)置中，關(guān)于公共服務(wù)供給和公共服務(wù)均等化設(shè)置的指標(biāo)體系比較缺乏，而這些正是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估的重點(diǎn)。二是評估指標(biāo)以定性指標(biāo)為主，缺乏定量指標(biāo)。在我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估中，定性考評往往是主要考評方法，考評往往僅憑印象、經(jīng)驗(yàn)和直覺來進(jìn)行，而缺乏嚴(yán)格事實(shí)和數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)的支持，更缺乏量化的分析。這種定性考核優(yōu)點(diǎn)在于易于操作，對于難以量化的項(xiàng)目方面具有優(yōu)越性，但是，過于注重定性指標(biāo)而忽略量化指標(biāo)不利于績效評估的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。三是考評指標(biāo)缺乏地域性特征?？荚u指標(biāo)雷同，千篇一律，是我國地方政府績效評估的一個(gè)主要特點(diǎn)，這是地方政府績效評估無法充分發(fā)揮既有優(yōu)勢的一個(gè)原因。我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估存在一個(gè)重要問題是績效評估沒有與本地實(shí)際結(jié)合起來。比如，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)重要特點(diǎn)是基本公共服務(wù)供給較為薄弱。而這些地區(qū)地方政府績效對地方政府績效指標(biāo)中基本公共服務(wù)均等化相關(guān)指標(biāo)設(shè)置較少。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)績效評估存在問題的原因分析

為何我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估發(fā)展比較緩慢，造成這種局面的原因是多方面的。一是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的績效評估水平在一定條件下會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平、地方政治發(fā)展和地方改革進(jìn)展等多方面的因素作用。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估落后的重要原因之一。但是，必須指出的是，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約了地方政府績效評估的實(shí)施和進(jìn)行，但是，這不是關(guān)鍵因素，其它因素也在起重要作用。二是地方政府缺乏建設(shè)服務(wù)型政府的自覺，仍然存在管制思維。由于缺乏服務(wù)意識(shí)和缺乏建設(shè)服務(wù)型政府的自覺，才導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府績效評估存在形式化，政績導(dǎo)向和控制導(dǎo)向等問題。因此，正是地方政府缺乏服務(wù)意識(shí)和建設(shè)服務(wù)型政府的自覺，才導(dǎo)致地方政府在績效評估的過程中出現(xiàn)評估理念落后，評估主體單一，評估制度缺位和評估指標(biāo)不合理等問題。所以，未來改進(jìn)的主要措施包括改進(jìn)政府績效評估理念，促使評估主體多元化，完善相關(guān)制度安排，合理績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)等方面的內(nèi)容。

三、推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估的路徑選擇

顯然，針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估存在的問題，需要從多個(gè)方面來推進(jìn)和改善地方政府的績效評估。根據(jù)前面的分析，需要從評估理念、制度安排、評估主體和評估指標(biāo)設(shè)計(jì)等幾個(gè)方面入手去完善和推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估。

（一）樹立服務(wù)型政府的理念，建立一種服務(wù)導(dǎo)向的地方政府績效評估模式

理念的偏差直接影響行動(dòng)的效果。正是由于績效評估過程中的政績導(dǎo)向、控制導(dǎo)向以及沒有樹立為公眾服務(wù)的思想，導(dǎo)致地方政府績效評估的一系列問題。因此，必須改變績效評估中這種錯(cuò)誤的傾向，轉(zhuǎn)而在績效評估中樹立服務(wù)導(dǎo)向、公共本位導(dǎo)向和公共利益導(dǎo)向，才能從根本上解決我國績效評估出現(xiàn)的問題。概言之，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估必須樹立建設(shè)服務(wù)型政府的理念，進(jìn)而建立一種服務(wù)導(dǎo)向的地方政府績效評估模式。服務(wù)型政府是一種服務(wù)導(dǎo)向的政府類型，它在價(jià)值理念上強(qiáng)調(diào)服務(wù)價(jià)值和倫理精神；它是一種不同于統(tǒng)治行政和管理行政的政府模式，它的突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)服務(wù)價(jià)值和倫理精神在社會(huì)治理中的作用。在地方政府績效評估中，只有切實(shí)貫徹服務(wù)精神，把建設(shè)服務(wù)型政府和建立一種服務(wù)導(dǎo)向的地方政府績效評估模式作為方向，才能切實(shí)推進(jìn)績效評估作用的發(fā)揮。同時(shí)，用服務(wù)導(dǎo)向取代控制導(dǎo)向，才能切實(shí)發(fā)揮績效評估提高政府效率的目的，才能克服績效評估導(dǎo)致被評估主體抗拒等問題，促使績效評估順利開展。

（二）積極推進(jìn)地方政府績效評估的制度建設(shè)

完善欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估，必須完善績效評估的制度平臺(tái)。只有在制度上對績效評估加以規(guī)范，才能保證績效評估的順利進(jìn)行。因此，必須要重視關(guān)于地方政府績效評估的相關(guān)立法工作，從而從根本上杜絕績效評估過程的領(lǐng)導(dǎo)意志，人為干擾。對于地方政府績效評估的制度建設(shè)，可以從兩個(gè)層面入手。一是通過地方政府出臺(tái)相關(guān)文件，探索地方政府進(jìn)行績效評估的具體路徑；二是在前者基礎(chǔ)上，通過地方人大將比較成熟的地方政府出臺(tái)的績效評估文件進(jìn)行立法，通過行政法規(guī)或規(guī)章的形式將績效評估規(guī)范化。必須指出的是，在地方政府績效評估立法的過程中，必須完善相關(guān)制度條文，使績效評估制度更加完善。地方政府績效評估的一個(gè)原則是，必須使績效評估盡量細(xì)化，同時(shí)使績效評估具備可操作性。這是地方政府績效評估制度安排的一個(gè)原則。比如，在績效評估制度設(shè)計(jì)中，需要對評估對象或項(xiàng)目、評估主體、評估指標(biāo)、評估程序、評估結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，避免出現(xiàn)評估過程中出現(xiàn)因制度規(guī)定不完善而出現(xiàn)評估困難的情況。其中，尤其需要在制度設(shè)計(jì)中使評估程序和評估指標(biāo)盡量合理化和具備可操作性。

（三）優(yōu)化地方政府績效評估的主體結(jié)構(gòu)，促進(jìn)績效評估體系的多元化

如上所述，地方政府績效評估主體的單一化容易造成地方政府績效評估的形式化，正因?yàn)榇?，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府績效評估過程中，需要增大多元評估主體，使績效評估更具有客觀性和準(zhǔn)確性。有學(xué)者認(rèn)為績效評估的多元主體應(yīng)該包括這樣幾個(gè)系統(tǒng)：政府內(nèi)部子系統(tǒng)，評價(jià)主體主要包括政府各部門及其構(gòu)成人員；社會(huì)評價(jià)子系統(tǒng)，包括一般公民、人大代表、政協(xié)委員等廣泛的評估主體，同時(shí)也包括社會(huì)組織；獨(dú)立的評價(jià)組織，即主要由專業(yè)人員所構(gòu)成的智力密集型組織；評價(jià)管理子系統(tǒng)，主要功能在于評價(jià)，而非管理［1］。從以上論述可以看出，績效評估主體應(yīng)該是多元的，評估主體要包括內(nèi)部和外部多種評估主體。評估主體的多元化能夠使評估更加客觀公正，也能夠加大績效評估結(jié)果的公信力和使用范圍。另外，在多元評估主體中，需要合理分配不同評估主體的評估比重。所以，在實(shí)現(xiàn)評估主體從單一化向多元化轉(zhuǎn)變的過程中，同時(shí)需要加大社會(huì)評估主體在評估中的作用，弱化政府部門在績效評估過程的比重，從而實(shí)現(xiàn)政府績效評估體系的真正優(yōu)化。

（四）科學(xué)設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，加大公共服務(wù)均等化等民生指標(biāo)的比重

地方政府的主要職能是為居民提供公共服務(wù)，而對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府而言，為居民提供均等化的公共服務(wù)更是其職責(zé)所在。因此，在評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，首先必須要克服績效評估過程中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過重的局面，加大公共服務(wù)均等化等民生指標(biāo)在評估指標(biāo)體系中的比重，使績效評估成為改善民生和提高政府工作效率的重要工具。在公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，可以參考中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)如下指標(biāo)：地方教育能力指標(biāo) （具體分為教育成就、投放和規(guī)模等方面）；社會(huì)安全評估指標(biāo)（具體包括社會(huì)公平、社會(huì)保障和社會(huì)安全等內(nèi)容）；社會(huì)發(fā)展程度指標(biāo)（具體包括生活水平和質(zhì)量、社會(huì)結(jié)構(gòu)和人口素質(zhì)與發(fā)展等具體指標(biāo)）等［2］。在這個(gè)指標(biāo)體系中，主要注重公共服務(wù)和社會(huì)公平等民生指標(biāo)，這樣可以糾正績效評估的GDP導(dǎo)向。其次，需要克服績效評估體系中的定性評估過多而缺乏定量評估指標(biāo)的問題。在具體設(shè)計(jì)績效評估指標(biāo)的過程中，能夠量化的指標(biāo)盡量使其量化。在此過程中，也要注意使評估指標(biāo)盡量具有合理性，對量化的評估指標(biāo)要科學(xué)確定其指標(biāo)設(shè)置。再次，績效考核指標(biāo)要考慮到地域特征，地方政府由于地域特點(diǎn)而各具特色。因此，在地方政府績效評估的指標(biāo)設(shè)計(jì)當(dāng)中也要注意使考核指標(biāo)照顧到地方特色，使考核指標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方民生、地方特色經(jīng)濟(jì)等本地方特色因素結(jié)合起來，從而使地方政府績效評估能夠更好的為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

［1］邱法宗，張霽星.關(guān)于地方政府績效評估主體系統(tǒng)構(gòu)建的幾個(gè)問題［J］.中國行政管理，2007(3):38-41.

［2］中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究組.2001年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告［M］.北京:科學(xué)出版社,2001:79-83.