——尋找中國版食品安全“吹哨人”

南方周末記者 汪韜

◤每個(gè)行業(yè)都有自己的秘密，盡管官方試圖培養(yǎng)中國食品安全“吹哨人”，但或因人身安全，或因獎(jiǎng)勵(lì)不夠多，舉報(bào)者顧慮頗多，“不想要錢，不想讓人知道‘我是誰”。

◤在食品安全立法層面，“暫時(shí)不會(huì)單獨(dú)列出內(nèi)部人舉報(bào)制度”，食藥總局“比較謹(jǐn)慎，暫時(shí)有爭(zhēng)議，更多希望地方政府發(fā)揮作用”。

南方周末記者 汪韜

南方周末實(shí)習(xí)生 徐莉莎

“不想讓人知道‘我是誰”

重賞之下未必有勇夫。

即便相關(guān)食品違法案件結(jié)案后，憑著六位身份驗(yàn)證密碼和聯(lián)系方式可領(lǐng)取最高達(dá)30萬的舉報(bào)獎(jiǎng)金，但在溫州市甌海區(qū)，自2012年實(shí)行食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度以來，只發(fā)出了三單匿名舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。

“大部分舉報(bào)人不想要錢，不想讓人知道‘我是誰?！碑T海區(qū)食藥局相關(guān)負(fù)責(zé)人石柳（化名）說。

愿舉報(bào)但不愿領(lǐng)賞的情況同樣發(fā)生在遼寧和上海。2013年1月，遼寧省食品安全辦公室首批獎(jiǎng)勵(lì)76名食品安全舉報(bào)有功人員，公告發(fā)出7天后，仍有44人未來領(lǐng)獎(jiǎng)。

“部分內(nèi)部從業(yè)人員考慮個(gè)人隱私，擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)，舉報(bào)時(shí)匿名或不提供真實(shí)身份信息，案件處理以后監(jiān)管部門也無法聯(lián)系?！鄙虾Ｊ惺乘幘窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者表示。

這些神秘的內(nèi)部人士在歐美有個(gè)形象的稱謂——“吹哨人（whistle blower）”。作為具備專業(yè)知識(shí)的知情人，他們消息靈通，最有可能在第一時(shí)間、第一地點(diǎn)察覺問題，吹響哨聲，制止問題。

一篇名為《誰吹響了公司欺詐案里的哨聲》的美國論文發(fā)現(xiàn)：對(duì)于資產(chǎn)大于7.5億美元的美國公司，1996年至2004年的230個(gè)財(cái)務(wù)欺詐案中，6%是外部審計(jì)師發(fā)現(xiàn)的，19%由公司雇員發(fā)現(xiàn)。

“全球揭露的食品安全案例中，由政府查出的很少，大部分是企業(yè)內(nèi)部員工、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或維權(quán)組織揭露出來的。”對(duì)食品安全有多年研究的律師馮文煦說。

從學(xué)者到監(jiān)管者，越來越多的人想將吹哨人的相關(guān)制度引入中國的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，可吹響哨聲并非那么容易。

“吹哨人法案”漂洋過海

究竟誰動(dòng)議中國在食品安全領(lǐng)域引入吹哨人法案？

2011年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家郎咸平在談?wù)摗笆萑饩睍r(shí)，提出引入吹哨人法案。這讓關(guān)注食品安全的上海商人郭準(zhǔn)產(chǎn)生了興趣，他四處去找研究者，試圖找到一種方法，解決“民眾對(duì)食品安全的恐慌”。

周清杰就是這樣被發(fā)現(xiàn)的。早在2008年，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授周清杰就開始研究whistle blowing，他將其譯作“吹哨”、“舉報(bào)”、“揭發(fā)”或“告密”。周清杰經(jīng)常列舉的例子是安然公司財(cái)務(wù)丑聞案中的謝龍·沃特金斯、世界通信公司財(cái)務(wù)造假案中的辛西婭·庫珀和“9·11”事件中的科琳·羅利，她們都在事件發(fā)生之前發(fā)出了警告甚至直接揭發(fā)丑聞。

研究間隙，周清杰曾向商務(wù)部的畜禽屠宰管理辦公室提出引入有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，那是因?yàn)楹颖币粋€(gè)屠宰場(chǎng)老板和他說過注水肉的內(nèi)幕，在他看來“一個(gè)內(nèi)奸頂一個(gè)軍”。

和周清杰一樣對(duì)吹哨人法案感興趣的還有同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授孫效敏，他最經(jīng)典的話就是“堡壘最容易從內(nèi)部攻破”。2007年，孫效敏提出建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，2008年的食品安全法草案列入了這一條?？上В?009年出臺(tái)時(shí)被刪去。

“征求意見時(shí)，企業(yè)不同意，監(jiān)管者也擔(dān)心有虛假舉報(bào)?！睂O效敏說。食品安全法頒布后，孫效敏撰文批評(píng)刪除有獎(jiǎng)舉報(bào)制度不妥，還多次在有關(guān)會(huì)議上呼吁制定有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，并提出各地政府主管部門應(yīng)該支持匿名有獎(jiǎng)舉報(bào)。

值得注意的是，隨著食品安全形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，國家主管部門越來越重視食品安全內(nèi)部舉報(bào)制度，尤其是國務(wù)院食安辦2011年發(fā)布《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》之后。

蘇州大學(xué)法學(xué)院教授章志遠(yuǎn)對(duì)此的總結(jié)是：文件發(fā)文主體按照國務(wù)院食安辦-國務(wù)院辦公廳-國務(wù)院層層遞進(jìn)，措辭則是抓緊制定-認(rèn)真落實(shí)-大力推行。

孫效敏搜集發(fā)現(xiàn)，31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）都建立了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。2013年，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉參與了食品安全法的修訂，給食藥總局搜集了國外食品舉報(bào)制度的相關(guān)信息。

錢少，難保密

盡管官方試圖培養(yǎng)中國的食品安全“吹哨人”，但或因人身安全，或因舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不夠多，舉報(bào)者顧慮頗多。

2012年，一位上海的舉報(bào)人獲得了20萬元的獎(jiǎng)勵(lì)，多位接近上海市食藥局的人士都不知此案細(xì)節(jié)。上海市食藥局給南方周末記者的回復(fù)中只透露這是一起保健品牌假冒案例，但“因舉報(bào)人的保密要求，具體內(nèi)容省略”。

石柳觀察到，即使舉報(bào)者不透露身份，現(xiàn)場(chǎng)查證時(shí)，他們也能大致猜測(cè)舉報(bào)人的身份：周邊居民受到影響的，有可能是居民舉報(bào)；舉報(bào)的內(nèi)容有技術(shù)深度的，則可能是行業(yè)內(nèi)舉報(bào)。每個(gè)行業(yè)都有自己的秘密，不是業(yè)內(nèi)人根本指不出來。

石柳感覺“舉報(bào)人對(duì)政府的信任度還是不大”。據(jù)《法治周末》報(bào)道，2011年，邯鄲律師殷清利舉報(bào)香油和柴雞蛋的問題后，沒等到工商處理意見，卻接到了供應(yīng)商的求情電話。

在國外，很多國家和地區(qū)都單獨(dú)制定了類似的“證人保護(hù)法”。例如美國的《吹哨人法案》、澳大利亞的《舉報(bào)者保護(hù)法》等。英美等國甚至設(shè)立了專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)舉報(bào)人予以特殊的保護(hù)，包括整容、更改住址甚至移民?！案改敢蚺e報(bào)倒霉了，這些機(jī)構(gòu)還要負(fù)責(zé)把孩子養(yǎng)大?！敝芮褰苷f。

如果吹哨人還在公司上班，安然丑聞事件后出臺(tái)的美國《薩班斯－奧克斯利法案》規(guī)定：公司不能對(duì)那些已經(jīng)卷入公司證券調(diào)查或舞弊調(diào)查的員工采取解雇、降級(jí)、威脅、停職、騷擾或其他的歧視行為。

另外，獎(jiǎng)勵(lì)金額上，只有廣西對(duì)獎(jiǎng)金不設(shè)上限，其余省份都有上限，最高只有30萬元。相比美國的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)直接來自罰金，中國的罰金全部上交國庫，再由政府設(shè)立公共資金，由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行專項(xiàng)撥款，這讓不少地方政府在預(yù)算時(shí)難以估量。

據(jù)南方周末記者查詢，中國發(fā)出去的最高舉報(bào)獎(jiǎng)金是20萬元，美國則是一億多美元。2009年，美國輝瑞公司用非法手段推銷藥品，被罰處13億美元刑事罰金和10億美元民事賠償。5名輝瑞員工和1名醫(yī)生通過費(fèi)城的一家法律事務(wù)所向美國官方檢舉了輝瑞，共分得了罰金中的一億多美元。

“揭發(fā)行為是自揭家丑，是組織的叛徒，在行業(yè)內(nèi)沒法混了?！敝芮褰苷f。孫效敏就曾聽說某地方機(jī)關(guān)有一個(gè)重大線索，但是線人要求一大筆獎(jiǎng)金，卻未和政府談妥。

“不打假，只推真”

吹哨人制度不僅吸引了監(jiān)管者和研究者，還吸引了郭準(zhǔn)這樣的商人。

四處找尋研究吹哨人法案研究學(xué)者的郭準(zhǔn)想建立一個(gè)類似于大眾點(diǎn)評(píng)的網(wǎng)站，推出企業(yè)白名單。企業(yè)作出開放廚房參觀等承諾就可上榜，還有一項(xiàng)承諾就是模仿美國的《薩班斯-奧克斯利法案》，員工向老板匯報(bào)的內(nèi)部舉報(bào)，老板不能開除員工或降職降薪。

長沙一家名為“立木信”的“放心消費(fèi)導(dǎo)航網(wǎng)”也試圖打開突破口?？偨?jīng)理王紅霞說網(wǎng)站名字來源于商鞅變法中的立木為信，即獲重賞。商家在網(wǎng)上公示，店里掛牌，承諾不用地溝油、味精、雞精等。有人發(fā)現(xiàn)與承諾不符情況并舉報(bào)，就可領(lǐng)取2000元獎(jiǎng)金。

“我們不打假，只推真?！蓖跫t霞強(qiáng)調(diào)。他們也嘗試過建立黑名單，和餐飲企業(yè)聊后發(fā)現(xiàn)，企業(yè)不愿意網(wǎng)站登黑名單，只能推出白名單。2013年9月上線以來，已有2000家企業(yè)加入。

王紅霞給自己的網(wǎng)站只打了60分，因?yàn)樯暇€以來，一單舉報(bào)都沒有接到。這印證了多數(shù)專家的判斷，中國已有的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度只是“看上去熱鬧”。

章志遠(yuǎn)將公眾的不作為叫做“權(quán)利行使冷漠癥”，公眾對(duì)自身的財(cái)產(chǎn)利益更為關(guān)注，對(duì)與個(gè)人生活關(guān)聯(lián)度不大的權(quán)利則怠于行使——“事不關(guān)己，高高掛起”。

企業(yè)的擔(dān)心則是借助舉報(bào)而敲詐。“員工對(duì)老板不滿，故意把肉掉到地上，又拍了照片，你說這個(gè)算是職工違規(guī)，還是工廠管理不嚴(yán)呢？”從事種植、養(yǎng)殖屠宰加工的恒陽集團(tuán)董事長陳陽友說。

“在美國，作偽證是重罪；而在中國，不需要證人到場(chǎng)作證，書面證詞就可以。所以，與吹哨人制度配套，還需要有一個(gè)可以對(duì)質(zhì)證據(jù)、公平講理的機(jī)制?！甭蓭燅T文煦也有類似的擔(dān)憂。

高層謹(jǐn)慎，地方先行

目前，孫效敏和馮文煦想推動(dòng)在國內(nèi)建立類似美國的《吹哨人法案》，郭準(zhǔn)也在聯(lián)合學(xué)者翻譯國外法律。可是，這些只能在電影里看到的改頭換面的保護(hù)手段在中國似乎不可行。

在2013年10月的《食品安全法（修訂草案送審稿）》中，“國家建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度”已被單獨(dú)增設(shè)為第101條。不過這一條款較為籠統(tǒng)，據(jù)多位接近食品安全法修訂草案的人士透露，暫時(shí)不會(huì)單獨(dú)列出內(nèi)部人舉報(bào)制度。

值得注意的是，2011年的《美國食品安全現(xiàn)代化法案》就設(shè)立了專門篇章，將吹哨人和食品安全監(jiān)管結(jié)合起來。

制度的突破留給了地方。“在立法層面，總局比較謹(jǐn)慎，暫時(shí)有爭(zhēng)議，更多希望地方政府發(fā)揮作用。”給食藥總局提供國際經(jīng)驗(yàn)的高秦偉說。

2013年，上海市食藥局受理食品安全咨詢、投（申）訴和舉報(bào)同比增長57.4%，核發(fā)專項(xiàng)資金784筆，同比增長3倍。對(duì)于資金的預(yù)算問題，溫州甌海設(shè)立了食品安全舉報(bào)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，?？顚Ｓ谩Ｃ磕甑娜f專項(xiàng)資金若不夠，財(cái)政部門還可追加。

內(nèi)部舉報(bào)減少了行政督察成本，帶來了社會(huì)效益。周清杰還建議成立食品安全公益基金，政府、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)都可以給公益基金投錢，通過公益基金支持食品安全舉報(bào)。

“（上海）正在進(jìn)一步明確隱名舉報(bào)的操作辦法，鼓勵(lì)更多‘深喉勇敢說出來?！鄙虾Ｊ惺乘幘窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人說。