東部地區(qū)基本現(xiàn)代化的政府推動(dòng)與制度安排

劉志彪，陳 柳

(江蘇省社會(huì)科學(xué)院，江蘇 南京 210013)

一、 地方政府推動(dòng)與制度創(chuàng)新：推進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代化的基本力量

中國作為后發(fā)國家，改革開放以來，走的是一條趕超型的現(xiàn)代化道路。改革開放實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)對(duì)既有制度的結(jié)構(gòu)性變革，以形成容納和支撐我國趕超型現(xiàn)代化所必需的新政治經(jīng)濟(jì)體系及體制機(jī)制與組織架構(gòu)。改革開放在國家層面上的制度創(chuàng)新就是對(duì)“計(jì)劃體制”現(xiàn)代化模式的全面反思和超越，逐步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代化模式，因而面向市場(chǎng)化的制度安排和制度結(jié)構(gòu)的持續(xù)演進(jìn)就成為改革中推動(dòng)我國現(xiàn)代化的主要力量。

在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的市場(chǎng)化改革過程中，中央政府通過分權(quán)化改革重新梳理中央與地方關(guān)系，賦予地方政府一定自主權(quán)，使地方政府兼具雙重身份：一方面，它依然是中央政府在一個(gè)地區(qū)的代表，是中央政府政策得以貫徹和執(zhí)行的代理人，在壓力型體制下必須服從中央指示；另一方面，它又是地方利益的代表，力圖維護(hù)地方利益并促進(jìn)地方發(fā)展。地方政府在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面擁有了越來越多的自主權(quán)。中央和地方關(guān)系的制度創(chuàng)新，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。在向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體推動(dòng)力量。在以區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的發(fā)展主義導(dǎo)向下，地方政府向“公司化”方向轉(zhuǎn)型[1]，形成了以“全員招商”為核心的“動(dòng)員-壓力-運(yùn)動(dòng)治理”的發(fā)展邏輯，并且采用了“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門聯(lián)動(dòng)、對(duì)外駐點(diǎn)、目標(biāo)倒逼、強(qiáng)化考核、責(zé)任管理、合力招商”的行動(dòng)方針。這種由地方政府與當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)結(jié)合而形成的“公司化”地方政府也成為中國工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)改革的制度基礎(chǔ)，構(gòu)成了改革開放30年來中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的基本動(dòng)力。

地方政府作為中央政府與地方、個(gè)人及團(tuán)體之間的聯(lián)系中介，既是我國國家決策執(zhí)行系統(tǒng)的“空間-權(quán)力”安排，也是區(qū)域現(xiàn)代化中制度創(chuàng)新的行為主體。地方政府之所以能夠在推動(dòng)制度創(chuàng)新方面發(fā)揮主體性作用有以下幾個(gè)基本原因[2]：一是地方政府直接接觸當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人和團(tuán)體，能夠及時(shí)了解來自個(gè)人和團(tuán)體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖以及新制度的預(yù)期收益，使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前，具有局部范圍內(nèi)的合法性，避免新制度安排在沒有取得效果之前就出現(xiàn)既有制度阻斷。二是作為中央政府與地方、個(gè)人及團(tuán)體之間的聯(lián)系中介,地方政府是“誘致性制度變遷”與來自中央政府的“強(qiáng)制性制度變遷”之間轉(zhuǎn)化的橋梁。在制度創(chuàng)新過程中，一方面地方政府在保護(hù)“誘致性制度”安排的積極功能的同時(shí)，設(shè)法提高“誘致性制度”安排的規(guī)范化、制度化水平；另一方面地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行選擇或轉(zhuǎn)化“強(qiáng)制性制度”安排，以提高其動(dòng)力水平和降低政治成本。三是地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新往往是試驗(yàn)性的，具有收益大、風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)。任何制度創(chuàng)新都是有風(fēng)險(xiǎn)的，由于我國幅員遼闊，地區(qū)差異極大，在這種情況下，如果一開始就由中央政府來進(jìn)行新的制度安排，不僅推行的難度大、效果差，而且風(fēng)險(xiǎn)非常大。

從改革開放以來我國現(xiàn)代化實(shí)踐的進(jìn)程來看，地方政府制度創(chuàng)新的能力差異已經(jīng)成為影響區(qū)域現(xiàn)代化速度、規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)鍵因素。對(duì)于地方政府而言，盡管每一步的制度創(chuàng)新都必須確保在國家層面的體制機(jī)制空間內(nèi)，但是由于各地的資源稟賦、歷史文化不同，地方核心行動(dòng)者的戰(zhàn)略選擇和運(yùn)作機(jī)制也千差萬別，因此在制度創(chuàng)新中涌現(xiàn)了各具特色的地方和基層實(shí)踐模式。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為例，其上升為全國性的制度安排所遵循的路徑就是：個(gè)人以及由個(gè)人自愿組成的團(tuán)體自發(fā)安排→地方政府的默認(rèn)或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定[3]。具體而言，構(gòu)成這一基本動(dòng)力的重大制度創(chuàng)新至少包括：“誘致性制度創(chuàng)新”形成的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度安排通過土地產(chǎn)權(quán)的劃分與界定，尤其是土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)通過承包方式讓渡給農(nóng)戶，一段時(shí)期內(nèi)在農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)生了十分顯著的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；對(duì)體制內(nèi)的國有企業(yè)嘗試改革，通過承包制、產(chǎn)權(quán)改革、股份化、職工持股、減員增效、抓大放小、退出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)等戰(zhàn)略性調(diào)整措施等，最終形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度；實(shí)行新的財(cái)稅體制——分稅制，這一重大制度創(chuàng)新是對(duì)財(cái)政包干體制的否定，在中央與地方的“主-從”博弈關(guān)系上，使中央集稅和宏觀調(diào)控能力得到極大加強(qiáng)?？梢哉f，改革開放以來的一系列重大的制度變革與創(chuàng)新，從根本上改變了中國現(xiàn)代化建設(shè)的外部制度環(huán)境與內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，是我國現(xiàn)代化建設(shè)取得舉世矚目成就的關(guān)鍵原因所在。

二、 東部地區(qū)政府推動(dòng)區(qū)域現(xiàn)代化的模式及比較

地處長(zhǎng)三角的蘇、浙、滬以及地處珠三角的廣東，是中國東部率先發(fā)展的代表地區(qū)。作為改革開放前沿的廣東，從20世紀(jì)90年代即開始了對(duì)現(xiàn)代化理論和實(shí)踐的探索。長(zhǎng)三角地區(qū)作為一個(gè)國家層面上整體規(guī)劃區(qū)域，2010年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，明確提出到2020年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)。在東部地區(qū)基本現(xiàn)代化的建設(shè)中，由于經(jīng)濟(jì)文化歷史的差異、制度起點(diǎn)的不同，政府制度創(chuàng)新的結(jié)果也不相同，東部地區(qū)形成了江蘇的“蘇南模式”、浙江的“溫州模式”、上海的“經(jīng)濟(jì)國際化模式”、廣東的“深圳模式”等重要的差異化發(fā)展模式[4]。

(一) 江蘇：強(qiáng)政府型的制度變遷與發(fā)展模式

就政府作用而言，江蘇在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化過程中具有強(qiáng)烈的體制內(nèi)“強(qiáng)制性制度變遷”的特征。歷史上南京曾經(jīng)是六朝古都，明清和民國時(shí)期與中央政府都有著特殊的密切關(guān)系，江蘇相對(duì)受政府文化的影響比較深。正是受到這樣的文化影響，江蘇在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直具有穩(wěn)中求進(jìn)的特征，在規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，尋找政策發(fā)展的空間。這一點(diǎn)在“蘇南模式”興起、“企業(yè)改制”以及利用外資集聚改造“蘇南模式”的過程中表現(xiàn)得尤為充分。

蘇南通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展開啟工業(yè)化的方式，具有政府主導(dǎo)的特征。地方(社區(qū))政府在20世紀(jì)80年代和90年代的發(fā)展中，一定程度上扮演著企業(yè)家的角色。蘇、錫、常地區(qū)采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主的資源組織方式，政府出面組織土地、資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)資料，并出資辦企業(yè)，由政府指派能人來擔(dān)任企業(yè)負(fù)責(zé)人。這種組織方式將能人(企業(yè)家)和社會(huì)閑散資本結(jié)合起來，很快跨越資本原始積累階段，實(shí)現(xiàn)了蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國的領(lǐng)先發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期，政府直接干涉企業(yè)，動(dòng)員和組織生產(chǎn)活動(dòng)，這種形式具有速度快、成本低等優(yōu)勢(shì)，在一定程度上避免了產(chǎn)權(quán)問題的爭(zhēng)論，因而成為首選形式。20世紀(jì)90年代中后期“蘇南模式”逐漸暴露出政企不分的弊端，企業(yè)活力開始減弱，并形成了低水平重復(fù)建設(shè)，從而導(dǎo)致“蘇南模式”發(fā)展缺乏活力。針對(duì)這點(diǎn)，同樣由政府主導(dǎo)，形成了90年代末期的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制”浪潮。蘇南地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)施多次產(chǎn)權(quán)制度改革，即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制成集體控股的股份制或者股份合作制。之后地方政府又進(jìn)行了“二次改制”，即打破“地方產(chǎn)權(quán)制度”，退出原來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的股份，同時(shí)也完全撤出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的直接支配權(quán)。到20世紀(jì)末，蘇南地區(qū)95%以上的企業(yè)完成了改制，通過把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制成民營(yíng)企業(yè)或股份制、股份合作制企業(yè)，從而明晰產(chǎn)權(quán)，激發(fā)了蘇南企業(yè)家的精神。從蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的演進(jìn)過程中可以看出，改革開放之初受制于意識(shí)形態(tài)和道路之爭(zhēng)，走集體經(jīng)濟(jì)的道路是地方政府在約束條件下的良性選擇，之后的產(chǎn)權(quán)改革，涉及資產(chǎn)價(jià)格、企業(yè)家合理甄別等問題，同樣也是在政府部門的強(qiáng)烈推動(dòng)下完成的。

在“新蘇南模式”中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革之外，利用外資發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)也是重要內(nèi)容。江蘇推動(dòng)開放型經(jīng)濟(jì)首要是“工業(yè)園區(qū)發(fā)展”。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵是政府建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)和行政的高效率。在將各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)打造成為外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體的過程中，蘇南政府高效的管理能力得到了充分體現(xiàn)。依靠工業(yè)園區(qū)為載體，江蘇在全國較早實(shí)施政府招商引資戰(zhàn)略。為人所熟知的“昆山之路”，即昆山抓住浦東大開發(fā)良機(jī)，以開發(fā)區(qū)建設(shè)帶動(dòng)城市擴(kuò)容增量，推動(dòng)工業(yè)化，著重引進(jìn)來自臺(tái)灣的資本和電子信息產(chǎn)業(yè)，在20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初這段戰(zhàn)略機(jī)遇期成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“內(nèi)轉(zhuǎn)外”。

(二) 浙江：市場(chǎng)形成為主的內(nèi)生型發(fā)展模式

改革開放之后，歷史上形成的“外流”傳統(tǒng)使浙江人遍布于中國的大江南北，甚至世界各地。浙江一無地緣優(yōu)勢(shì)、二無資源優(yōu)勢(shì)、三無政治背景，其崇尚創(chuàng)業(yè)和冒險(xiǎn)的精神作為一個(gè)“財(cái)富標(biāo)本”有著極強(qiáng)的借鑒價(jià)值。浙江在政府推動(dòng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，更多顯現(xiàn)的是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力特征，形成了“民本多元”的發(fā)展模式。

國內(nèi)有些學(xué)者認(rèn)為浙江，特別是溫州，其發(fā)展得益于政府早期的放任，但我們認(rèn)為浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度創(chuàng)新具有原生和先發(fā)性，并不是很多人認(rèn)為的政府作用弱化。在改革開放早期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)過程中，“維持市場(chǎng)的作用和力量”也需要政府部門解放思想和不懈努力。長(zhǎng)期以來，溫州作為浙江經(jīng)濟(jì)的代表，地方政府往往是被視作“無為而治”，然而仔細(xì)分析溫州地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各階段的變化，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方政府在不同發(fā)展階段采取的差異化行為模式，對(duì)溫州地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了相當(dāng)大的作用。改革開放前，溫州地區(qū)人均耕地較少的客觀現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致大量農(nóng)民外出經(jīng)商，因此家庭工商企業(yè)成為當(dāng)時(shí)的微觀經(jīng)濟(jì)主體。溫州政府以默許、“合謀”甚至保護(hù)的態(tài)度與上級(jí)政府權(quán)衡博弈，從而導(dǎo)致工商企業(yè)迅速發(fā)展起來。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，家庭工商業(yè)的弊端逐漸暴露出來，溫州政府開始新的政策創(chuàng)新——股份合作制的改造。股份合作制替代了資本市場(chǎng)和人力資本市場(chǎng)的部分功能，從而成為溫州地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。

浙江雖然是以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主，但民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向卻是出口經(jīng)濟(jì)，這是其開放型經(jīng)濟(jì)的主要形式。在推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易制度創(chuàng)新上，浙江較早降低了對(duì)自營(yíng)進(jìn)出口權(quán)的審批門檻，由原先多級(jí)審批改為登記備案制，較早發(fā)揮外貿(mào)體制中的企業(yè)家功能。隨著外向型時(shí)期產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展，在“一鎮(zhèn)一品”的初始條件基礎(chǔ)上，政府推動(dòng)建立了專業(yè)化市場(chǎng)，如義烏小商品市場(chǎng)、紹興輕紡城、海寧皮革城等知名的專業(yè)化市場(chǎng)，這是浙江商品占領(lǐng)國際市場(chǎng)的重要保障。毫無疑問，在浙江經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，政府的作用是無法忽視的。但可貴之處在于，政府的作用主要體現(xiàn)在保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)揮民眾的首創(chuàng)精神、推動(dòng)政府制度改革等方面。

(三) 上海：政府推動(dòng)高定位的大都市發(fā)展模式

上海與中國其他地方相比是最樂于接受外來文化的，與外來文化的融合性也最強(qiáng)。近現(xiàn)代以來，上海從中西文明交融中形成了地方獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化個(gè)性。20世紀(jì)90年代初的浦東大開發(fā)更是開啟了中國經(jīng)濟(jì)新一輪的對(duì)外開放。上海的發(fā)展是以工業(yè)重地和國際化大都市為特征的。工業(yè)化的支柱主要來自兩個(gè)方面：一個(gè)是大型的國有企業(yè)集團(tuán)；另一個(gè)是位于世界前列的跨國公司。但上海發(fā)展大都市經(jīng)濟(jì)的最重要特征是發(fā)展金融為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。20世紀(jì)90年代，上海主要是利用政策、區(qū)位、服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，吸收高水平外資，整個(gè)90年代上海累計(jì)吸收了300多億美元的外商直接投資，全球500強(qiáng)跨國公司中一半以上均落戶上海。進(jìn)入21世紀(jì)以來，上海開啟了“四個(gè)中心”(國際經(jīng)濟(jì)中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心和國際航運(yùn)中心)的城市建設(shè)之路。

上海上述發(fā)展特征的形成與政府作用密切相關(guān)。浦東模式是上海發(fā)展的最好寫照和縮影。浦東的開發(fā)開放，是中央策劃的一項(xiàng)重大國家開發(fā)戰(zhàn)略。浦東開發(fā)的目標(biāo)與功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排、重點(diǎn)小區(qū)的規(guī)劃、重大項(xiàng)目的引進(jìn)等決策，都體現(xiàn)了黨和政府的意志與要求，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的政府推動(dòng)色彩。浦東良好的環(huán)境增加了對(duì)內(nèi)外資本的吸引力。上海市政府顯示了強(qiáng)政府推動(dòng)力和高效的行政能力。正是政府高效才能夠在改革開放中逐步形成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制比較發(fā)達(dá)、市場(chǎng)行為比較規(guī)范的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，從而使上海成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)集聚與輻射功能充分發(fā)揮均比較理想的地區(qū)。

(四) 廣東：制度與開放超前領(lǐng)先型的發(fā)展模式

廣東是中國改革開放的先行區(qū)，市場(chǎng)發(fā)育程度較高，因此廣東在現(xiàn)代化過程中敢于率先改革，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度改革和對(duì)外開放水平都走在了全國的前列。廣東敢闖敢試的發(fā)展模式，與中央給予廣東的特殊政策密切相關(guān)。早在1979年，中共中央和國務(wù)院根據(jù)粵閩毗鄰港澳的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，對(duì)廣東實(shí)行外匯收入和財(cái)政定額包干，在國家計(jì)劃指導(dǎo)下，物資、商業(yè)實(shí)行新的經(jīng)濟(jì)體制并適當(dāng)利用市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)；在計(jì)劃、物價(jià)、勞動(dòng)工資、企業(yè)管理和對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面，擴(kuò)大地方管理權(quán)限。這在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，廣東無疑是“先走一步”。20世紀(jì)80年代初，當(dāng)全國還在爭(zhēng)論計(jì)劃和市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，深圳就提出了“四個(gè)為主”，即建設(shè)資金以引進(jìn)外資為主、經(jīng)濟(jì)成分以發(fā)展外資企業(yè)為主、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、產(chǎn)品銷售以外銷為主。深圳率先在全國建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本體系和運(yùn)行機(jī)制，使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。又比如，在改革土地管理體制上，深圳于1980年簽訂了全國第一個(gè)土地有期、有償使用協(xié)議書。1987年，深圳又率先采取土地使用權(quán)公開拍賣、公開招標(biāo)、協(xié)商議價(jià)3種有償出讓方式，允許土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、再轉(zhuǎn)讓和抵押。國有土地使用權(quán)的公開拍賣，開創(chuàng)了我國國有土地商品化經(jīng)營(yíng)的先例。再比如，在勞動(dòng)關(guān)系上，廣東率先實(shí)行招聘錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗、合同用工，成為首開勞動(dòng)力商品化的先河省份。深圳首先在三資企業(yè)中對(duì)新招工人采用勞動(dòng)合同制，后又有步驟地對(duì)全市所有企事業(yè)單位新招工人實(shí)行合同制。

“特區(qū)建設(shè)”、“財(cái)政包干”、“勞動(dòng)制度變革”、“審批權(quán)限下放”，這一路走來，廣東在經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度上始終率先突破，這也得益于中央政府的政策支持，使得廣東的建設(shè)者避免了政治風(fēng)險(xiǎn)[5]，不把精力用于抽象地爭(zhēng)論姓“資”還是姓“社”的問題上，而是對(duì)于看準(zhǔn)了的，就大膽地試、大膽地闖。制度和意識(shí)超前引領(lǐng)，使得廣州和深圳實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，顯現(xiàn)了罕見的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化發(fā)展速度，經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速走到全國的最前列，成為全國改革開放的一面旗幟。

(五) 東部地區(qū)政府推動(dòng)現(xiàn)代化發(fā)展的模式融合

從人文精神上來看，上海的高效有序和國際化胸懷，江蘇的人文關(guān)懷和濃厚的文化積淀，浙江的靈活經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)意識(shí)，廣東的思想開放和實(shí)干精神，這種文化差異是各地區(qū)政府推動(dòng)發(fā)展自我模式和現(xiàn)代化形成不同特色的重要原因。21世紀(jì)以來各地為追求各自區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更好的發(fā)展，在競(jìng)爭(zhēng)合作的過程中，作為制度設(shè)計(jì)者，江、浙、滬、粵各地政府之間相互學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，在策略抓手上形成了一定的相似性。東部率先發(fā)展的地區(qū)正在共同率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化的目標(biāo)。近年來浙江民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新精神在長(zhǎng)三角地區(qū)引人注目，對(duì)江蘇和上海兩地形成了很大的沖擊，在理論界，“溫州模式”也一度被認(rèn)為超越了“蘇南模式”而在全國成為示范，浙江冒險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)的文化為江蘇和上海兩地廣泛宣傳和效仿。2007年底時(shí)任上海市委書記俞正聲提出了“上海為什么沒有馬云”的討論，直面上海缺乏創(chuàng)業(yè)土壤，引起了很大的反響。同樣，江蘇的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)近年來得到長(zhǎng)足發(fā)展，“十一五”期間，民營(yíng)企業(yè)增加值占GDP的比重由45.1%提高到52.8%。被認(rèn)為外資高地的蘇州、無錫的民營(yíng)企業(yè)增加值占GDP的比重約為60%。改革開放以來廣東雖然經(jīng)濟(jì)總量長(zhǎng)期處于全國第一，但是長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、科教文化優(yōu)勢(shì)也沖擊著廣東的發(fā)展理念。2008年金融危機(jī)之后，廣東官方首次大規(guī)?？疾鞂W(xué)習(xí)長(zhǎng)三角，提出要繼續(xù)解放思想，堅(jiān)持改革開放，爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的排頭兵。

三、 政府與市場(chǎng)的關(guān)系：區(qū)域基本現(xiàn)代化中的政府改革

現(xiàn)代化過程中政府需要更加重視市場(chǎng)機(jī)制的作用，更好定位政府與市場(chǎng)的關(guān)系，也就是說，區(qū)域基本現(xiàn)代化過程中需要政府與市場(chǎng)關(guān)系的再定位。

我們認(rèn)識(shí)到率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的重要核心是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到新階段時(shí)，政府必須強(qiáng)化市場(chǎng)的作用以及弱化全能型政府作用。在工業(yè)化的初期，強(qiáng)政府模式作用很大，政府通過產(chǎn)業(yè)集聚等方式實(shí)現(xiàn)工業(yè)規(guī)模效應(yīng)，而當(dāng)前以長(zhǎng)三角為代表的東部地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期和發(fā)展以研發(fā)、金融、營(yíng)銷等高端第三產(chǎn)業(yè)時(shí)期，因此市場(chǎng)的作用就逐漸超過政府的作用。

過去我們集中行政資源進(jìn)行城市化，主要是形成以大都市為主體的城市化，在形成規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)也出現(xiàn)了一系列的問題，如房?jī)r(jià)高企、交通擁堵、空氣質(zhì)量差等。而在率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的形勢(shì)下，政府應(yīng)重點(diǎn)打造宜居、開放的中小城市。環(huán)境優(yōu)美的中小城市若能實(shí)現(xiàn)國際化的設(shè)施、國際水平的城市管理、符合國際慣例的商業(yè)環(huán)境，吸引力不一定弱于大都市。從世界范圍來看，國際化程度高的城市也未必都是大都市，威尼斯不到30萬人口，阿姆斯特丹也就70多萬人口、200多平方公里。政府行政資源過度集中的模式難以形成環(huán)境優(yōu)美的衛(wèi)星城市帶，這就要政府摒棄形象工程的思維，學(xué)習(xí)歐洲中小城市建設(shè)的政府管理模式，著力打造產(chǎn)城互動(dòng)、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的國際化中小城市和城鎮(zhèn)。

工業(yè)化過程中的生態(tài)環(huán)境惡化與我們的發(fā)展模式密切相關(guān)。過去GDP至上的招商引資，雖然大規(guī)模引進(jìn)了FDI，但跨國公司將發(fā)展中國家定位于勞動(dòng)密集型和資源消耗型的低端。中國企業(yè)以大量低附加值產(chǎn)品出口，不僅破壞了生態(tài)資源，還引發(fā)了貿(mào)易摩擦。真正發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和自主創(chuàng)新作用，就需要地方政府在驅(qū)動(dòng)地方發(fā)展的過程中，放棄政績(jī)錦標(biāo)賽、弱化GDP和外資規(guī)模等增長(zhǎng)性指標(biāo)。

為適應(yīng)現(xiàn)代化的要求，以往的全能型政府必須向有限的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要。具體來說，就是要在厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過政府機(jī)構(gòu)改革來轉(zhuǎn)變政府職能。早在1992年黨的“十四大”就明確地將“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，以發(fā)揮市場(chǎng)作為配置資源的基礎(chǔ)性手段。盡管經(jīng)過30多年的改革開放，市場(chǎng)已經(jīng)在許多方面完成了對(duì)政府配置資源功能作用的替代，但是政府在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、投資管理、資源型產(chǎn)品定價(jià)等領(lǐng)域以及在政府宏觀管理部門的工作方式上，仍然沒有充分放開。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)還是顯得過多，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重還是偏大。改革開放以來國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)走過了七輪，但是在一些領(lǐng)域政府越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象仍然存在。正因?yàn)槿绱?，黨的“十八大”報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”，并且把“尊重市場(chǎng)規(guī)律”置于“發(fā)揮政府作用”之前加以闡述。這一論述既揭示了我國經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)進(jìn)程正處在重要的關(guān)鍵性階段，也揭示了政府的調(diào)控之手必須盡量減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，要讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用；在市場(chǎng)作用失靈時(shí)，政府才不得不出手加以調(diào)控，而且這種政府調(diào)控必須符合市場(chǎng)自身的客觀規(guī)律。

四、 政府管理和制度現(xiàn)代化：江蘇的經(jīng)驗(yàn)與演化趨勢(shì)

(一) 改革開放以來江蘇“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”模式迎來快速發(fā)展期

美國政治學(xué)家塞繆爾認(rèn)為，后發(fā)展國家特別是戰(zhàn)后發(fā)展中國家社會(huì)生活不穩(wěn)定和動(dòng)蕩的根源不在于落后，而在于現(xiàn)代化程度不足[6]。劉易斯也提出，國家越落后，一個(gè)開拓性的政府作用范圍就越大，軟弱的政府是不能維持秩序的[7]。改革開放之初，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展質(zhì)量還是發(fā)展手段，中國與發(fā)達(dá)國家之間都存在著巨大差距。面對(duì)如此大的差距，對(duì)于中國這樣迫切需要發(fā)展的大國，發(fā)展快慢關(guān)系到國家的前途，因此我們沒有慢的資本。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用是“中國道路”必然的選擇?！皬?qiáng)勢(shì)政府”本質(zhì)上是一種“經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”，即實(shí)行政府導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的初始條件并不具備，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的制度和規(guī)則有待建立，市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)和行為也是扭曲的，市場(chǎng)力量無法有效地配置資源。此時(shí)依靠市場(chǎng)行為不能有效推進(jìn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，殘缺的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致市場(chǎng)信號(hào)的阻滯和失真，難以為決策提供準(zhǔn)確的信息[8]。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，地方政府是我國最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體，因而“為發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)”成為我國經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行中最重要的內(nèi)容和最顯著的特征，“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在當(dāng)時(shí)也成為江蘇的最優(yōu)策略。

江蘇利用強(qiáng)勢(shì)政府的優(yōu)勢(shì)，通過行政、法律等手段，替代一部分尚未發(fā)育的、殘缺的或運(yùn)行“失效”的市場(chǎng)機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和有效運(yùn)用，迅速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第一，江蘇通過政府招商引資，引進(jìn)了大量FDI，較早地緩解了工業(yè)化過程中資本稀缺的矛盾。第二，政府推動(dòng)了企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。在短短二十年內(nèi)蘇南大地歷經(jīng)了兩次重要的產(chǎn)權(quán)改革，江蘇人審時(shí)度勢(shì)，在政策的彈性空間內(nèi)大膽探索，以“集體經(jīng)濟(jì)”和“產(chǎn)權(quán)改革”保證了蘇南區(qū)域經(jīng)濟(jì)的活力。第三，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。江蘇的高速公路建設(shè)全國領(lǐng)先，所有縣市區(qū)均可在半小時(shí)內(nèi)進(jìn)入高速公路網(wǎng)，13個(gè)省轄市都有高速公路連通，成為全國高速公路密度最高的省份。第四，快速推動(dòng)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)與工業(yè)化互動(dòng)。江蘇在城市化的形態(tài)上主要呈現(xiàn)為“重點(diǎn)城市”加“園區(qū)城鎮(zhèn)化”的格局，由此形成數(shù)量眾多的“一鎮(zhèn)一品”的特色產(chǎn)業(yè)群，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化等多項(xiàng)區(qū)域現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。第五，推進(jìn)科教興國和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。近二十年江蘇集中政府資源投入科教，大力開發(fā)人才資源，促進(jìn)科技進(jìn)步和科技創(chuàng)新，為結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

但是我們也應(yīng)該客觀地看到，地方政府導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也造成了一系列困擾中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問題，尤其是“治理危機(jī)”問題(即地方政權(quán)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者經(jīng)濟(jì)利益，疏社會(huì)管理和公共服務(wù)職能問題)。2008年世界金融危機(jī)以來，中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率連續(xù)跌下了10%和8%的兩個(gè)平臺(tái)，過去被稱作為“中國模式”重要組成部分予以正面肯定的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在卻因越來越飽受政府債務(wù)的困擾而被許多人質(zhì)疑。很多學(xué)者認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)是要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，為此必須首先拋棄“地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的模式，把中央政府、地方政府和企業(yè)這樣“三維”主體結(jié)構(gòu)的格局，改變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“兩維”主體結(jié)構(gòu)。這一觀點(diǎn)的核心是要在市場(chǎng)取向的改革中“去地方政府化”。主要依據(jù)是：地方政府幾乎等同于在市場(chǎng)中單純追求經(jīng)濟(jì)利益的公司，地方政府領(lǐng)導(dǎo)則猶如董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，其“政績(jī)”主要表現(xiàn)為公司領(lǐng)導(dǎo)的集體升遷，從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)的福利最大化，忽略了政府的社會(huì)責(zé)任，造成了以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力的政府逐利化或公司化問題，給社會(huì)治理帶來了困境。隨著西方不少唱衰中國經(jīng)濟(jì)的論調(diào)出現(xiàn)，現(xiàn)在很多人認(rèn)為，地方政府作為具有類似于公司職能而參與競(jìng)爭(zhēng)的體制，是導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和問題的主因。

(二) 新時(shí)期形成“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)”模式實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

強(qiáng)大的政府是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)“起飛”階段的重要推動(dòng)力。在工業(yè)化初級(jí)階段以后，是否還需要“強(qiáng)勢(shì)政府”來繼續(xù)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這值得我們思考。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)勢(shì)政府”是有必要的，認(rèn)為中國雖然已經(jīng)脫離貧困，但與發(fā)達(dá)國家尚有較大差距，國內(nèi)不穩(wěn)定因素還沒有完全消除，有必要繼續(xù)依靠“強(qiáng)勢(shì)政府”的推進(jìn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式出現(xiàn)了問題，只有選擇如同歐美等西方國家的那種自由市場(chǎng)制度才能克服[9]。

中國經(jīng)濟(jì)目前面臨的風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)與地方政府參與競(jìng)爭(zhēng)的制度安排有直接的關(guān)系，但是這種風(fēng)險(xiǎn)是在財(cái)權(quán)、事權(quán)和調(diào)控權(quán)不對(duì)稱的中央地方關(guān)系中發(fā)生的，是在土地財(cái)政的大背景下發(fā)生的，是在中國地方政府體制改革動(dòng)態(tài)中所形成的特殊舉債融資機(jī)制下發(fā)生的。嚴(yán)格來說，這種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的制度安排并沒有邏輯的、必然的對(duì)應(yīng)聯(lián)系，而只與不完善的制度設(shè)計(jì)有關(guān)，反映了過去十多年中改革基本停滯的事實(shí)。未來我們完全可以在保持地方政府主導(dǎo)增長(zhǎng)模式的優(yōu)勢(shì)前提下，通過改革和完善這個(gè)中國特有的競(jìng)爭(zhēng)體制，通過財(cái)政金融體制改革的配套，繼續(xù)維持中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，同時(shí)防止其可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。引用一句外國諺語表述就是，我們不要在倒洗澡水時(shí)，連嬰兒也一起倒掉。

從中國和江蘇的客觀實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”仍然需要實(shí)施趕超戰(zhàn)略，“彎道超車”、跨入發(fā)達(dá)國家行列、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興都要求我們繼續(xù)發(fā)揮“強(qiáng)政府”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)作用。但是，強(qiáng)勢(shì)政府的著力點(diǎn)要改變，應(yīng)當(dāng)由政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)乃至扭曲價(jià)格轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚱髽I(yè)提供“強(qiáng)勢(shì)服務(wù)”、打造公共產(chǎn)品的“強(qiáng)勢(shì)平臺(tái)”等。同時(shí)，從江蘇的發(fā)展來看，在“第一個(gè)率先”中設(shè)計(jì)的小康指標(biāo)體系，較多地側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮的過程中也累積了貧富差距以及某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，因此不可能通過停滯不前或返回舊的發(fā)展軌道來解決，也不能完全通過強(qiáng)勢(shì)政府進(jìn)行解決。近年來江蘇決策者意識(shí)到，推進(jìn)全面小康和率先基本現(xiàn)代化，需要繼續(xù)發(fā)揮“強(qiáng)政府”的作用，且“強(qiáng)市場(chǎng)”和“強(qiáng)政府”缺一不可。

近年來江蘇的實(shí)踐表明，運(yùn)用率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化指標(biāo)體系，完善政府和市場(chǎng)的互補(bǔ)作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，已經(jīng)取得了一些初步成果和經(jīng)驗(yàn)。第一，啟動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。比如，江蘇通過機(jī)制改革推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，繼上海之后進(jìn)行服務(wù)業(yè)增值稅征收試點(diǎn)，力圖放棄地方短期稅收利益，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第二，政府目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先轉(zhuǎn)向富民和擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)施富民強(qiáng)省的重大戰(zhàn)略。江蘇現(xiàn)代化指標(biāo)體系提高了消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，把該貢獻(xiàn)率的目標(biāo)值設(shè)定為53%，這直接體現(xiàn)了國家擴(kuò)大內(nèi)需的政策導(dǎo)向，另外江蘇提出了把城鄉(xiāng)收入差距的目標(biāo)值控制在1∶2.4，基尼系數(shù)的目標(biāo)值控制在小于0.4的區(qū)間內(nèi)。江蘇啟動(dòng)居民收入七年倍增計(jì)劃，從基礎(chǔ)上為擴(kuò)大內(nèi)需提供條件。第三，政府的強(qiáng)勢(shì)作用由“招商引資”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢胁乓恰保苿?dòng)科技人才高地建設(shè)，尤其是蘇南地區(qū)實(shí)施人才戰(zhàn)略的投入強(qiáng)度力度前所未有。第四，推動(dòng)文化發(fā)展和繁榮，打造江蘇的“軟實(shí)力”。江蘇在2009年全省文化產(chǎn)業(yè)增加值超過1000億元的基礎(chǔ)上，到2015年文化產(chǎn)業(yè)總收入要超過1萬億，增加值占GDP的比重要超過6%。政府主導(dǎo)的文化體制改革中，江蘇以路線圖指明發(fā)展路徑，以時(shí)間表倒逼改革加速，成就了文化體制改革的“江蘇速度”。

從發(fā)展水平來看，目前江蘇已經(jīng)全面進(jìn)入高水平小康社會(huì)階段，正在奮力邁向率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化階段。現(xiàn)在中國仍然處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但是機(jī)遇期的內(nèi)涵和條件發(fā)生了根本的變化。黨的“十八大”報(bào)告把全面改革開放作為未來一個(gè)時(shí)期最需要完成的任務(wù)，指出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是要重新構(gòu)建政府與市場(chǎng)的關(guān)系。新一屆政府強(qiáng)調(diào)“改革是中國最大的紅利”。從發(fā)展的動(dòng)力結(jié)構(gòu)來看，江蘇適時(shí)地把“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”的調(diào)節(jié)機(jī)制逐步轉(zhuǎn)化為“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”有效結(jié)合的機(jī)制，是率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的必然要求。也就是說，江蘇未來發(fā)展道路的選擇，在動(dòng)力結(jié)構(gòu)上除了要發(fā)揮政府的有效作用外，還應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌不斷形成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置機(jī)制。在市場(chǎng)失靈的地方，不是簡(jiǎn)單地通過引進(jìn)政府調(diào)節(jié)的方式，而是通過不斷完善市場(chǎng)的方式去解決，如放松政府管制，著力完善產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)。只有在市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，才通過政策解決或者引入政府來提高資源配置的效率，如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

當(dāng)前和今后一個(gè)階段，政府如果實(shí)施中國特色、江蘇特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和追趕戰(zhàn)略，堅(jiān)持走“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”有效結(jié)合的道路，那么根據(jù)當(dāng)代中國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，最重要的機(jī)制結(jié)構(gòu)改革問題有三個(gè)。

1. 對(duì)“強(qiáng)政府”功能的重新定位。過去江蘇發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，“強(qiáng)政府”不是干預(yù)力度大、干預(yù)手段多的政府，而是堅(jiān)守自己的公共調(diào)節(jié)職能，堅(jiān)定不移地控制住自己不成為干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資的沖動(dòng)型政府，是堅(jiān)守政府理性邊界、只做適合于自己在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中角色的政府。就政府行為動(dòng)機(jī)而言，相對(duì)于干預(yù)經(jīng)濟(jì)，“控制住自己不干預(yù)”是更加困難的行為，是更強(qiáng)勢(shì)的政府。通過取消和下放行政審批的內(nèi)容，政府可以從繁雜的微觀事務(wù)中退出，將更多的精力放在強(qiáng)化宏觀管理上，為市場(chǎng)和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

2. 變“弱市場(chǎng)”為“強(qiáng)市場(chǎng)”。政府應(yīng)明確其與市場(chǎng)的邊界，堅(jiān)決發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在于市場(chǎng)，企業(yè)和民眾才是創(chuàng)造財(cái)富的主體。政府通過保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。在底線范圍內(nèi)政府應(yīng)放寬宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的波動(dòng)區(qū)間，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)體的自我修復(fù)能力，遵循經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和減少壟斷領(lǐng)域，大力推進(jìn)金融領(lǐng)域價(jià)格體系改革，擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍。在投資規(guī)模較大的重點(diǎn)領(lǐng)域，政府應(yīng)多運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)杠桿，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，吸納更多社會(huì)主體參與，退出部分市場(chǎng)空間，讓社會(huì)提供服務(wù)，公平對(duì)待國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，預(yù)留市場(chǎng)盈利空間，鼓勵(lì)創(chuàng)新商業(yè)模式。

3. 在實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)市場(chǎng)”的基礎(chǔ)上，實(shí)施“強(qiáng)政府”的有效調(diào)節(jié)。政府重點(diǎn)目標(biāo)放在維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定，預(yù)警可能的局部性金融風(fēng)險(xiǎn)，防范國際金融體系的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊；保障國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，通過宏觀調(diào)控讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、就業(yè)水平等不滑出“下限”以及物價(jià)漲幅等不超出“上限”；規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性，守住環(huán)境保護(hù)、收入分配差距、區(qū)域不平衡等轉(zhuǎn)型過程中的社會(huì)底線。因此，未來政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革，就政府改革而言，至少應(yīng)涉及以下幾個(gè)方面的問題：第一，政府的規(guī)模、比重、邊界、職能改革，重點(diǎn)解決政府管理“不越位、不錯(cuò)位、不到位”問題，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自調(diào)節(jié)作用。第二，政府內(nèi)部的關(guān)系，盡快啟動(dòng)中央和地方就財(cái)權(quán)、事權(quán)和調(diào)控權(quán)的對(duì)稱化改革，降低地方政府發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)各自的責(zé)任和財(cái)力的匹配。就省級(jí)層面來說，關(guān)鍵是省管縣、省管市體制的改革。第三，政企關(guān)系改革。過去的改革是解除直接命令體制，現(xiàn)在改革的重點(diǎn)是消除政府與企業(yè)的依賴關(guān)系，讓企業(yè)真正獨(dú)立自主決策、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。這就需要改革地方政府“公司化”傾向，更多地從事公共領(lǐng)域的管理和調(diào)節(jié)，即使是管理經(jīng)濟(jì)也要用市場(chǎng)的辦法而不是用行政的辦法。第四，國有企業(yè)改革。政府應(yīng)該在鞏固和壯大公有制的同時(shí)，協(xié)調(diào)地、對(duì)稱化地加快發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

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