水電開(kāi)發(fā)的移民問(wèn)題(上)

江河人生

水電開(kāi)發(fā)的移民問(wèn)題(上)

文/湯鑫華 編輯/任 紅

2006年3月8日，來(lái)自三峽庫(kù)區(qū)重慶奉節(jié)四鎮(zhèn)的新增市內(nèi)370戶(hù)1720名外遷移民，分乘4艘“海內(nèi)觀(guān)光”游輪從奉節(jié)港出發(fā)，在178名工作人員的護(hù)送下遷往重慶永川市。 攝影/CFP

所謂水電工程移民，是指水電開(kāi)發(fā)引起的成規(guī)模、有組織的人口遷移及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)重建活動(dòng)，也可簡(jiǎn)稱(chēng)為水電移民。所謂水電移民，實(shí)際是指那些建有水壩水庫(kù)的壩庫(kù)式水電站帶來(lái)的工程移民。建有水庫(kù)，就意味著要淹沒(méi)土地及其附著物，生活生產(chǎn)于其上的居民就得搬遷。引水式水電站沒(méi)有水庫(kù)，也不占用太多土地，因此基本上不存在移民問(wèn)題（壩址附近也會(huì)產(chǎn)生數(shù)量很少的移民）；不具有發(fā)電功能的水利樞紐，只要建有水庫(kù)，一般也會(huì)產(chǎn)生移民問(wèn)題。因此，人們把水利水電工程引起的工程移民統(tǒng)稱(chēng)為水庫(kù)移民。作為一個(gè)名詞，工程方面的移民也指工程移民活動(dòng)涉及的主要人群，亦即為了服務(wù)工程建設(shè)而被迫實(shí)行異地搬遷的人口；類(lèi)似地，水庫(kù)移民也指為了服務(wù)水利水電建設(shè)而被迫遷居他處的人口。在本文中，水電（工程）移民與水庫(kù)移民基本上是同義詞。

移民問(wèn)題的簡(jiǎn)要?dú)v史與現(xiàn)實(shí)困境

有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，不同的歷史時(shí)期，我國(guó)水電開(kāi)發(fā)受到了不同因素的制約：技術(shù)制約、投資制約、市場(chǎng)制約和生態(tài)制約，一共經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，目前正處于生態(tài)制約階段。這個(gè)觀(guān)點(diǎn)把我國(guó)水電開(kāi)發(fā)歷程的階段性特征簡(jiǎn)明地揭示出來(lái)了，具有啟發(fā)性。經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展變化，現(xiàn)在我們應(yīng)當(dāng)說(shuō)，水電開(kāi)發(fā)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)制約階段。所謂社會(huì)制約，主要是移民問(wèn)題和社會(huì)輿論形成的制約，實(shí)際上是水電利益分配問(wèn)題形成的制約。也有人認(rèn)為，環(huán)境影響、移民問(wèn)題和輿論氛圍是近年來(lái)水電開(kāi)發(fā)受到明顯制約的三大原因。但實(shí)際上，綜合起來(lái)看，水電對(duì)環(huán)境的影響利大于弊；而輿論氛圍在一定程度上不利于水電開(kāi)發(fā)，本質(zhì)上也是當(dāng)前水電開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制存在缺陷所致。因此，真正制約水電開(kāi)發(fā)的是移民問(wèn)題，或者說(shuō)是深層次的利益問(wèn)題。有關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，我國(guó)可再生能源“十一五”規(guī)劃中列舉的應(yīng)當(dāng)開(kāi)工的重點(diǎn)水電項(xiàng)目?jī)H有三分之一獲批，此間原本規(guī)劃的水電開(kāi)工量約為7000萬(wàn)千瓦，而實(shí)際只有2000多萬(wàn)千瓦；當(dāng)前，許多大中型水電工程移民遷建工作從一開(kāi)始就大大滯后于主體工程的建設(shè)進(jìn)度，成為工程實(shí)現(xiàn)自身的電站截流、下閘蓄水等階段性目標(biāo)的制約因素。

全國(guó)平均，每萬(wàn)千瓦裝機(jī)的遷移人口為5 3 0人，每萬(wàn)千瓦裝機(jī)的淹沒(méi)耕地628畝。

2006年3月8日，三峽庫(kù)區(qū)重慶奉節(jié)新城碼頭因移民外遷而格外熱鬧。 攝影/CFP

忠縣烏楊鎮(zhèn)碼頭，外遷移民等待登船。 攝影/CFP

1949年以來(lái)，我國(guó)持續(xù)開(kāi)展了大規(guī)模水利水電工程建設(shè)，因此出現(xiàn)了大規(guī)模水庫(kù)移民。中央政府有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)表明，截至2006年底，全國(guó)已建、在建大中型水庫(kù)已經(jīng)搬遷的移民人數(shù)約為2600萬(wàn)人，其中90%以上為搬遷前后農(nóng)民身份沒(méi)有變化的所謂農(nóng)村移民。由于存在統(tǒng)計(jì)誤差、未計(jì)小型水庫(kù)、新建水庫(kù)不斷涌現(xiàn)等原因，迄今為止實(shí)際的水庫(kù)移民人數(shù)可能超過(guò)3000萬(wàn)人。全國(guó)平均，每萬(wàn)千瓦裝機(jī)的遷移人口為530人，每萬(wàn)千瓦裝機(jī)的淹沒(méi)耕地628畝。

幾十年來(lái)，我國(guó)的移民安置普遍由政府主導(dǎo)，主要采取了以下四種工作方式：一是后靠安置，亦即移民就近搬遷至水庫(kù)淹沒(méi)線(xiàn)以外安置；二是集中搬遷安置，亦即移民統(tǒng)一搬遷到指定地點(diǎn)；三是異地遠(yuǎn)遷安置，亦即移民搬遷出鄉(xiāng)、出縣、出?。凰氖沁M(jìn)城農(nóng)轉(zhuǎn)非，主要是指移民進(jìn)入城鎮(zhèn)、從事二三產(chǎn)業(yè)。但移民安置實(shí)際存在下述一些重大問(wèn)題，這些問(wèn)題在1949—1978年的前30年里表現(xiàn)得尤為突出：

其一，移民普遍比較貧困。統(tǒng)計(jì)表明，2004年全國(guó)農(nóng)村移民年人均純收入為1557元，僅相當(dāng)于同期全國(guó)農(nóng)民年人均純收入2936.4元的53%。而且在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期里，農(nóng)村移民與當(dāng)?shù)孛癖娫诩兪杖肷系牟罹嘣絹?lái)越大，一些移民在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)。

其二，多數(shù)移民就業(yè)狀況不佳。移民失去土地后，多數(shù)沒(méi)有得到同等數(shù)量和質(zhì)量的土地補(bǔ)償，也沒(méi)有找到適當(dāng)?shù)钠渌蜆I(yè)崗位，花完政府或企業(yè)補(bǔ)發(fā)的安置費(fèi)后，馬上面臨生計(jì)上的困難。

其三，移民安置區(qū)環(huán)境質(zhì)量不高。安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施普遍較差，人均占有的自然資源數(shù)量少、質(zhì)量低，人文環(huán)境與原居地差異較大，移民與周邊群眾之間缺乏良性互動(dòng)。這些問(wèn)題不僅惡化了移民的生存質(zhì)量，也導(dǎo)致安置區(qū)環(huán)境承載力下降。

其四，一些移民心理狀態(tài)不正常。這主要有四種表現(xiàn)：一是抱怨情緒，抱怨社會(huì)對(duì)他們不公；二是失落心理，覺(jué)得自己失去的不僅是家園，還有尊嚴(yán)；三是依賴(lài)思想，面向政府“等、靠、要”；四是麻木精神，失去了脫貧致富的信心和勇氣。

其五，一些移民上訪(fǎng)告狀持續(xù)不斷。各種生活不如意和思維不正常導(dǎo)致許多移民長(zhǎng)期、反復(fù)、越級(jí)上訪(fǎng)，成為從中央到縣鄉(xiāng)各級(jí)政府的一塊心病。

移民問(wèn)題長(zhǎng)期而廣泛地存在是有多方面原因的，比較重要而突出的有：

其一，在移民發(fā)展理念上存在偏差。長(zhǎng)期以來(lái)，移民工作決策者和執(zhí)行者片面強(qiáng)調(diào)移民應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，忽視移民的切身利益。在搬遷過(guò)程中采取行政手段，實(shí)行行政移民、計(jì)劃安置，搞強(qiáng)迫命令和政治運(yùn)動(dòng)。這種辦法起了一定的歷史作用。但它的弊端是重工程、輕移民，重搬遷、輕發(fā)展，重生活安置、輕生產(chǎn)安置，因此帶來(lái)不少問(wèn)題?！拔母铩逼陂g的“政治移民”更是只考慮移民從聚居地搬出，很少考慮移民今后的生存和發(fā)展問(wèn)題，集中遠(yuǎn)遷的又沒(méi)有征用足夠的土地，部分異地搬遷的移民難以融入安置地，出現(xiàn)返遷。

其二，在移民政策體制上不合理。表現(xiàn)為：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而且不同時(shí)間、不同地點(diǎn)、不同工程不一致；后期扶持政策不健全，措施不得力，資金不充足，時(shí)間也很短；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償多數(shù)用于中間環(huán)節(jié)或配套建設(shè)，移民直接受益少；農(nóng)村移民享受惠農(nóng)政策難；移民工作多頭管理，政府部門(mén)難以形成合力。

其三，在移民工作思路上有局限。一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)就地進(jìn)行土地資源開(kāi)發(fā)；二是過(guò)于依賴(lài)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)開(kāi)發(fā)；三是沒(méi)有把庫(kù)區(qū)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)、統(tǒng)一規(guī)劃，形成二者脫節(jié)、偏軌的局面；四是沒(méi)有針對(duì)移民的不同情況采取分類(lèi)措施，實(shí)行“一刀切”的做法；五是人力資源開(kāi)發(fā)滯后，移民受教育程度普遍很低，謀生手段和發(fā)展門(mén)路自然偏少。

移民外遷犧牲了很多自己的利益。 攝影/CFP

改革開(kāi)放后我國(guó)制訂實(shí)施了一系列水電移民政策法規(guī)，其中最重要的法規(guī)是20 06年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)）和同年8月國(guó)務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）。其中最實(shí)在的一條是，對(duì)符合條件的水庫(kù)移民，中央政府每

2008年5月2日，秭歸老歸州最后的拆遷。 攝影/楚藜

2005年11月19日，重慶豐都老城。拆遷廢墟上打牌和瞌睡的人們。 攝影/楚藜

年給予每人600元人民幣的生活補(bǔ)助：2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；對(duì)20 06年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20年。

針對(duì)過(guò)去水庫(kù)移民的遺留問(wèn)題，改革開(kāi)放后我國(guó)制訂實(shí)施了一系列水電移民政策法規(guī)，其中最重要的法規(guī)是2006年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2006]17號(hào)）和同年8月國(guó)務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）。其中最實(shí)在的一條是，對(duì)符合條件的水庫(kù)移民，中央政府每年給予每人600元人民幣的生活補(bǔ)助：2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；對(duì)2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20年。從此，水庫(kù)移民工作實(shí)現(xiàn)了階段性轉(zhuǎn)變。2012年春，水利部印發(fā)了《大中型水利水電移民安置驗(yàn)收管理暫行辦法》；不久，國(guó)家檔案局、水利部和國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)了《水利水電工程移民檔案管理辦法》。這些規(guī)章又從技術(shù)上為規(guī)范水庫(kù)移民管理問(wèn)題創(chuàng)造了更好的政策環(huán)境。

如果對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的水庫(kù)移民工作進(jìn)行階段或時(shí)段上的劃分，我們可以大致厘出三個(gè)階段：1949—1978年與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)應(yīng)的階段，或者簡(jiǎn)稱(chēng)計(jì)劃階段，這個(gè)階段的移民工作基本上是計(jì)劃型、命令式的國(guó)家行為，政府常常引導(dǎo)水庫(kù)移民犧牲個(gè)人利益以保障水電開(kāi)發(fā)；1978—2006年與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)渡對(duì)應(yīng)的階段，或者簡(jiǎn)稱(chēng)過(guò)渡階段，這個(gè)階段的移民工作開(kāi)始正視移民的切身利益和遺留問(wèn)題，但政策的制訂實(shí)施難以配套和到位；2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)后期扶持政策至今、開(kāi)始與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的階段，或者簡(jiǎn)稱(chēng)市場(chǎng)階段，亦即本文所說(shuō)的新時(shí)期，這個(gè)階段的移民工作開(kāi)始真正注重國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三者在利益上的區(qū)別，但其觀(guān)念、制度、方法上的創(chuàng)新方興未艾。

市場(chǎng)階段是本文關(guān)注的重點(diǎn)。目前，有關(guān)水庫(kù)移民的各項(xiàng)政策法規(guī)都把滿(mǎn)足移民生存與發(fā)展需要、確保移民生活達(dá)到或超過(guò)原有水平作為移民安置的目標(biāo)。但實(shí)際上，上述政策目標(biāo)往往難以實(shí)現(xiàn)。究其原因，首先是政策本身存在重大缺陷。國(guó)家執(zhí)行所謂“三原”原則，即按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)和恢復(fù)原功能的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，并據(jù)此編制移民投資概算。由于移民面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化，物價(jià)水平總體上持續(xù)上漲，社會(huì)文明程度不斷提高，這種“三原”原則成了移民維持和超過(guò)原有生活水平的政策性障礙。

當(dāng)然，如果水庫(kù)移民問(wèn)題處理得好，雖然水電開(kāi)發(fā)者在經(jīng)濟(jì)上要付出很大代價(jià)，但也會(huì)在社會(huì)效益上起到顯著的促進(jìn)作用。因?yàn)橥咨平鉀Q移民問(wèn)題，客觀(guān)上能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)大眾生活質(zhì)量的提高、文化素質(zhì)的提升、社會(huì)環(huán)境的改善和社會(huì)文明的進(jìn)步。這與移民問(wèn)題的處理在經(jīng)濟(jì)上單純表現(xiàn)為費(fèi)用的支出不同。

移民問(wèn)題的影響因素及其性質(zhì)

移民的無(wú)形財(cái)產(chǎn)往往為水庫(kù)建設(shè)者和相關(guān)政府所忽略，實(shí)際過(guò)去也基本為移民自身所忽視。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，移民的無(wú)形財(cái)產(chǎn)意識(shí)漸漸覺(jué)醒，因此對(duì)新水庫(kù)建設(shè)者來(lái)說(shuō)，無(wú)形財(cái)產(chǎn)也是需要計(jì)量和補(bǔ)償?shù)摹?/p>

移民問(wèn)題可以分解為分配上的問(wèn)題、政治上的問(wèn)題、文化上的問(wèn)題、民族上的問(wèn)題乃至宗教上的問(wèn)題等。

1．移民問(wèn)題的核心是利益分配問(wèn)題

在移民工作面臨的問(wèn)題中，最重要的是經(jīng)濟(jì)利益的分配原則和分配結(jié)果方面的問(wèn)題，或者簡(jiǎn)稱(chēng)分配問(wèn)題。如果分配問(wèn)題解決好了，移民問(wèn)題基本上沒(méi)有大問(wèn)題；即便有問(wèn)題，也比較容易解決，或者不影響移民安置和水電開(kāi)發(fā)的大局。反之，分配問(wèn)題解決不好，與移民相關(guān)的其他問(wèn)題解決得再好，移民問(wèn)題也沒(méi)有得到根本解決；就是一時(shí)看起來(lái)解決了，也早晚會(huì)出現(xiàn)反復(fù)。歷史實(shí)踐反復(fù)證明了這一點(diǎn)。移民的經(jīng)濟(jì)利益至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在下述幾個(gè)方面：

其一，有形不動(dòng)產(chǎn)，如房屋、土地及其上其他附著物。所謂不動(dòng)產(chǎn)，是指依自然性質(zhì)或法律規(guī)定不可移動(dòng)的有形財(cái)產(chǎn)，包括土地、土地定著物（如房屋）、與土地尚未脫離的土地生成物（如尚未收割的莊稼、尚未采摘的瓜果）、由自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他財(cái)物。一般來(lái)說(shuō)，水庫(kù)建設(shè)者和相關(guān)政府能夠考慮搬遷給移民在這方面帶來(lái)的損失，并能按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)價(jià)值給予足額補(bǔ)償；但較少考慮其增值問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)有形不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在事先規(guī)定的移民安置期限內(nèi)一次或分次補(bǔ)償?shù)轿唬粚?duì)其增值的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)根據(jù)增值時(shí)限和增值數(shù)量分時(shí)逐步給予補(bǔ)償。

其二，因?yàn)榘徇w而貶損的有形動(dòng)產(chǎn)。從法律意義上講，這種動(dòng)產(chǎn)可能屬于不動(dòng)產(chǎn)，因?yàn)榉梢饬x上的所謂不動(dòng)產(chǎn)包括如果移動(dòng)就會(huì)改變其性質(zhì)、損害其價(jià)值的有形財(cái)產(chǎn)。而所謂動(dòng)產(chǎn)，是指能夠移動(dòng)而不損害其經(jīng)濟(jì)用途和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)物，一般指金錢(qián)、器物等。一些經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大的可以移動(dòng)的財(cái)產(chǎn)，如飛機(jī)、船只等，國(guó)際上通常也將其界定為不動(dòng)產(chǎn)。但從移民安置角度看，能夠移動(dòng)而不損害其經(jīng)濟(jì)用途和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)物本身是不必補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償者只要給其所有者提供合理的移動(dòng)或搬遷費(fèi)用（包裝費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等）即可。但對(duì)于那些屬于下列情形的財(cái)產(chǎn)：如果移動(dòng)，其性質(zhì)就有所改變，其價(jià)值就受到損害，我們可以將其定義為不動(dòng)產(chǎn)，這些更能體現(xiàn)移民的搬遷特點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，水庫(kù)建設(shè)者和相關(guān)政府也能夠考慮搬遷給移民在這方面帶來(lái)的損失，并能按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)價(jià)值給予足額補(bǔ)償。

其三，搬遷所需開(kāi)支。一般來(lái)說(shuō)，水庫(kù)建設(shè)者和相關(guān)政府也能夠考慮搬遷給移民在這方面帶來(lái)的需求，并能按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)價(jià)格給予足額補(bǔ)償。

其四，無(wú)形財(cái)產(chǎn)。移民的無(wú)形財(cái)產(chǎn)往往為水庫(kù)建設(shè)者和相關(guān)政府所忽略，實(shí)際過(guò)去也基本為移民自身所忽視。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，移民的無(wú)形財(cái)產(chǎn)意識(shí)漸漸覺(jué)醒，因此對(duì)新水庫(kù)建設(shè)者來(lái)說(shuō)，無(wú)形財(cái)產(chǎn)也是需要計(jì)量和補(bǔ)償?shù)摹?/p>

其五，應(yīng)當(dāng)隨水利水電工程建設(shè)運(yùn)用而一同享受的經(jīng)濟(jì)收益。帶有水電站的水庫(kù)往往能夠產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益，這種效益應(yīng)當(dāng)有一部分由水庫(kù)移民分享。如果工程不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，工程建設(shè)者和相關(guān)政府也應(yīng)當(dāng)從間接收益中得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

其六，應(yīng)當(dāng)隨當(dāng)?shù)胤且泼褚煌硎艿纳鐣?huì)進(jìn)步收益。水庫(kù)移民同當(dāng)?shù)兀ㄖ敢泼襁w出地或遷入地）非移民一樣有權(quán)共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，這與他們有權(quán)得到遷移補(bǔ)償是兩碼事。

奉節(jié)新城。 攝影/楚藜

2．移民問(wèn)題越來(lái)越成為社會(huì)政治問(wèn)題

值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家的移民問(wèn)題一般是通過(guò)水庫(kù)業(yè)主與水庫(kù)移民之間的平等協(xié)商和市場(chǎng)交易來(lái)解決的，政府在這個(gè)過(guò)程中只起中介和監(jiān)督的作用。

無(wú)論從水庫(kù)數(shù)量、移民規(guī)模還是其內(nèi)在特征、遺留問(wèn)題看，我國(guó)的水庫(kù)移民問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越具有社會(huì)政治問(wèn)題的屬性。這是由水庫(kù)移民問(wèn)題的下述特點(diǎn)決定的。

其一，水庫(kù)移民問(wèn)題的主體是“人”，直接涉及人權(quán)，解決這種問(wèn)題必然具有鮮明的政策性和群眾性。

上：奉節(jié)移民新城。攝影/楚藜

其二，水庫(kù)移民是非自愿性移民，是局部社會(huì)區(qū)域范圍內(nèi)的各種社會(huì)關(guān)系和構(gòu)成要件受水庫(kù)淹沒(méi)影響而被強(qiáng)制性解體，并人為進(jìn)行重組的過(guò)程，帶有明顯的強(qiáng)制性。公民是否愿意遷居、往何處遷居，這是公民生存權(quán)的組成部分。因此水庫(kù)移民問(wèn)題容易引發(fā)社會(huì)沖突。

其三，水庫(kù)建設(shè)涉及水權(quán)這種國(guó)際公認(rèn)具有政治屬性的權(quán)利。所謂水權(quán)，是指特定區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員享有的水量分配、水質(zhì)保障方面的個(gè)人權(quán)利，如何做到水資源配置的上下游、左右岸的有效協(xié)商、合理安排、統(tǒng)籌兼顧，越來(lái)越成為社會(huì)各界關(guān)注的重大問(wèn)題。如果河流超越國(guó)界，這個(gè)問(wèn)題還可能成為外交事件。

下：三峽蓄水后，奉節(jié)江邊造船業(yè)繁榮起來(lái)。攝影/楚藜

其四，水庫(kù)移民往往是一個(gè)社會(huì)的弱勢(shì)群體。中外歷史實(shí)踐表明，水庫(kù)移民的合法權(quán)益往往得不到有效保障；特別是，水庫(kù)移民的利益損失往往得不到足額補(bǔ)償，因此常常導(dǎo)致移民集體上訪(fǎng)或引發(fā)大規(guī)模群體性事件，使相關(guān)問(wèn)題政治化。

其五，現(xiàn)階段，我國(guó)像水庫(kù)移民那樣的普通群眾維護(hù)自身利益的合法渠道有限，移民與政府機(jī)關(guān)和水電開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)話(huà)、交涉的制度建設(shè)明顯滯后；而移民自身的維權(quán)意識(shí)不斷覺(jué)醒、利益訴求表達(dá)方式日益多樣化。這種困境很容易使水庫(kù)移民走向極端。

其六，不同社會(huì)成員有關(guān)解決水庫(kù)移民問(wèn)題的理念不同，不同地區(qū)、階段解決問(wèn)題的方法不同，這也增強(qiáng)了問(wèn)題的政治性。一些人認(rèn)為，水庫(kù)建設(shè)本身是一個(gè)純技術(shù)問(wèn)題，而移民安置、項(xiàng)目遷建則從屬于由純技術(shù)問(wèn)題所引發(fā)的生態(tài)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和文化問(wèn)題，其中所包含的社會(huì)責(zé)任和歷史責(zé)任大大超出一家企業(yè)的責(zé)任能力范圍，只有政府才能承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。另一些認(rèn)為，水庫(kù)建設(shè)本身是一種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，建設(shè)單位和水庫(kù)移民都是利益沖突的一方，移民問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由利益沖突的雙方協(xié)商解決，政府只能充任裁判員。

值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家的移民問(wèn)題一般是通過(guò)水庫(kù)業(yè)主與水庫(kù)移民之間的平等協(xié)商和市場(chǎng)交易來(lái)解決的，政府在這個(gè)過(guò)程中只起中介和監(jiān)督的作用。但在我國(guó)，工程建設(shè)的主體往往是政府或者國(guó)有企業(yè)；即便是民營(yíng)企業(yè)，也總是設(shè)法借用政府的力量，以期快速而“高效”地解決移民問(wèn)題。因此我們的政府往往無(wú)法超脫出來(lái)，只能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。這必然使移民問(wèn)題復(fù)雜化，而且有可能使一部分移民走向政府的對(duì)立面。

3．移民問(wèn)題隱含著深層次的文化問(wèn)題

修建水壩只不過(guò)會(huì)改變一段河道或一個(gè)流域的天然來(lái)水的時(shí)空分布和局部生態(tài)（還可能是使其變好），不至于中斷或消滅一種民族文化。事實(shí)上，世界上尚無(wú)這樣的例子。

水電工程對(duì)文化發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的影響也是顯著的。好的方面，它可以使貧困地區(qū)的老百姓迅速跨入現(xiàn)代文明，使當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)文化、地域文化、民族文化得到發(fā)揚(yáng)光大，使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展與先進(jìn)地區(qū)的差距大大縮小，等等。壞的方面，它也可能破壞當(dāng)?shù)匚幕摹霸鷳B(tài)”，使土著文化的自然環(huán)境在一定程度上銷(xiāo)聲匿跡，甚至可能使珍貴文物遭受毀滅性打擊，等等。

巴東新城碼頭。 攝影/楚藜

巫山新城。 攝影/楚藜

有人認(rèn)為，在民族地區(qū)建設(shè)水壩必然使原有的生活方式發(fā)生突變，而這種突變可能導(dǎo)致民族文化發(fā)生中斷乃至“被窒息”。其實(shí)，這種突變未必是對(duì)民族文化的傷害；修建水壩只不過(guò)會(huì)改變一段河道或一個(gè)流域的天然來(lái)水的時(shí)空分布和局部生態(tài)（還可能是使其變好），不至于中斷或消滅一種民族文化。事實(shí)上，世界上尚無(wú)這樣的例子。

但是，水庫(kù)移民在認(rèn)識(shí)和改造客觀(guān)世界過(guò)程中將會(huì)逐漸形成一整套行為方式、組織機(jī)制和道德規(guī)范，其核心是移民在生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)社會(huì)環(huán)境適應(yīng)、改造和發(fā)展的理性認(rèn)識(shí)，包括價(jià)值觀(guān)念、思維方式、倫理道德。這些東西匯總、融合起來(lái)，會(huì)形成一種獨(dú)特的文化，即所謂水庫(kù)移民文化。水庫(kù)移民文化按移民安置地與原居住地的距離，可以分為外遷型移民文化系統(tǒng)和就地后靠型移民文化系統(tǒng)；按移民安置的方式，又可分為集中型移民安置文化和分散型移民安置文化。不同文化之間存在各種差異，諸如生產(chǎn)方式上的差異、生活方式上的差異、人際關(guān)系上的差異、民族差異、宗教差異等。水庫(kù)移民活動(dòng)勢(shì)必導(dǎo)致不同文化直接發(fā)生接觸、交流、碰撞乃至沖突，如果處理不當(dāng)，移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將會(huì)因此受到很大影響。

4．移民問(wèn)題可能伴有民族宗教問(wèn)題

在少數(shù)民族地區(qū)，特別是我國(guó)水電資源高度集中的西南地區(qū)，水電開(kāi)發(fā)可能遇到漢族地區(qū)基本不存在的民族問(wèn)題乃至宗教問(wèn)題。我國(guó)的十余個(gè)水電基地大多處于西南、西北和東北的少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)的少數(shù)民族又大多有宗教信仰。因此，在這些地區(qū)處理水庫(kù)移民問(wèn)題時(shí)，必須考慮民族因素和宗教因素。

從收益角度看，水電開(kāi)發(fā)可能在三個(gè)方面涉及少數(shù)民族合法權(quán)益：直接收益權(quán)，即水電項(xiàng)目所在地少數(shù)民族群體應(yīng)當(dāng)從水電開(kāi)發(fā)中享有的經(jīng)濟(jì)收益、民族自治權(quán)益和文化權(quán)益；間接收益權(quán)，即少數(shù)民族作為整個(gè)國(guó)家的組成部分，從水電開(kāi)發(fā)帶來(lái)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益中應(yīng)當(dāng)均衡享有的相關(guān)權(quán)益；補(bǔ)償收益權(quán)，即對(duì)于水電工程帶來(lái)的有形財(cái)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)上的損失，少數(shù)民族應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這些權(quán)益大多是共性的，但由于涉及少數(shù)民族，可能引發(fā)民族矛盾。

湯鑫華，中國(guó)水利水電出版社社長(zhǎng)。